Yêu cầu từ thực tiễn

Trong thời gian qua, Chính phủ đã ban hành nhiều cơ chế, chính sách quy định, hướng dẫn quản lý, giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), tuy nhiên, trong sự vận động phát triển, mỗi cơ chế, chính sách chỉ phù hợp trong một giai đoạn nhất định. Từ ngày 30/6/2010 trở về trước, khi các DNNN hoạt động theo Luật DNNN, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31/12/2003, tiếp đó là Quyết định số 224/2006/ QĐ-TTg ngày 6/10/2006 về việc ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả của DNNN và Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg ngày 8/11/2007 về việc ban hành Quy chế giám sát đối với DNNN kinh doanh thua lỗ, hoạt động không có hiệu quả, (thay thế Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg).

Việc thực hiện các quyết định trên đã từng bước giúp nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, kỷ cương của số đông các DNNN. Qua công tác giám sát, cơ quan quản lý nhà nước về tài chính đã có sự cảnh báo với chủ sở hữu DNNN về những nguy cơ, dấu hiệu rủi ro tài chính. Cơ chế giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả DNNN đã góp phần đưa số DNNN làm ăn thua lỗ giảm từ 60% những năm đầu 2000 xuống còn 20% năm 2010. Số lượng các tập đoàn, tổng công ty xếp loại A – hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ (doanh thu và thu nhập khác năm sau cao hơn năm trước 5%, lợi nhuận thực hiện và tỷ suất lợi nhuận thực hiện cao hơn kế hoạch, chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật hiện hành) đã tăng; đặc biệt trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế tài chính 2009- 2010 vẫn duy trì được số lượng DN xếp loại A (năm 2009 có 53% các tập đoàn, tổng công ty xếp loại A, 70% các công ty độc lập thuộc các bộ, ngành xếp loại A. Năm 2010 có 54% các tập đoàn, tổng công ty xếp loại A, 67% các công ty độc lập thuộc các bộ, ngành xếp loại A).

Tuy nhiên, qua thực tế thực hiện cho thấy các quy định hiện hành về giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN còn bất cập, chưa thực sự tạo cơ chế hiệu quả để kịp thời phát hiện, cảnh báo cho chủ sở hữu DN về những nguy cơ, dấu hiệu rủi ro về tài chính. Những vấn đề bất cập đó là:

Về nội dung giám sát

Quy chế đã quy định hàng năm các bộ ngành, UBND tỉnh, hội đồng quản trị các tập đoàn, tổng công ty nhà nước (là các tổ chức được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phân cấp hoặc ủy quyền là chủ sở hữu DN) phải thực hiện công tác giám sát tài chính và tổng hợp kết quả giám sát và đánh giá phân loại hiệu quả hoạt động của DNNN (xếp loại A, B, C) để nắm thực trạng hoạt động của DN và kịp thời đưa ra các những giải pháp, khuyến nghị.

Nhưng trong thời gian vừa qua, các cơ quan đại diện chủ sở hữu mới chỉ tập trung vào việc phân loại, đánh giá xếp loại DN, theo A, B, C mà chưa chú trọng đến nội dung giám sát tài chính DN theo quy định.

Do đó, vấn đề xảy ra tình trạng một số DNNN có vi phạm trong vấn đề sản xuất kinh doanh, đầu tư và quản lý vốn, tài sản nhà nước nhưng chưa được phát hiện và có biện pháp chấn chỉnh kịp thời. Đặc biệt, đối với các DNNN kinh doanh thua lỗ, hoạt động không hiệu quả, việc giám sát chưa thực sự có kết quả để đưa ra các giải pháp xử lý phù hợp nên hiện tượng kinh doanh thua lỗ kéo dài, số lỗ luỹ kế gia tăng tại một số DN.

Về tiêu chí giám sát

Tiêu chí giám sát DN theo Quyết định số 224/2006/ QĐ-TTg tuy đã bao quát các hoạt động sản xuất kinh doanh của DN song lại không có các chỉ tiêu cụ thể để kịp thời phát hiện, cảnh báo rủi ro tài chính. Ngược lại, Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg đưa ra các chỉ tiêu cụ thể, chặt chẽ nhưng chỉ khi DNNN đã rơi vào tình hình thua lỗ, kém hiệu quả. Các chỉ tiêu trong biểu mẫu báo cáo của DN để làm cơ sở cho chủ sở hữu và cơ quan quản lý nhà nước thực hiện đánh giá giám sát DN còn chưa nêu đầy đủ được các nội dung cần giám sát (ví dụ tình hình sử dụng vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư, tình hình mở rộng ngành nghề kinh doanh của DN, tình hình huy động vốn...), trong đó các chỉ tiêu tài chính còn chưa đầy đủ, đồng bộ.

Về các quy định trách nhiệm

Chưa có quy định cụ thể và phân biệt rõ trách nhiệm của chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước và DN trong việc thực hiện cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DN.

Về chế tài xử lý đối với các vi phạm trong việc giám sát, đánh giá hiệu quả DN

Một số DN, bộ, ngành, UBND tỉnh chưa làm tốt công tác giám sát, đánh giá xếp loại DN, chất lượng báo cáo đánh giá xếp loại chưa đạt yêu cầu, chưa đúng quy định và còn chậm trễ nhưng chưa có biện pháp xử lý. Một số DN kinh doanh thua lỗ nhưng chưa nghiêm chỉnh thực hiện chế độ báo cáo giám sát theo quy định chậm bị xử lý hoặc chế tài xử lý chưa đủ mạnh để chấn chỉnh kịp thời, khắc phục sự yếu kém của DN.

Về tính kịp thời của việc giám sát

Việc giám sát, báo cáo đánh giá xếp loại DN theo Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg thực hiện mỗi năm một lần, sau khi DN đã hoàn tất việc kiểm toán độc lập báo cáo tài chính nên tính kịp thời trong giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của DN còn hạn chế, tính cảnh báo phòng ngừa chưa được phát huy, kết quả giám sát đánh giá chủ yếu để khắc phục hậu quả. Từ ngày 1/7/2010 Luật DNNN hết hiệu lực, do đó các Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg và Quyết định số 169/2007/QĐ-TTg cũng cần phải sửa đổi cho phù hợp. Để tăng cường quản lý giám sát tình hình tài chính, tình hình đầu tư và hoạt động kinh doanh của các DNNN, trước hết cần phải hoàn thiện các quy định về giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN. Hiện nay, Bộ Tài chính đang trình Thủ tướng Chính phủ Quyết định về ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động của các DN do Nhà nước làm chủ sở hữu và DN có vốn nhà nước.

Siết chặt giám sát, đánh giá và công khai tài chính

Trước thực trạng trên, Bộ Tài chính đã trình Chính phủ ban hành Nghị định số 61/2013/NĐ-CP về Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với DN do nhà nước làm chủ sở hữu và DN có vốn nhà nước. Quy chế giám sát tài chính lần này sẽ khắc phục những hạn chế tồn tại, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại DN.

Mục tiêu giám sát tài chính là đánh giá được thực trạng tài chính của DN, những nguy cơ tiềm ẩn dẫn đến rủi ro tài chính của các DN do Nhà nước làm chủ sở hữu. Từ đó, đưa ra được những cảnh báo từ phía cơ quan quản lý nhà nước, những biện pháp từ chủ sở hữu và những hoạt động, giải pháp ngăn ngừa của DN để đảm bảo tình hình tài chính lành mạnh.

Việc giám sát tài chính do bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh, cơ quan quản lý tài chính DN thực hiện. Việc giám sát được thực hiện theo các phương thức giám sát trực tiếp, gián tiếp, giám sát trước, giám sát trong và giám sát sau. Nội dung giám sát tài chính bao gồm:

Thứ nhất: giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại DN;

Thứ hai: giám sát việc bảo toàn và phát triển vốn của DN;

Thứ ba: giám sát hoạt động kinh doanh của DN (sản xuất, tiêu thụ, tồn kho sản phẩm, doanh thu, dịch vụ, thu nhập, kết quả hoạt động kinh doanh, tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản ROA, việc thực hiện nghĩa vụ với ngân sách nhà nước...);

Thứ tư: giám sát việc thực hiện các chính sách đối với người lao động.

Cũng theo Quy chế, có 4 trường hợp DN bị giám sát tài chính đặc biệt. Cụ thể, DN bị đặt vào tình trạng giám sát tài chính đặc biệt nếu tại thời điểm lập báo cáo tài chính năm hoặc qua công tác giám sát tài chính, kiểm toán phát hiện có tình hình tài chính, hoạt động sản xuất kinh doanh thuộc một trong 4 trường hợp sau:

Một là, kinh doanh thua lỗ, có hệ số nợ phải trả trên vốn chủ sở hữu vượt quá mức an toàn theo quy định;

Hai là, có số lỗ phát sinh từ 30% vốn chủ sở hữu trở lên hoặc số lỗ lũy kế lớn hơn 50% vốn chủ sở hữu;

Ba là, có hệ số khả năng thanh toán nợ đến hạn nhỏ hơn 0,5;

Bốn là, báo cáo không đúng thực tế về tài chính, làm sai lệch lớn kết quả kinh doanh của DN.

Bên cạnh đó, Quy chế quy định rõ DN thuộc diện giám sát tài chính đặc biệt phải lập phương án cơ cấu lại tổ chức, hoạt động kinh doanh và tài chính để trình chủ sở hữu trong thời gian 20 ngày kể từ khi có quyết định giám sát đặc biệt. Định kỳ hàng tháng, quý, năm, DN phải báo cáo chủ sở hữu, cơ quan quản lý tài chính DN các chỉ tiêu như: Sản lượng, giá trị sản lượng sản phẩm, hàng hóa dịch vụ chủ yếu sản xuất, tiêu thụ, tồn kho trong kỳ; doanh thu hoạt động kinh doanh, thu nhập khác; chi phí hoạt động kinh doanh, chi phí tiền lương...; tình hình thu hồi nợ, huy động vốn và trả nợ...

DN thuộc diện giám sát đặc biệt mà 2 năm liên tục (kể từ thời điểm có quyết định giám sát đặc biệt) không còn có các chỉ tiêu thuộc diện giám sát đặc biệt và thực hiện đầy đủ chế độ báo cáo giám sát thì được đưa ra khỏi danh sách giám sát đặc biệt.

Các DN hoạt động trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, xổ số, chứng khoán thực hiện các quy định về giám sát tài chính tại Quy chế này và các quy định liên quan. Trường hợp luật chuyên ngành có quy định khác với Quy chế này thì áp dụng theo pháp luật chuyên ngành.

Căn cứ kết quả giám sát tài chính, chủ sở hữu đánh giá thực trạng tài chính của DN theo các mức độ: đảm bảo an toàn, có dấu hiệu mất an toàn. Trong trường hợp có dấu hiệu mất an toàn, chủ sở hữu thực hiện chế độ giám sát đặc biệt, đồng thời có biện pháp chấn chỉnh, xử lý kịp thời các vấn đề liên quan. Nghị định cũng khẳng định rõ, DN có nghĩa vụ lập và gửi kịp thời các báo cáo phục vụ việc giám sát tài chính, xây dựng các biện pháp ngăn chặn khi có cảnh báo của chủ sở hữu, thực hiện các chỉ đạo, khuyến nghị của chủ sở hữu, của cơ quan quản lý nhà nước trong các báo cáo giám sát. DN có nghĩa vụ tự tổ chức giám sát tài chính trong nội bộ DN.

Căn cứ kết quả giám sát tài chính, quy chế quản lý tài chính, DN và chủ sở hữu thực hiện đánh giá hiệu quả hoạt động (xếp loại DN) theo 5 chỉ tiêu quy định tại Điểm a Khoản 2 Điều 15 của Nghị định này. Bao gồm: Doanh thu và thu nhập khác; Lợi nhuận thực hiện và tỷ suất lợi nhuận thực hiện trên vốn chủ sở hữu; Nợ phải trả quá hạn và khả năng thanh toán nợ đến hạn; Chấp hành chế độ, chính sách, pháp luật về thuế và các khoản thu nộp ngân sách khác, về tín dụng, ngân hàng, bảo hiểm, bảo vệ môi trường, về lao động, tiền lương, an sinh xã hội, về chế độ báo cáo tài chính và báo cáo để thực hiện giám sát tài chính; Tình hình thực hiện sản phẩm, dịch vụ công ích.

Các chỉ tiêu nêu trên được xác định và tính toán từ số liệu trong các báo cáo tài chính, báo cáo thống kê định kỳ theo quy định hiện hành. Kết quả đánh giá và xếp loại DN được phân làm 3 loại: DN xếp loại A, DN xếp loại B và DN xếp loại C. Hàng năm, DN tự đánh giá và xếp loại, gửi báo cáo đánh giá xếp loại cho chủ sở hữu/ Bộ Tài chính/ UBND cấp tỉnh. Báo cáo xếp loại của năm trước phải gửi trước ngày 30/4 của năm tiếp theo. Kết quả xếp loại DN sẽ ảnh hưởng đến việc xét mức độ hoàn thành nhiệm vụ của viên chức quản lý DN. Bộ quản lý ngành/UBND cấp tỉnh tiến hành thẩm định và công bố kết quả xếp loại DN. Bộ Quốc phòng và Bộ Công an thực hiện thẩm định, công bố kết quả xếp loại DN trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh. Kết quả xếp loại DN sẽ ảnh hưởng đến việc xét mức độ hoàn thành nhiệm vụ của viên chức quản lý DN.

Hàng năm, Bộ Tài chính thực hiện tổng hợp kết quả xếp loại DN của các bộ quản lý ngành và UBND cấp tỉnh của năm trước để báo cáo Chính phủ trước ngày 31/7.

Như vậy, Quy chế giám sát tài chính mới sẽ khắc phục các khiếm khuyết của cơ chế hiện hành với việc ban hành các tiêu chí giám sát tài chính cụ thể tại DN; nội dung các tiêu chí giám sát theo hướng đánh giá đúng, đủ và sát tình hình hoạt động và hiệu quả sản xuất kinh doanh của DN và một bước tách bạch các yếu tố xã hội... Quy chế mới cũng quy định cụ thể về trách nhiệm về quản lý và giám sát tài chính DN của chủ sở hữu, của DN và của cơ quan quản lý nhà nước về tài chính và đưa ra các chế tài xử lý đối với các tổ chức, cá nhân nếu như không thực hiện nghiêm túc các nội dung giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động DN mà Quy chế đã nêu.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 7 - 2013