Các vấn đề liên quan đến Tài chính - Ngân sách trong dự thảo Hiến pháp (sửa đổi)

TS. Vũ Như Thăng - ThS. Nguyễn Thị Lê Thu

(Taichinh) -
Qua hơn 20 năm thực hiện Hiến pháp năm 1992, các quy định về tài chính - ngân sách trong Hiến pháp năm 1992 là cơ sở để hình thành một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách tương đối đầy đủ và toàn diện, đảm bảo huy động và phân phối có hiệu quả các nguồn lực tài chính quốc gia nhằm góp phần phát triển kinh tế đất nước, đồng thời tiệm cận dần với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 được xây dựng ở giai đoạn đầu khi nước ta mới bước vào thời kỳ cải cách nền kinh tế, đến nay tình hình kinh tế - xã hội đã có nhiều thay đổi nên cũng cần có những sửa đổi để Hiến pháp phù hợp hơn với tình hình mới.
Không cần nêu rõ nội hàm của NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trong Hiến pháp. Nguồn: InternetKhông cần nêu rõ nội hàm của NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương trong Hiến pháp. Nguồn: Internet

Dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) đang được đưa ra lấy ý kiến toàn dân có 11 chương, 124 điều, trong đó có 09 điều liên quan đến lĩnh vực tài chính - ngân sách: (1)&(2) Điều 8, Điều 60 về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; (3) Điều 50 về nghĩa vụ nộp thuế của công dân; (4) Điều 56 về nghĩa vụ đối với Nhà nước cửa tổ chức, cá nhân; (5) Điều 57 về quản lý và sử dụng tài nguyên; (6) Điều 59 về quản lý NSNN, dự trữ nhà nước; (7) Điều 63 về chính sách an sinh xã hội; (8) Điều 75 về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (trong đó có nhiệm vụ, quyền hạn về NSNN) và (9) Điều 101 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (trong đó có nhiệm vụ, quyền hạn về NSNN).

Nhiều quy định tại dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) đã có những điểm tiến bộ, phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội hiện nay và với xu thế chung nhưng vẫn còn những điểm cần bàn thảo, làm rõ thêm để bắt kịp phù hợp với thực tiễn cuộc sống và không gây vướng mắc khi đi vào hướng dẫn thực hiện.

Về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng, chống tham nhũng (Khoản 2 Điều 8 và Điều 60)

Khoản 2 Điều 8 quy định cán bộ, công chức, viên chức phải chống tham nhũng, quan liêu, hách dịch, cửa quyền; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Điều 60 quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hành tiết kiệm, phòng chống lãng phí, tham nhũng trong hoạt động kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước. Các quy định này có phần không tập trung, dàn trải dẫn đến trùng lặp, mặt khác ngôn ngữ sử dụng chưa đảm bảo tính rõ ràng trong sáng cần thiết của một văn bản luật. Vì vậy, nên kết cấu lại nội dung của 2 điều này và diễn đạt rõ ràng, dễ hiểu hơn để tạo điều kiện cho việc hiểu đúng, thực hiện đúng pháp luật.

Về nghĩa vụ nộp thuế của công dân (Điều 50), của tổ chức, cá nhân (Điều 56)

Điều 50 dự thảo Hiến pháp sửa đổi quy định “Mọi người có nghĩa vụ nộp thuế” bên cạnh quy định “Công dân có trách nhiệm thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và xã hội” (Khoản 3 Điều 20). Như vậy bên cạnh việc thực hiện nghĩa vụ nói chung đối với Nhà nước, công dân còn có một nghĩa vụ rất cụ thể liên quan đến tài chính - ngân sách là nghĩa vụ nộp thuế. Quy định này rất rõ ràng.

Tuy nhiên, đối với tổ chức, cá nhân kinh doanh, Khoản 1 Điều 56 dự thảo Hiến pháp sửa đổi chỉ quy định rất chung chung là “Tổ chức, cá nhân được tự do kinh doanh, thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước theo quy định của pháp luật”. Vậy từ “nghĩa vụ” tại Khoản 1 Điều 56 và từ “nghĩa vụ" tại Khoản 3 Điều 20 có đồng nghĩa với nhau không và có nghĩa là nghĩa vụ nộp thuế không? Thông thường, khi nói “tổ chức, cá nhân phải thực hiện nghĩa vụ với Nhà nước” thì thường được hiểu là “nghĩa vụ nộp thuế”. Tuy nhiên, đối với một văn bản mang tính pháp lý cao là Hiến pháp thì mọi quy định cần phải rõ ràng, có thể được hiểu một cách trực diện, không tạo ra sự suy luận, phỏng đoán; hơn nữa, những quy định về nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh cần phải đồng bộ với những quy định về nghĩa vụ của công dân.

Về việc thu hồi đất (Khoản 3 Điều 58)

Khoản 3 Điều 58 dự thảo Hiến pháp sửa đổi quy định: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân sử dụng có bồi thường theo quy định của pháp luật trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển kinh tế - xã hội”. Quy định này đã mở rộng thêm rất nhiều quyền của Nhà nước đối với đất đai cho tổ chức, cá nhân sử dụng so với Điều 18 Hiến pháp năm 1992 và đã nhận được nhiều ý kiến phản hồi từ dư luận, từ nhân dân đến các đại biểu Quốc hội cũng như các nhà nghiên cứu, đặc biệt là vấn đề thu hồi đất cho các dự án phát triển kinh tế - xã hội. Nhiều ý kiến cho rằng quy định này rất dễ là kẽ hở cho các cơ quan Nhà nước lợi dụng để thu hồi đất của người dân vì khái niệm “dự án phát triển kinh tế - xã hội” rất dễ bị áp dụng tùy tiện.

Hơn nữa, thực tế cho thấy đã xảy ra nhiều vụ việc xung đột về lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất để giao cho các công ty xây dựng phát triển các khu đô thị, trong đó nhân dân là người chịu thiệt thòi. Trong thời gian gần đây, trước những ý kiến đóng góp của giới học giả, các nhà quản lý cũng như các đại biểu Quốc hội và nhân dân nói chung, đại diện Ủy ban soạn thảo sửa đổi Hiến pháp cũng đã ghi nhận những ý kiến đóng góp này để chỉnh sửa cho phù hợp.

Về quản lý NSNN, dự trữ quốc gia (Điều 59)

Điều 59 quy định việc quản lý NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và các nguồn tài chính công khác, đồng thời nêu ra nội hàm của NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Do đây là những nội dung mang tính chuyên ngành cao, nên việc đưa vào Hiến pháp sẽ rất dễ dẫn đến tình trạng “vừa thiếu, vừa thừa”. Thiếu vì đã nêu ra các khái niệm NSNN, dữ trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước và nội hàm của NSNN nhưng lại không nêu ra nội hàm của dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước gồm những gì. Hơn nữa, nếu đã quy định thì phải quy định cụ thể phạm vi của NSNN, dự trữ quốc gia, quỹ tài chính nhà nước; tránh tình trạng nếu ra vấn đề nhưng lại bỏ lửng mà không giải quyết vấn đề. Thừa vì những nội dung này đã được quy định trong các luật chuyên ngành như Luật NSNN năm 2002, Luật Dự trữ quốc gia. Vì vậy, cần nghiên cứu thêm vào sự cần thiết của Điều 59 dự thảo Hiến pháp sủa đổi.

Về chính sách đầu tư cho giáo dục, y tế và chính sách học phí , viện phí (Khoản 1 Điều 62 và Khoản 2 Điều 66)

Giáo dục, y tế là những dịch vụ xã hội cơ bản, có ảnh hưởng quyết định đến thể lực, trí lực của con người và là ưu tiên hàng đầu trong chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Các bản Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 đều có những điều, khoản quy định về chính sách đầu tư của Nhà nước cho hai lĩnh vực này, cũng như chính sách học phí, viện phí và miễn, giảm học phí, viện phí.

Tuy nhiên, tại dự thảo Hiến pháp sửa đổi, trong khi chính sách đầu tư, phát triển giáo dục cũng như chính sách học bổng, học phí vẫn là vấn đề được ưu tiên, thì chính sách đầu tư cho chăm sóc khỏe cũng như chính sách viện phí lại chưa được đề cập đến. Mặc dù y tế là một trong những lĩnh vực có khả năng xã hội hóa cao và đang được xã hội hóa tương đối nhanh chóng, nhưng đây vẫn là dịch vụ mà Nhà nước cần đầu tư và quản lý giá thông qua việc quy định chính sách đầu tư của Nhà nước và chính sách viện phí vì ảnh hưởng trực tiếp đến việc chăm sóc sức khỏe của nhân dân, nhất là trong điều kiện hiện nay, khi chính sách bảo hiểm y tế toàn dân chưa được thực hiện một cách toàn diện và các chi phí cơ bản còn chiếm tỷ trọng cao trong thu nhập của người dân.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về NSNN (Khoản 4 Điều 75):

Dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) lần này đã thay đổi căn bản nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, theo đó là cả nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân các cấp trong việc quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách. Theo Hiến pháp hiện hành, Quốc hội có nhiệm vụ và quyền hạn “quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Cụ thể hóa Điều này, Điều 15 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 quy định Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực tài chính - ngân sách; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ Quốc gia, bảo đảm cân đối thu, chi ngân sách nhà nước; quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước. Điều 25 Luật này quy định Hội đồng nhân dân các cấp có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định dự toán thu - chi ngân sách địa phương, phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương.

Quy định trên một mặt bảo đảm tính tập trung, thống nhất và tính tuân thủ của các cấp ngân sách và vai trò của trung ương trong việc quyết định quy trình dự toán, quản lý điều hành, quyết toán ngân sách nhà nước; mặt khác đã tạo ra mô hình ngân sách lồng ghép tương đối phức tạp gây ra tình trạng chồng chéo về thẩm quyền của các cấp ngân sách.

Tuy nhiên, quy định tại Khoản 4 Điều 78 dự thảo Hiến pháp (sửa đổi) vẫn còn những điểm cần phải bàn bạc, làm rõ thêm.

Thứ nhất, về việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan Nhà nước trong các vấn đề liên quan đến tài chính - ngân sách. Dự thảo chưa phân định được rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ và chính quyền địa phương trong các vấn đề liên quan đến tài chính - ngân sách. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ về tài chính - ngân sách (Điều 101) là rất mờ nhạt, còn Điều 116 không cố khoản nào quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Trong khi đó, theo quy định tại Khoản 4 Điều 75, Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn nợ an toàn quốc gia, nợ công, nợ chính phủ; quyết định dự toán và phân bổ ngân sách trung ương; phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương; xem xét báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước”. Như vậy, dự thảo quy định Quốc hội đề ra chỉ tiêu về tài chính - ngân sách nhưng lại không quy định cơ quan thực hiện các chỉ tiêu đó, quy định Quốc hội quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương nhưng không quy định cơ quan lập dự toán, quyết toán. Đồng thời, dự thảo quy định Quốc hội chỉ quyết định dự toán và phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách trung ương nhưng phần ngân sách địa phương lại bô lửng, không quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong các vấn đề liên quan đến ngân sách địa phương.

Thứ hai, về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia. Dự thảo Hiến pháp quy định một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội là quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia. Quy định này thể hiện quyền lực tối cao của Quốc hội trong việc điều hành nên kinh tế đất nước, tuy nhiên không phải là không chứa đựng những điểm bất hợp lý trong tổ chức thực hiện. Một là, chưa quy định rõ giới hạn về thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia (Quốc hội chỉ quyết định những chủ trương, chính sách lớn mang tính nguyên tắc, lâu dài hay là quyết định tất cả mọi chính sách). Hai là, hoạt động của Quốc hội là thông qua các kỳ họp của Quốc hội diễn ra 2 lần trong 1 năm, trong khi đó sự biến động của nền kinh tế là liên tục, không ngừng, nhất là trong thời kỳ khủng hoảng, suy thoái sẽ có những biến động khó lường; vì vậy, nếu tất cả các chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia đều do Quốc hội quyết định sẽ không theo kịp với sự biến động và yêu cầu điều hành nền kinh tế. Điều này sẽ gây ra sự bị động, không kịp thời trong việc điều hành nền kinh tế, nhất là trong giai đoạn nền kinh tế có nhiều biến động. Tham khảo hiến pháp của một số nước như Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Trung Quốc, Quốc hội/Nghị viện cũng chỉ quyết định các dự án luật (trong đó có các luật thuế và luật ngân sách) chứ không tham gia vào việc quyết định chính sách tài chính — ngân sách.

Nên chăng Quốc hội chỉ quyết định những chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia mang tính định hướng, lâu dài (ví dụ những chính sách cho giai đoạn trung và dài hạn) và những chỉ tiêu cân đối lớn của nền kinh tế; còn việc thực hiện những định hướng đó và quyết định chính sách tài chính, tiền tệ để đạt được các chỉ tiêu do Quốc hội đề ra đưa vào phần nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Nói một cách nôm na, Quốc hội là người đặt ra mục tiêu, chỉ tiêu còn chính phủ là người thừa hành sẽ phải đưa ra các biện pháp để đạt được mục tiêu đó.

Thứ ba, về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội trong việc quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ. Đây là những điểm mới nhưng lại không mới trong quy định liên quan đến tài chính - ngân sách của dự thảo Hiến pháp (sửa đổi). Mới là vì so với Hiến pháp năm 1992 thì đây là những quy định mới, không mới là vì những nội dung này đã được quy định tại Luật NSNN năm 2002 và Luật Quản lý nợ công. Hơn nữa, Hiến pháp là đạo luật cơ bản cửa một quốc gia, quy định những nội dung mang tính nguyên tắc nhất về tổ chức bộ máy nhà nước, về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, không nên đi sâu vào quy định những nội dung chi tiết, cụ thể, mang tính chuyên ngành như những nội dung về nợ, nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi mà nên đưa vào tiết chế trong các luật chuyên ngành.

Thứ tư, dự thảo Hiến pháp sửa đổi chưa có quy định về cơ quan quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cửa đất nước. Khoản 3 Điều 84 Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cửa đất nước”, còn Khoản 4 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”. Tuy nhiên, dự thảo Hiến pháp sửa đổi lại chưa có điều khoản nào quy định về thẩm quyền quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cửa đất nước (Khoản 3 Điều 75 dự thảo Hiến pháp sửa đổi quy định Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”, Khoản 4 Điều 101 quy định Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn “thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội”).

Ngoài ra, Dự thảo cũng còn có một số điểm còn cần phải làm rõ như quyền sở hữu của cá nhân (Khoản 1 Điều 33) (ví dụ dự thảo quy định: “Mọi người có quyền sở hữu về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở…” thì “mọi người” ở đây có bao gồm người nước ngoài không, và người nước ngoài có quyền sở hữu nhà ở tại Việt Nam không?) hay cần có định nghĩa một cách rõ ràng về “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa” (Khoản 1 Điều 54 về chế độ kinh tế) hay “sở hữu toàn dân” (Điều 57 về quyền sở hữu tài nguyên) để việc nhận thức và thực hiện được thống nhất, đặc biệt trong các văn bản hướng dẫn sau này. Dự thảo cũng còn một số quy định chưa nhất quán như quy định việc quản lý ngân sách nhà nước phải “công bằng, công khai, minh bạch” (Điều 59) nhưng lại không quy định việc công bằng, công khai, minh bạch đối với các nội dung quản lý nhà nước khác như quản lý tài nguyên, đất đai, quản lý nhân sự...

Tóm lại, dự thảo Hiến pháp sửa đổi lần này đã có một số điểm mới, khắc phục được những hạn chế của bản Hiến pháp năm 1992.Tuy nhiên, dự thảo cũng vẫn còn một số điểm cần phải bàn bạc, nghiên cứu, chỉnh sửa thêm để xứng đáng với tầm vóc là đạo luật gốc của một quốc gia, đáp ứng được yêu cầu quản lý tài chính – ngân sách nói riêng, yêu cầu quản lý toàn bộ nền kinh tế nói chung trong giai đoạn tới.

Theo Tạp Chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu