Đầu tư công: Những vấn đề đặt ra cho năm 2018

PGS., TS. Bùi Tất Thắng - Viện Chiến lược phát triển (Bộ Kế hoạch và Đầu tư)

(Taichinh) - Đầu tư công luôn là vấn đề nóng trong thời gian qua và được dự báo tiếp tục thu hút sự quan tâm của dư luận trong năm 2018. Bài viết giới thiệu một số nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của năm 2018 và tập trung làm rõ những vấn đề liên quan đến việc đổi mới trong lĩnh vực đầu tư công để nhằm góp phần thực hiện thắng lợi nhiệm vụ với tinh thần: đổi mới, sáng tạo, tăng trưởng kinh tế nhanh hơn, bền vững hơn.

Nhiệm vụ kinh tế - xã hội chủ yếu năm 2018

Tiếp tục đà phục hồi tăng trưởng từ giữa năm 2017 và sự ổn định kinh tế vĩ mô, năm 2018 được xem là bản lề, có ý nghĩa rất quan trọng trong việc thực hiện thành công các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016-2020. Tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khóa XIV (10-11/2017), Quốc hội đã ra Nghị quyết về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và nêu rõ các chỉ tiêu chủ yếu cho năm 2018.

Bên cạnh các chỉ tiêu kinh tế thường niên, điểm nhấn đáng lưu ý là năm 2018 phải “tạo chuyển biến rõ nét trong thực hiện ba đột phá chiến lược, đổi mới mô hình tăng trưởng gắn với cơ cấu lại nền kinh tế, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động và sức cạnh tranh” của nền kinh tế. Vì vậy, tinh thần chung của năm 2018 sẽ là: Đổi mới, sáng tạo, tăng trưởng kinh tế nhanh hơn, bền vững hơn. Nhiệm vụ này gắn liền với những yêu cầu tiếp tục đổi mới mạnh mẽ toàn bộ nền kinh tế nói chung, đặc biệt là lĩnh vực đầu tư công nói riêng.

Những vấn đề đặt ra đối với đầu tư công

Tổng quát tình hình đầu tư công thời gian qua

Luật Đầu tư công của Việt Nam năm 2014 (số 49/2014/QH13) quy định: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế – xã hội”. Đầu tư công là một bộ phận quan trọng của tổng cầu. Kinh tế học chính thống cho rằng, đầu tư công có tác dụng thúc đẩy tổng cầu thông qua số nhân tài chính và do vậy, đầu tư công có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Đầu tư công có ý nghĩa rất quan trọng đối với nhiều nền kinh tế, nhất là những nước đang phát triển, đặc biệt là nhìn từ góc độ đảm bảo cơ sở cho phát triển bền vững. Ở Việt Nam, số liệu Tổng cục Thống kê cho thấy, tỷ trọng vốn đầu tư công đang có xu hướng giảm, nhất là giai đoạn 2005-2010, từ mức 47,1% năm 2005 xuống còn 38,1% năm 2010; sau đó nhích lên chút ít trong các năm 2012 đến 2014, giảm còn 38% năm 2015 và dừng ở mức 37,6% năm 2016.

Đáng chú ý, mức tăng đầu tư công hàng năm khá cao, giai đoạn 2005-2016 chỉ có 3 năm giảm nhẹ, còn lại đều tăng, có năm tăng tới 22,6% (2009); Giá trị tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 161,6 nghìn tỷ đồng năm 2005 lên 316,3 nghìn tỷ đồng năm 2010 và 557,5 nghìn tỷ đồng năm 2016.

Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư công, khoảng 50% là trực tiếp từ ngân sách nhà nước, trên 30% là vốn vay, còn lại 20% là vốn của các doanh nghiệp nhà nước và nguồn vốn khác. Vốn đầu tư từ Trung ương có xu hướng giảm dần, trong khi từ ngân sách địa phương (tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương) có xu hướng tăng lên và bình quân thời kỳ 2005-2016, vốn đầu của Trung ương là 51,4%, địa phương là 48,6%, chênh lệch không đáng kể, phản ánh sự phân cấp mạnh mẽ của cơ chế đầu tư công thời gian qua.

Vốn đầu tư công phần lớn được dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Tổng cộng các lĩnh vực này năm 2016 chiếm khoảng 53,6% tổng đầu tư công; trong đó, lĩnh vực vận tải, kho bãi lớn nhất (21,3%) và lĩnh vực điện, nước xếp thứ hai (14,4%). Kết quả, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng (nhất là trong giao thông, cấp điện…) được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng nâng lên đáng kể.

- Hạ tầng giao thông: Một số công trình giao thông quan trọng, quy mô lớn như các tuyến đường cao tốc, cảng hàng không, cảng biển… được đầu tư, nâng cấp, nâng cao năng lực kết nối giữa các vùng miền trong nước và giao thương quốc tế. Đến nay, đã hoàn thành nâng cấp, mở rộng Quốc lộ 1 từ Thanh Hóa đến Cần Thơ; Nối thông tuyến đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên; Hoàn thành và đưa vào khai thác, sử dụng 746 km đường cao tốc, đang tiếp tục đầu tư xây dựng 513 km; Hoàn thành các công trình cảng hàng không quan trọng như Nội Bài (nhà ga T2, nhà khách VIP), Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng, Cần Thơ, Vinh, Phú Quốc (xây mới), Liên Khương, Pleiku, Thọ Xuân; Hoàn thành đầu tư cảng cửa ngõ quốc tế Cái Mép - Thị Vải (Bà Rịa - Vũng Tàu) và nhiều cảng khác, đưa tổng công suất các cảng lên khoảng 470 triệu tấn năm 2015. Đồng thời, hàng loạt công trình hạ tầng giao thông trọng điểm khác có quy mô lớn đang được đẩy nhanh tiến độ thi công, nhất là hạ tầng giao thông ở các vùng kinh tế trọng điểm, các đô thị lớn.

- Hạ tầng năng lượng: Được đầu tư tăng thêm năng lực, cơ bản đáp ứng được yêu cầu phát triển và bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia. Nhiều công trình lớn đã hoàn thành và đang được xây dựng như: Thủy điện Sơn La, Lai Châu; Nhiệt điện Duyên Hải, Vũng Áng I, Vĩnh Tân II; Đưa điện lưới ra các đảo Phú Quốc, Lý Sơn, Cô Tô, Vân Đồn... đã tăng thêm 18,5 nghìn MW công suất nguồn; Khoảng 7,6 nghìn km truyền tải các loại 500 kV, 220 kV và 37,4 nghìn MVA công suất các trạm biến áp.

- Hạ tầng thủy lợi: Được tập trung đầu tư xây dựng và nâng cấp theo hướng đa mục tiêu. Nhiều dự án trọng điểm, quy mô lớn ở miền Trung, Tây Nguyên, Trung du miền núi phía Bắc, Đồng bằng sông Hồng, Đồng bằng sông Cửu Long, các công trình được hoàn thành góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển nông nghiệp, nông thôn.


- Hạ tầng đô thị: Hạ tầng đô thị, nhất là ở các thành phố lớn được đầu tư nhiều công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị như các trục giao thông hướng tâm, các đường vành đai, các nút giao lập thể tại các giao lộ lớn, tuyến tránh đô thị, đặc biệt ưu tiên là các vành đai, các tuyến đường sắt đô thị tại Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh… các công trình cấp nước, thoát nước, thu gom và xử lý chất thải rắn cũng được cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới.

- Hạ tầng các khu công nghiệp, khu kinh tế được các địa phương tập trung đầu tư hoàn thiện hệ thống hạ tầng kỹ thuật, giải quyết tình trạng thiếu nhà ở và các hạ tầng xã hội thiết yếu (nhà trẻ, mẫu giáo, trường học, dịch vụ khám chữa bệnh...) cho lao động trong các khu công nghiệp; Hệ thống hạ tầng thương mại phát triển nhanh; Hạ tầng thông tin và truyền thông phát triển mạnh, đảm bảo hiện đại, rộng khắp, kết nối với quốc tế và từng bước hình thành siêu xa lộ thông tin.

- Hạ tầng giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ, y tế, văn hóa, thể thao, du lịch... được quan tâm đầu tư: (i) Nhiều dự án đầu tư xây dựng cơ sở vật chất ngành Giáo dục được thực hiện, kể cả tại các vùng dân tộc thiểu số và vùng khó khăn, đến nay một số tỉnh, thành phố đã quy hoạch các khu đô thị đại học và triển khai thực hiện như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Hà Nam, Hưng Yên... (ii) Các công trình hạ tầng y tế đang thi công được đẩy nhanh tiến độ và hoàn thành, sớm đưa vào hoạt động. Đang triển khai đầu tư xây dựng 05 bệnh viện hiện đại, kỹ thuật cao, ngang tầm các nước tiên tiến trong khu vực, góp phần giảm quá tải các bệnh viện tuyến trung ương và bệnh viện tuyến cuối; (iii) Các thiết chế văn hóa, thể thao từ Trung ương đến địa phương được quan tâm đầu tư và tăng cường, một số công trình văn hóa, thể thao quy mô lớn kiến trúc đẹp được đầu tư xây dựng (nhà văn hóa, sân vận động...).

- Các công trình kết cấu hạ tầng để xây dựng nông thôn mới được đẩy mạnh, đã thực sự phát huy tác dụng, bộ mặt nông thôn được đổi mới, đời sống nhân dân được nâng lên.

Một số tồn tại, hạn chế

Thực tế cho thấy, lĩnh vực đầu tư công của nước ta hiện nay vẫn tồn tại một số hạn chế, yếu kém cần được khắc phục, đặc biệt là nhìn từ góc độ yêu cầu của phát triển bền vững.

Thứ nhất, cơ cấu đầu tư công chưa hợp lý: Trong cơ cấu đầu tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư khu vực nhà nước còn chiếm tỷ lệ cao (trung bình giai đoạn 2011-2015 khoảng 39%) và chưa có xu hướng giảm. Trong một số ngành, vốn đầu tư nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ quá lớn trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, như ngành Giáo dục Đào tạo, ngành Y tế.

Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, năm 2015, tỷ trọng vốn đầu tư công trên tổng đầu tư cho lĩnh vực giáo dục đào tạo là 78,7%; y tế: 67,2%; sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước nóng, hơi nước, điều hòa không khí: 74%; thông tin và truyền thông: 63,5%; hoạt động chuyên môn và khoa học công nghệ: 61,2%; nghệ thuật vui chơi và giải trí: 71,7%. Cơ cấu đầu tư nội bộ ngành, lĩnh vực còn chưa hợp lý (chi nông nghiệp chủ yếu vào hệ thống thủy lợi, chi giao thông vận tải chủ yếu vào đường bộ...) và chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên (đảm bảo trang thiết bị, vận hành, duy tu, bảo dưỡng...).

Hình 1: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước (GDP) (%)
Hình 1: Tốc độ tăng tổng sản phẩm trong nước (GDP) (%)
Nguồn: Tổng cục Thống kê

Đầu tư vốn ngân sách nhà nước vẫn dựa chủ yếu vào nguồn bội chi ngân sách (vay nợ trong nước và nước ngoài) do cân đối ngân sách gặp khó khăn. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trên tổng chi ngân sách nhà nước giảm dần theo mức giảm bội chi ngân sách nhà nước, năm 2015 khoảng 17,4% (so với năm 2011 là 26,4%).

Thứ hai, tình trạng lãng phí, thất thoát trong đầu tư công còn diễn biến phức tạp: Tình trạng lãng phí, thất thoát, chi chưa đúng chế độ, chính sách, không bố trí đủ nguồn vốn, chất lượng công trình thấp trong đầu tư xây dựng vẫn chưa được giải quyết triệt để. Một số bộ, ngành trung ương và địa phương vẫn đề xuất khởi công mới các dự án, trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản hoặc mức vốn bố trí quá thấp, không bảo đảm hoàn thành dự án theo đúng thời gian và tiến độ đã phê duyệt.

Nợ đọng xây dựng cơ bản chưa được xử lý triệt để và chủ yếu tập trung ở khối địa phương. Tình trạng nợ xây dựng cơ bản và ứng trước đầu tư lớn, thể hiện kỷ luật đầu tư công còn chưa chặt chẽ, dẫn đến áp lực đối với điều hành và cân đối ngân sách nhà nước. Tình trạng đầu tư phân tán, dàn trải, hiệu quả thấp vẫn chưa được khắc phục. Dự án dở dang nhiều, thời gian thi công kéo dài, chậm tiến độ, tăng tổng mức đầu tư, gây lãng phí thất thoát nguồn lực tài chính nhà nước chưa được xử lý triệt để.

Thứ ba, chất lượng thể chế quản lý đầu tư công còn hạn chế, hiệu quả đầu tư công chậm cải thiện. Nhiều vấn đề của thể chế quản lý đầu tư công (gồm việc quy hoạch, lựa chọn dự án, thực hiện dự án, quản lý xây dựng, đánh giá, giám sát dự án) còn yếu kém, chưa được thực hiện theo thông lệ quốc tế. Thể chế pháp luật về đầu tư công hiện nay chưa thực sự hoàn thiện; Chưa khắc phục triệt để tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư công. Một số quy định về đầu tư công còn chưa thống nhất, mâu thuẫn với các quy định tại các luật khác, các quy định của Quốc hội, Chính phủ… hoặc quy định chưa phù hợp gây khó khăn trong việc thực hiện, làm ảnh hưởng tới tiến độ giải ngân của dự án.

Hình 2: Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2018
Hình 2: Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2018
Nguồn: Nghị quyết 48/2017/QH14 ngày 10/11/2017 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2018.

Các dự án đầu theo hình thức công tư (PPP) gần đây được chú ý nhiều để huy động đầu tư của tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng nhưng mới chỉ tập trung vào lĩnh vực giao thông, năng lượng và chất lượng dự án còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầu đề ra. Tỷ lệ thu hút vốn nước ngoài trong các dự án PPP còn hạn chế, chủ yếu tập trung trong lĩnh vực điện. Việc quản lý các dự án BOT, BT... còn nhiều hạn chế, yếu kém, gây ra nhiều hệ lụy cả về kinh tế lẫn xã hội.

Tình hình nêu trên có nhiều nguyên nhân, cả khách quan lẫn chủ quan. Nguyên nhân khách quan chủ yếu vẫn là nền kinh tế còn kém phát triển, quy mô nguồn vốn để thực hiện đầu tư công nhỏ, trong khi nhu cầu vốn rất lớn.

Nguyên nhân chủ quan về quản lý đầu tư công vẫn là lớn nhất, trong đó có vấn đề về chất lượng các văn bản pháp luật; Phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương; Công tác quản lý và cách thức triển khai các dự án; giải quyết vấn đề nợ đọng xây dựng cơ bản tồn đọng từ nhiều năm; năng lực quản lý của chủ đầu tư và ban quản lý dự án còn yếu, chưa đáp ứng được yêu cầu; các chính sách và quy định về quản lý đầu tư theo hình thức PPP còn nhiều bất cập...

Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công trong năm 2018 và những năm tiếp theo

Bên cạnh việc thực hiện tốt các nhiệm vụ giải pháp mà Nghị quyết của Quốc hội đề ra như: “Tăng cường kỷ luật tài chính - ngân sách; Cơ cấu lại ngân sách nhà nước theo hướng tăng dần tỷ trọng thu nội địa, tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng chi thường xuyên, bảo đảm chi an sinh xã hội, phúc lợi xã hội và quốc phòng, an ninh; Kiểm soát chặt chẽ bội chi, nợ của Trung ương và địa phương; Nghiên cứu hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư theo hình thức đối tác công tư…”, một  số vấn đề cần được quan tâm đối với lĩnh vực đầu tư công năm 2018 và một số năm tiếp theo như sau:

Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về đầu tư công dựa trên việc đáp ứng các nhu cầu của phát triển bền vững. Ngay từ năm 2018, các dự án đầu tư công phải được thuyết minh với tầm nhìn đủ dài, hợp lý. Đầu tư công với chức năng là một trong những công cụ của Nhà nước trong quản lý và phát triển xã hội, do đó, cần được nhìn nhận dưới nhãn quan chung về phát triển bền vững của quốc gia. Theo đó, hướng đầu tư công phải đảm bảo những yếu tố cơ bản, nền tảng cho sự phát triển kinh tế, xã hội và bảo vệ môi trường, ứng phó hiệu quả với những tác động xấu của biến đổi khí hậu.

- Về phương hướng đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật: Trước mắt cần ưu tiên đầu tư hỗ trợ thực hiện các dự án đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội lớn, quan trọng, thiết yếu, có tính lan tỏa trong các vùng, miền: giao thông, điện, nước, thủy lợi, thủy sản phục vụ đánh bắt xa bờ, hạ tầng viễn thông và công nghệ thông tin, y tế, giáo dục, bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ứng phó với biến đổi khí hậu, hạn hán, xâm nhập mặn, thực hiện Chiến lược tăng trưởng xanh…; Tập trung nguồn lực để tập trung cho những dự án, những vùng kinh tế động lực để nhanh chóng phát huy năng lực, tạo sức bật cho nền kinh tế. Mặt khác, ngân sách nhà nước cần ưu tiên hơn cho các vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, các vùng thường xuyên bị thiên tai, bão lũ và các vùng còn nhiều khó khăn.

Tổng vốn đầu tư toàn xã hội năm 2017
Tổng vốn đầu tư toàn xã hội năm 2017
Nguồn: Tổng cục Thống kê

- Về cơ chế đầu tư: Trong điều kiện kinh tế thị trường và nguồn vốn từ ngân sách hạn hẹp, việc bố trí vốn phải quán triệt nguyên tắc ưu tiên sử dụng vốn ngân sách nhà nước như là vốn “mồi” để khai thác tối đa các nguồn vốn của các thành phần kinh tế khác.

Đồng thời, mở rộng các phương thức đầu tư, đặc biệt là hình thức PPP; Thực hiện chủ trương xã hội hóa một cách rộng rãi đối với các dịch vụ công; Tổ chức thực hiện hiệu quả kế hoạch đầu tư công trung hạn gắn với kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch vay, trả nợ công.

Hai là, cải cách mạnh mẽ công tác quản lý đầu tư công ở tất cả các khâu của chu kỳ dự án.

- Quy hoạch: Nâng cao chất lượng công tác lập và quản lý quy hoạch phát triển làm căn cứ xây dựng các chương trình và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Sớm ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quy hoạch để có thể triển khai ngay công tác lập mới quy hoạch cho giai đoạn 2021-2030 ngay từ đầu năm 2018 theo hướng đổi mới cách thức lập và quản lý, khắc phục những bất cập hiện nay.

- Lựa chọn dự án: Việc lựa chọn các dự án đầu tư công nhất thiết phải được tiến hành bằng hình thức đấu thầu công khai. Việc xét thầu cần thông qua cách tổ chức hội đồng xét thầu độc lập và chuyên nghiệp, trong đó đặc biệt chú trọng khía cạnh công nghệ kỹ thuật, thời gian và tài chính. Các cơ quan quản lý nhà nước trên cơ sở kết quả thẩm định của Hội đồng này để quyết định lựa chọn người thắng thầu.

- Giám sát thực hiện dự án: Thực hiện công khai, minh bạch thông tin đối với đầu tư công; Tăng cường công tác giám sát thực hiện kế hoạch đầu tư công và thực hiện các chương trình, dự án đầu tư cụ thể; Thực hiện nghiêm chế độ báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư công định kỳ hoặc đột xuất theo chế độ báo cáo quy định; Việc giám sát được thực hiện cả từ cơ quan quản lý, các nhà chuyên môn và công chúng.

- Đánh giá dự án: Việc đánh giá kết quả thực hiện dự án cũng cần được thực hiện bởi một tổ chức đánh giá độc lập và chuyên nghiệp, dựa trên những tiêu chí rõ ràng, khách quan, bao gồm các khía cạnh công nghệ, hiệu quả tài chính, hiệu quả kinh tế và hiệu quả kinh tế - xã hội đạt được. Kết quả đánh giá dự án cũng được công bố công khai với các cơ quan quản lý, các nhà thầu và cộng đồng dân cư.

Với các giải pháp trên, hy vọng năm 2018 sẽ thực sự là năm bản lề, đánh dấu bước chuyển biến rõ nét trong đổi mới đầu tư công, qua đó góp phần tạo chuyển biến rõ nét trong thực hiện 3 đột phá chiến lược, đổi mới mô hình tăng trưởng gắn với cơ cấu lại nền kinh tế, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động và sức cạnh tranh của nền kinh tế.           

Tài liệu tham khảo:

1. Ban Chấp hành Trung ương, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020;

2. Ban Tuyên giáo Trung ương, Ban Kinh tế Trung ương: Bẫy thu nhập trung bình – Bài học cho Việt Nam, NXB Chính trị Quốc gia – Sự thật, Hà Nội 2014;

3. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2016;

4. Dani Rodrik, Tư duy mới về phát triển cho thế kỷ XXI, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội 2000;

5. Luật Đầu tư công 49/2014/QH13;

6. Nghị quyết số 26/2016/QH14 của Quốc hội về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 (11/2016);

7. Nghị quyết số 48/2017/QH14 ngày 10/11/2017 của Quốc hội về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2018.

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục