Cần thì rất cần…

Trong thời gian vừa qua, đầu tư công bằng các nguồn vốn của Nhà nước đã góp phần quan trọng vào phát triển đất nước, nhát là việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, thực tế đầu tư công đã phát sinh nhiều tồn tại, hạn chế, như: phê duyệt chủ trương và quyết định đầu tư tràn lan không tính đến khả năng cân đối vốn, bố trí vốn dàn trải; dẫn đến thời gian thi công kéo dài, kế hoạch đầu tư bị cắt khúc ra từng năm, hiệu quả đầu tư kém và lãng phí nguồn lực của Nhà nước…

Tệ nạn xin - cho, ban phát ngày càng trở nên tinh vi hơn. Do đó, nghịch lý đang tồn tại là, nền kinh tế nước ta có quy mô GDP chỉ hơn 100 tỷ USD, nhưng theo quy hoạch, có đến 266 cảng biển các loại, 22 sân bay (trong đó có 8 sân bay quốc tế), 15 khu kinh tế, 28 khu kinh tế cửa khẩu, 260 khu công nghiệp và 650 cụm công nghiệp với công suất hoạt động rất thấp.

Điều đáng nói là, thu ngân sách của nền kinh tế mới chỉ đủ đáp ứng phần chi thường xuyên. Bởi vậy, đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước dựa chủ yếu vào đi vay. Nếu như vốn đầu tư công không được sử dụng hiệu quả, không tạo ra giá trị gia tăng cho nền kinh tế lớn hơn chi phí vay nợ, thì trong tương lai, Việt Nam cũng có thể phải đối mặt với nguy cơ khủng hoảng nợ như trường hợp Hy Lạp, và một số quốc gia châu Âu như vừa qua.

Theo Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, ước tính đến hết năm 2012, tổng nợ công của Việt Nam vào khoảng 55,4% GDP. Trong đó, nợ công nước ngoài và nợ công trong nước lần lượt là 29,6% và 25,8%% GDP (so với các con số tương ứng của năm 2011 là 54,9% GDP, 30,9% và 24,0% GDP). Trong lúc có ý kiến cho rằng, đây vẫn là tỷ lệ an toàn, thì một điểm đáng lưu ý là, phí bảo đảm cho các hợp đồng hoán đổi rủi ro tín dụng (CDS) của nước ta hiện cao hơn nhiều so với các nước trong khu vực. CDS càng cao thể hiện đánh giá của quốc tế về khả năng vỡ nợ càng lớn. CDS 5 năm (2006-2010) của Việt Nam hiện xoay quanh 400, trong khi của Philippines và Indonesia khoảng 200 (Nguyễn Thị Lan Hương, 2012).

Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn tới quản lý đầu tư công còn lỏng lẻo, thiếu hiệu quả thời gian qua là việc thiếu vắng một khung khổ pháp lý rõ ràng, đầy đủ, nhất quán, minh bạch về đầu tư công.

Điểm lại, các quy định liên quan đến quản lý đầu tư công đang rải rác trong khá nhiều văn bản luật, như: Luật Ngân sách nhà nước năm 2003, Luật Xây dựng năm 2003, Luật Đầu tư năm 2005… Đi kèm theo là các văn bản hướng dẫn, các quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành...

Tuy nhiên, hàng loạt hoạt động lại trong tình trạng chưa đầy đủ, thiếu cụ thể. Ví dụ, chưa có quy định về quy hoạch, trình tự thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư của các chương trình, dự án; các quy định về thẩm định nguồn vốn đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn đầu tư công, việc lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch đầu tư, triển khai thực hiện kế hoạch cũng chưa được quy định rõ ràng. Ngay cả các nội dung quan trọng, như: theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, giám sát kế hoạch đầu tư, các chương trình, dự án đầu tư công cũng chưa đầy đủ.

Chính vì vậy, để khắc phục một bước các tồn tại, hạn chế trong hoạt động đầu tư công, năm 2011, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 1792/CT-TTg (về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ) để giám sát quản lý đầu tư công và bước đầu thu được kết quả khả quan. Song, đây vẫn là các quy định dưới luật và mới giải quyết được một số bức xúc trước mắt, chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới về đầu tư công một cách toàn diện, có hệ thống. Trong khi đó, những "căn bệnh" trầm kha mang tính hệ thống, thì vẫn còn đó chưa có "liều thuốc" chữa trị hữu hiệu, như: cơ chế xin - cho, ban phát, dàn trải, chậm tiến độ, lãng phí, tham nhũng…

  Với tình hình thực tế, cùng những hạn chế, tồn tại trong quản lý đầu tư công hiện nay, đồng thời quán triệt Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), thực hiện tái cơ cấu đầu tư, mà trọng tâm là đầu tư công, việc ban hành Luật Đầu tư công là hết sức cần thiết nhằm tăng cường quản lý sử dụng có hiệu quả các nguồn lực của Nhà nước để hướng tới thực hiện mục tiêu đột phá xây dựng hạ tầng đồng bộ trong thời gian tới.

Nhưng, vẫn rất gian nan

Mặc dù ai cũng đánh giá là một bộ luật cực kỳ quan trọng, song thực tế, dự án Luật Đầu tư công đã trải qua hành trình khá gian nan, nhiều lần được đưa vào chương trình thảo luận của kỳ họp Quốc hội rồi lại bị rút ra với nhiều lý do khác nhau.

Bắt đầu nghiên cứu từ năm 2006, ban đầu Chính phủ đề xuất xây dựng hai dự án luật độc lập là Luật Đầu tư công và Luật Mua sắm công, nhưng khi đưa ra Quốc hội xin ý kiến, thì không được phê chuẩn, mà quyết định ghép thành một.

Tuy nhiên, đầu tư công chỉ là các hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng vốn ngân sách, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, không nhằm mục đích kinh doanh, không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp. Trong khi đó, mua sắm công có phạm vi rộng hơn, bao gồm toàn bộ hoạt động mua sắm có sử dụng vốn nhà nước không phân biệt mục đích lợi nhuận và không lợi nhuận và điều chỉnh cả hoạt động mua sắm thường xuyên của các cơ quan, tổ chức nhà nước. Chính vì khó có thể lồng nội dung hai luật vào nhau, nên Chính phủ lại đề nghị tách riêng thành Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu (sửa đổi) có bao hàm nội dung mua sắm công.

Quốc hội đã phê chuẩn đề nghị tách của Chính phủ. Chính vì thế, từ năm 2009, theo Nghị quyết số 72/2006/QH11, ngày 29/11/2006 của Quốc hội, dự án Luật Đầu tư công đã được chuẩn bị và tiếp tục được… chuẩn bị trong năm 2010 theo Nghị quyết số 883/2010/UBTVQH 12, ngày 9/2/2010 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội… Và, đến tận hơn 3 năm sau, vào tháng 10/2013, thì dự án Luật Đầu tư công mới không bị “cài số lùi” một lần nữa, mà được trình tại Kỳ họp thứ 6 Quốc hội khóa XIII.

Thực tế, không chỉ hành trình đến với bàn họp của Quốc hội lắm gian nan, mà để thống nhất tại Chính phủ, dự Luật này cũng đã phải trải qua rất nhiều lần… chỉnh và sửa.

 Nguyên nhân khiến dự án Luật Đầu tư công phải chỉnh, sửa rất nhiều lần, một mặt là vì đây là một dự án luật khó, điều chỉnh nhiều mảng, lĩnh vực, trong đó có các lĩnh vực đang chịu sự điều chỉnh của các luật khác. Mặt khác, theo sự thẳng thắn của nhiều chuyên gia, là vì… tư duy “cát cứ” trong cách soạn luật của các bộ, ngành hiện nay, cộng hưởng với tư tưởng địa phương, cục bộ…

Tháng 8/2012, dự thảo Luật đã đưa ra lấy ý kiến tại Chính phủ và được 18/18 thành viên Chính phủ đồng ý. Nhưng, sau đó, nhiều bộ, ngành vẫn tiếp tục có ý kiến bất đồng với một số điều trong dự thảo Luật. Và, để giải quyết các xung đột, Thủ tướng đã phải đứng ra làm “trọng tài” phân rõ vai trò của Luật này và mối quan hệ với các luật khác (Thông báo số 228/TB-VPCP, ngày 2/7/2013).

Cụ thể, trong quan hệ giữa Luật Đầu tư công với Luật Ngân sách nhà nước, Thủ tướng chỉ đạo, dự án Luật Đầu tư công cần quy định theo hướng điều chỉnh các chương trình, kế hoạch đầu tư công và dự án đầu tư công từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư đến thẩm định, quyết định và thực hiện dự án trên cơ sở phù hợp với kế hoạch tài chính trung hạn, cũng như dự toán ngân sách hàng năm. 

Với Luật Xây dựng, Thủ tướng chỉ rõ, dự án Luật Đầu tư công sẽ điều chỉnh toàn diện các giai đoạn của quá trình đầu tư công từ lập, thẩm định, phê duyệt dự án đến thực hiện dự án đầu tư, bao gồm dự án đầu tư không có xây dựng công trình và dự án đầu tư có xây dựng công trình.

Còn Luật Xây dựng không điều chỉnh việc phân bổ vốn và quản lý vốn đầu tư, mà tập trung điều chỉnh các vấn đề có tính chất kỹ thuật chuyên ngành trong quản lý xây dựng, như: tiêu chuẩn, quy phạm, quy hoạch, thiết kế xây dựng, thi tuyển kiến trúc, định mức, đơn giá xây dựng, tổng dự toán, bảo đảm chất lượng, an toàn của công trình xây dựng.

Bên cạnh đó, Thủ tướng nhấn mạnh, cần tiến hành rà soát để bổ sung vào dự án Luật Đầu tư công những quy định còn thiếu về chính sách quản lý nợ công có liên quan đến đầu tư công, về bảo đảm an toàn nợ quốc gia và tuân thủ chiến lược nợ quốc gia trên cơ sở phù hợp với quy định của Luật Quản lý nợ công.

Như vậy, có thể thấy, sau ít nhất 5 lần chỉnh sửa, chắc chắn hình dáng dự thảo Luật Đầu tư công đã có nhiều thay đổi.

 Vẫn giữ được nhiều điểm đột phá

Mặc dù bị chỉnh sửa nhiều lần, nhưng dự thảo Luật Đầu tư công vẫn được đánh giá cao với nhiều điểm mới, mang tính đột phá, có thể phát huy tác dụng ngay khi được ban hành.

Cụ thể, các nội dung chính và các điểm mới trong dự thảo Luật Đầu tư công mới được đưa ra “trình làng” như sau:

Thứ nhất, phạm vi điều chỉnh Luật bao quát được việc quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư công.

Thứ hai, đã thể chế hóa quy trình quyết định chủ trương đầu tư, là nội dung đổi mới quan trọng nhất của Luật này. Thực tế quản lý đầu tư công cho thấy lãng phí, thất thoát có nhiều nguyên nhân, nhưng lãng phí lớn nhất là do chủ trương đầu tư không đúng, không hiệu quả. Dự án Luật đã dành trọn Chương II để chế định các nội dung, quy trình, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư.

Đây là những quy định mới chưa được chế định trong các quy phạm pháp luật hiện hành, đặc biệt là nội dung về thẩm quyền và trình tự nghiêm ngặt quyết định chủ trương đầu tư các chương trình, dự án công.

Thứ ba, tăng cường và đổi mới công tác thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn. Hiện nay, nhiều bộ, ngành, địa phương chưa coi trọng công tác thẩm định vốn và cân đối vốn, quyết định các chương trình, dự án quy mô lớn gấp nhiều lần khả năng cân đối vốn của cấp mình cũng như khả năng bổ sung vốn của cấp trên. Vì vậy, việc quy định về thẩm định nguồn vốn và cân đối vốn sẽ tạo điều kiện nâng cao chất lượng và hiệu quả của chương trình, dự án đầu tư công.

Thứ tư, dự án Luật Đầu tư công được ban hành sẽ đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ và xuyên suốt trong toàn bộ quá trình quản lý chương trình, dự án đầu tư công.

Thứ năm, đổi mới công tác lập kế hoạch đầu tư, chuyển từ việc lập kế hoạch ngắn hạn, hàng năm sang kế hoạch trung hạn 5 năm, phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm.

Thứ sáu, tăng cường công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Dự thảo Luật đã dành một chương quy định các nội dung về triển khai thực hiện kế hoạch, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công của tất cả các cấp, các ngành.

Thứ bảy, đổi mới hoàn thiện quy chế phân cấp quản lý đầu tư công, phân định quyền hạn đi đôi với trách nhiệm của từng cấp. Trên cơ sở giữ các nguyên tắc về phân cấp quản lý đầu tư công, quyền hạn của các cấp, các ngành như hiện nay, dự án Luật đã chế định quyền hạn và trách nhiệm của các cấp trong toàn bộ quá trình đầu tư của các chương trình, dự án, toàn bộ quá trình từ lập kế hoạch, phê duyệt đến triển khai theo dõi, đánh giá thực hiện.

Tuy nhiên, để dự thảo Luật Đầu tư công phát huy được sức mạnh hơn nữa, theo tôi, cần lưu ý một số vấn đề sau:

- Dự thảo Luật Đầu tư công cần quy định cụ thể trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong đầu tư công theo hướng, các cơ quan dân cử và Chính phủ chỉ quyết định chủ trương đầu tư, danh mục đầu tư. Còn quyết định đầu tư cụ thể từng dự án, cần phải giao cho cá nhân chịu trách nhiệm.

- Tập trung quy định rõ và chặt chẽ vấn đề giám sát các chương trình, dự án đầu tư công. Cụ thể, như: nội dung Điều 55, dự thảo quy định về “Giám sát đầu tư công của cộng đồng”, có ý nghĩa tích cực trong việc giám sát hoạt động đầu tư công. Tuy nhiên, tính khả thi của nội dung giám sát đầu tư công của cộng đồng chưa cao, do vai trò và sự tham gia của cộng đồng chưa rõ rệt. Còn tại Điều 62, mục 3 quy định, nhiệm vụ và quyền hạn của hội đồng nhân dân các cấp “Giám sát việc thực hiện kế hoạch đầu tư công của địa phương” cần được quy định cụ thể hơn về phạm vi và nội dung giám sát của cơ quan này.

- Tại Điều 66, dự thảo cần quy định rõ trách nhiệm của chủ đầu tư về việc thanh toán cho nhà thầu ngay khi công trình hoàn thành. Trên thực tế, nhiều chủ đầu tư không quan tâm đến vốn của nhà thầu, không tính đến sự trượt giá của vật liệu... Nhà thầu phải đi vay vốn, với lãi suất có thể rất cao. Để có lợi nhuận, nhà thầu có thể bớt xén vào công trình, dự án để bù cho các chi phí đó. Kết quả cuối cùng là chất lượng công trình chưa kịp bàn giao đã xuống cấp, hư hỏng.

Đồng thời, để phòng ngừa việc chủ đầu tư và công ty tư vấn bắt tay nhau, nâng đơn giá lên gấp 2-3 lần so với giá trị thực tế, dự thảo Luật Đầu tư công sẽ phải làm rõ trách nhiệm của đơn vị tư vấn, cùng với chủ đầu tư và ban quản lý để răn đe, truy cứu trách nhiệm và phòng ngừa sai phạm.
____________________

Tài liệu tham khảo

1. Nhóm tư vấn chính sách vĩ mô thuộc Ủy ban kinh tế của Quốc hội (2013). Thách thức còn ở phía trước, phát hành ngày 22/11/2013

2. Nguyễn Thị Lan Hương (2012). Vì sao ban hành Luật Đầu tư công?, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 11, tháng 6/2012

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013). Dự thảo Luật Đầu tư công lần thứ 5, truy cập từ http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/DT_DUTHAO_LUAT/View_Detail.aspx?ItemID=423&LanID=891&TabIndex=1