Nhìn từ nhu cầu và các quy định

Các nước trên thế giới đều có quỹ tài chính ngoài ngân sách, chủ yếu trong các lĩnh vực an sinh xã hội, chăm sóc y tế, giao thông, lương hưu… Tuy nhiên, mức độ phát triển, quy mô và cơ chế quản lý, sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách khác nhau. Ở nước ta, do yêu cầu tập trung nguồn lực tài chính của Nhà nước để thực hiện một số nhiệm vụ chính trị - xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước...

Do vậy, cần thiết thành lập các quỹ tài chính nhà nước để tập trung nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ này. Bên cạnh đó, việc thành lập các quỹ tài chính nhà nước cho các mục tiêu an sinh xã hội, hỗ trợ người nghèo, người yếu thế trong xã hội... cũng tạo điều kiện thu hút thêm các nguồn lực cả trong và ngoài nước, giảm bớt sự bao cấp từ ngân sách và giảm gánh nặng cho ngân sách.

Ngoài ra, việc thành lập các quỹ tài chính nhà nước có sự tham gia đóng góp của người hưởng lợi như Quỹ bảo hiểm xã hội, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ bảo hiểm thất nghiệp... cũng phù hợp với thông lệ quốc tế, chia sẻ gánh nặng tài chính giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người lao động.

Tổng kết sơ bộ đến nay, có khoảng trên 20 quỹ/ loại quỹ tài chính nhà nước đã được thành lập ở Trung ương và địa phương, với quy mô, tính chất, phạm vi hoạt động khá đa dạng. Trong đó, có một số quỹ được NSNN cấp hỗ trợ vốn thành lập ban đầu hoặc hỗ trợ vốn trong quá trình hoạt động. Xét về quy mô, có một số quỹ tài chính nhà nước của Trung ương như: Quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ bảo hiểm thất nghiệp, Quỹ cho vay giải quyết việc làm, Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp Trung ương, Quỹ tích lũy trả nợ và các Quỹ đầu tư phát triển ở địa phương là có nguồn thu - nhiệm vụ chi lớn (chiếm trên 95% tổng số chi của các quỹ tài chính nhà nước); còn lại chủ yếu là các quỹ có quy mô vốn nhỏ, phạm vi hoạt động hẹp trong một lĩnh vực hoặc một địa phương...

Hiện nay, các quỹ tài chính nhà nước đều được thành lập theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan. Đối với các quỹ tài chính nhà nước Trung ương do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập và giao cho các Bộ, cơ quan Trung ương quản lý, sử dụng cho các mục tiêu chung của quốc gia hoặc của ngành; các quỹ tài chính nhà nước địa phương do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập, quản lý và sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương.

Về hướng dẫn cơ chế tài chính các quỹ tài chính nhà nước, theo chức năng, nhiệm vụ được giao, Bộ Tài chính đã ban hành hoặc phối hợp với các Bộ, cơ quan Trung ương có liên quan ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện chế độ tài chính đối với các quỹ tài chính nhà nước.

- Xét theo đặc điểm và mục đích sử dụng: Các quỹ tài chính nhà nước được chia thành: Quỹ chuyên dùng chỉ sử dụng cho một số nhiệm vụ, hoạt động nhất định, như: Quỹ phát triển khoa học công nghệ quốc gia; Quỹ tích lũy trả nợ nước  ngoài; Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã Việt Nam; Quỹ bảo vệ môi trường...; Quỹ đầu tư như: Quỹ đầu tư phát triển của địa phương, Quỹ phát triển nhà địa phương…

- Xét theo mối quan hệ với NSNN: Các quỹ tài chính nhà nước được chia thành: Quỹ hoạt động độc lập với NSNN (NSNN không hỗ trợ vốn thành lập ban đầu và kinh phí trong quá trình hoạt động) như: Quỹ bảo hiểm xã hội tự nguyện; Quỹ bảo hiểm y tế; Quỹ bình ổn giá xăng dầu…; Quỹ hoạt động độc lập tương đối với NSNN (được NSNN hỗ trợ vốn thành lập hoặc/và hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động thường xuyên): Quỹ phát triển khoa học công nghệ quốc gia; Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam; Quỹ phát triển hợp tác xã Việt Nam…

- Xét theo tính chất tài trợ của quỹ: Các quỹ tài chính nhà nước được chia thành: Quỹ có bồi hoàn (cho vay có thu hồi), như: Quỹ đầu tư phát triển địa phương; Quỹ bảo lãnh tín dụng doanh nghiệp nhỏ và vừa; Quỹ quốc gia giải quyết việc làm…; Quỹ không bồi hoàn (cấp phát từ quỹ), như: Quỹ hỗ trợ người nhiễm HIV/AIDS; Quỹ bảo hiểm thất nghiệp…; Quỹ lưỡng tính (vừa cấp phát, vừa cho vay có thu hồi), như: Quỹ phát triển hợp tác xã Việt Nam; Quỹ bảo vệ môi trường Việt Nam...

- Xét theo tính chất bắt buộc: Quỹ tài chính nhà nước được phân thành: Quỹ huy động bắt buộc, như: Quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc, Quỹ bảo trì đường bộ…; Quỹ huy động tự nguyện, như: Quỹ bảo hiểm xã hội tự nguyện…

Một trong những vấn đề được quan tâm nhiều đối với hoạt động của các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là chế độ báo cáo, công khai. Theo quy định, các quỹ tài chính nhà nước phải thực hiện lập kế hoạch thu, chi tài chính quỹ hàng năm báo cáo cơ quan chủ quản phê duyệt; thực hiện báo cáo quyết toán tài chính hàng năm. Tùy theo quy mô, tính chất hoạt động, báo cáo quyết toán tài chính hàng năm của một số quỹ tài chính nhà nước phải được kiểm toán theo quy định. Bên cạnh đó, theo quy định tại Quyết định số 192/2004/QĐ-TTg ngày 16/11/2004 của Thủ tướng Chính phủ và quy định tại các quyết định thành lập quỹ, các quỹ tài chính nhà nước phải thực hiện chế độ công khai tài chính để tăng cường vai trò giám sát của các cơ quan Nhà nước có liên quan và nhân dân.

Kết quả hoạt động và một số tồn tại

Những mặt tích cực

Một là, một số quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách đã huy động thêm nguồn lực tài chính để thực hiện những mục tiêu nhất định. Thời gian qua, một số quỹ tài chính đã thực hiện huy động đóng góp của các DN, các tổ chức kinh tế và người lao động (chủ yếu là huy động bắt buộc), qua đó đã động viên thêm được nguồn tài chính phục vụ cho một số mục tiêu của cộng đồng hoặc của ngành, lĩnh vực, thực hiện tốt các chính sách an sinh xã hội. Chẳng hạn như: Quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc có số dư đến cuối năm 2011 ước khoảng 156.700 tỷ đồng với sự tham gia đóng góp của trên 10 triệu đối tượng; Quỹ bảo hiểm y tế có số dư đến cuối năm 2011 ước khoảng 9.100 tỷ đồng với sự tham gia của trên 55,8 triệu đối tượng; Quỹ bảo hiểm thất nghiệp có số dư đến cuối năm 2011 ước khoảng 15.500 tỷ đồng với sự tham gia của trên 7,9 triệu đối tượng; Quỹ dịch vụ viễn thông công ích huy động đóng góp từ các doanh nghiệp 5.498 tỷ đồng trong giai đoạn 2006-2010; các quỹ tài chính thực hiện mục tiêu hỗ trợ người nghèo, người yếu thế trong xã hội (Quỹ bảo trợ trẻ em, Quỹ hỗ trợ người nhiễm HVI/AIDS,…) cũng huy động thêm nguồn lực đóng góp của cộng đồng.

Hai là, tập trung nguồn lực tài chính để thực hiện một số mục tiêu, nhiệm vụ nhất định. Trong điều kiện nguồn lực của ngân sách còn hạn chế thì việc tập trung một số nguồn thu riêng hoặc huy động thêm nguồn lực tài chính cho một số nhiệm vụ chi đã có tác động tích cực trong việc giải quyết một số nhiệm vụ quan trọng, các vấn đề an sinh xã hội, như: khám chữa bệnh cho người nghèo (Quỹ khám chữa bệnh cho người nghèo); đầu tư phát triển nhà ở (các Quỹ phát triển nhà ở địa phương); hỗ trợ giải quyết việc làm (Quỹ quốc gia giải quyết việc làm)... Thông qua hoạt động của một số quỹ tài chính nhà nước, cũng góp phần thúc đẩy quá trình xã hội hoá, giải quyết có hiệu quả nhiều vấn đề kinh tế - xã hội nảy sinh, đặc biệt là các vấn đề xã hội bức xúc.

Ba là, góp phần phát triển mở rộng, đa dạng các hoạt động tài chính của Nhà nước. Với việc phát triển các quỹ thì các hoạt động tài chính nhà nước cũng trở nên đa dạng, phong phú hơn.  

Thông qua các hoạt động của các quỹ, thị trường tài chính, thị trường tiền tệ phát triển, tạo dựng được nguồn vốn nhàn rỗi và tăng khả năng đối phó với các rủi ro.

Một số tồn tại

Bên cạnh mặt tích cực trên, các quỹ tài chính nhà nước cũng còn một số mặt hạn chế, cần phải khắc phục, như:

Thứ nhất, việc huy động của một số quỹ tài chính nhà nước còn hạn chế, chủ yếu vẫn là từ NSNN, dẫn đến tình trạng phân tán nguồn lực NSNN. Thực tế thời gian qua số lượng các quỹ tài chính nhà nước tăng nhanh; đồng thời có xu hướng khi trình Quốc hội ban hành các luật quản lý chuyên ngành đều kèm theo các quy định về thành lập các quỹ tài chính nhà nước (Luật giao thông đường bộ; Luật hợp tác xã; Luật khoa học và công nghệ; Luật bảo vệ môi trường....). Mặc dù nguyên tắc tự bảo toàn vốn được đặt ra khi quyết định thành lập, nhưng nhìn chung, trừ các quỹ tài chính có hình thức huy động, đóng góp của đối tượng hưởng lợi (Quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc, Quỹ bảo hiểm y tế, Quỹ bảo hiểm thất nghiệp…) và một số quỹ tài chính có mục tiêu an sinh xã hội, hỗ trợ người nghèo, người yếu thế trong xã hội, thì nhiều quỹ tài chính nhà nước nguồn vốn hoạt động chủ yếu là từ NSNN, nguồn huy động ngoài ngân sách rất hạn chế (Quỹ phát triển khoa học quốc gia; Quỹ bảo vệ môi trường, Quỹ hỗ trợ phát triển hợp tác xã...). Do đó, việc thành lập nhiều quỹ tài chính nhà nước mà nguồn cân đối chủ yếu là từ NSNN sẽ dẫn đến tình trạng phân tán nguồn lực NSNN.

Thứ hai, một số quỹ tài chính nhà nước chưa có phân định rõ ràng, trùng lặp nguồn thu, nhiệm vụ chi với NSNN. Trong một số trường hợp, nguồn thu lẽ ra phải được tập trung vào ngân sách thì lại đưa vào quỹ tài chính; hoặc nhiệm vụ chi của quỹ tài chính nhà nước trùng với nhiệm vụ chi của NSNN (Quỹ bảo trì đường bộ có nguồn thu từ phí sử dụng đường bộ, Quỹ môi trường được bổ sung từ phí bảo vệ môi trường…). Tình trạng này, một phần do nguyên nhân Luật NSNN hiện hành năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành luật chưa có quy định hay phân định cụ thể phạm vi các khoản thu được đưa vào các quỹ tài chính nhà nước là thuộc hay không thuộc NSNN.

Thứ ba, cần tăng cường cơ chế kiểm soát đối với các quỹ tài chính nhà nước. Theo quy định các quỹ tài chính nhà nước thực hiện cơ chế "tự kiểm soát" chi tiêu. Vì vậy, trong trường hợp Hội đồng quản lý, Ban kiểm soát, Bộ máy quản lý điều hành quỹ yếu kém, quản lý không chặt chẽ sẽ dễ dẫn đến khả năng vi phạm chế độ chi tiêu, sử dụng kinh phí sai mục đích, thất thoát, lãng phí... Bên cạnh đó, việc giám sát của các cơ quan quyền lực (Quốc hội, hội đồng nhân dân) và cơ quan kiểm toán còn hạn chế.

Định hướng đổi mới trong thời gian tới

Một là, sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật NSNN. Để đảm bảo tính thống nhất trong việc quản lý thu, chi đối với các quỹ tài chính nhà nước, Bộ Tài chính đang nghiên cứu sửa đỏi, bổ sung quy định trong Luật NSNN về khái niệm quỹ tài chính nhà nước, quy định rõ quỹ tài chính nhà nước là quỹ có nguồn thu (một phần hay toàn bộ) được hình thành từ khoản thu của Nhà nước và có nhiệm vụ chi (một phần hay toàn bộ) là các nhiệm vụ chi của Nhà nước, nhưng không trùng với nhiệm vụ chi của NSNN.

Đồng thời, nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định của Luật NSNN về chế độ báo cáo, công khai đối với các quỹ tài chính nhà nước, để tăng cường vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước và Kiểm toán Nhà nước đối với các quỹ tài chính nhà nước.

Hai là, nâng cao hiệu quả hoạt động các quỹ tài chính nhà nước. Để đảm bảo hoạt động có hiệu quả các quỹ tài chính nhà nước, nâng cao tính độc lập, khả năng tự cân đối của quỹ, hạn chế tài trợ từ NSNN, kiến nghị không thành lập thêm các quỹ không có khả năng tài chính độc lập, đặc biệt là các quỹ có nguồn huy động, tài trợ chủ yếu là từ NSNN.

Trong thời gian tới, cần nghiên cứu ban hành khuôn khổ pháp lý quy định thống nhất về quản lý các quỹ tài chính nhà nước, trong đó quy định rõ về điều kiện thành lập, thẩm quyền cho phép thành lập, nguyên tắc về tổ chức, cơ chế tài chính, cơ chế hoạt động quỹ, cũng như quan hệ giữa các quỹ tài chính với NSNN và giữa các quỹ trong hệ thống tài chính nhà nước.