Đổi mới hoạt động của Quốc hội trong lĩnh vực ngân sách nhà nước

TS. Bùi Đức Thụ, ThS. Nguyễn Minh Tân

(Taichinh) -
(Tài chính) Quốc hội đã phát huy ngày càng tốt hơn và đầy đủ hơn vai trò của mình trong việc quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), phân bổ ngân sách trung ương (NSTW) và các vấn đề quan trọng về  tài chính - ngân sách, được nhân dân, các ngành, các cấp và cộng đồng quốc tế đánh giá cao. Tuy nhiên, từ thực tiễn triển khai, vai trò của Quốc hội trong lĩnh vực ngân sách nhà nước cần phải được đổi mới hơn nữa.

Thành công và hạn chế

Thực hiện nhiệm vụ tại khoản 4 Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 về  quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN, trong giai đoạn 2007-2011, Quốc hội đã ban hành 12 Nghị quyết về dự toán NSNN và Nghị quyết về phân bổ NSTW, Nghị quyết về phê chuẩn quyết toán NSNN. Những nội dung nói trên đã cho thấy trong thời gian qua vai trò của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính - ngân sách ngày càng được nâng cao và thực chất hơn, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo quốc phòng, an ninh, đối ngoại; duy trì và giữ vững các cân đối vĩ mô, cân đối NSNN một cách tích cực, dư nợ nước ngoài của quốc gia ở mức hợp lý. Đẩy mạnh sự phân công, phân cấp, tạo sự chuyển biến quan trọng trong quản lý, điều hành NSNN, công khai, minh bạch ngân sách được chú trọng.

Việc Quốc hội phát huy vai trò trong quyết toán, phân bổ ngân sách là biểu hiện cụ thể của quyền lực thật sự, thể hiện sự sinh hoạt dân chủ, công khai, minh bạch của Nhà nước ta trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Thực tế cho thấy trong việc quyết định chính sách tài chính quốc gia, vai trò của Quốc hội đã dần thể hiện trong việc sử dụng các biện pháp thu và chi NSNN để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và bảo đảm ôn định vĩ mô.

Trước đòi hòi ngày càng cao của thực tiễn, của sự nghiệp đổi mới, vai trò của Quốc hội trong lĩnh vực NSNN còn có mặt hạn chế, chưa tương xứng với địa vị của nó đã được quy định trong Hiến pháp và các văn bản pháp luật. Những hạn chế thể hiện trên một số mặt chủ yếu sau :

Thứ nhất, về dự toán NSNN: Quốc hội quyết định dự toán NSNN còn mang tính hình thức. Bên cạnh đó, thời gian lập dự toán cũng chưa hợp lý: các cơ quan của Chính phủ, cơ quan của Quốc hội cũng chưa tuân thủ và bảo đảm đầy đủ theo quy trình lập, thẩm tra, quyết định dự toán NSNN. Tài liệu gửi đến cơ quan thẩm tra không bảo đảm về thời gian và nội dung báo cáo; sự phối hợp giữa Ủy ban Tài chính - Ngân sách với Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban khác của Quốc hội cũng chưa thật rõ về phương pháp, hình thức phối hợp thẩm tra cho ý kiến.

Thứ hai, về phân bổ NSTW: Quốc hội không chỉ xem xét những chỉ tiêu cân đối lớn, mà còn cả những chi tiết về phân bổ NSTW trong khoảng thời gian chưa hợp lý; còn tồn tại cơ chế giao khoán kinh phí với mức cao hơn so với định mức phân bổ ngân sách chung do Quốc hội quyết định; quy định bổ sung cân đối cho ngân sách địa phương được ổn định theo số tuyệt đối trong từng thời kỳ ổn định ngân sách (3-5 năm) là chưa hợp lý, cần được xem xét tăng lên theo khả năng cân đối của NSTW hàng năm; các quy định về điều tiết ngân sách thông qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSDP còn tạo cơ chế xin - cho, ỷ lại, trông chờ vào NSTW, không phù hợp với phân cấp ngân sách và kém hiệu quả. Phương pháp cân đối NSNN để phân bổ NSTW và số bổ sung cho NSĐP còn dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, không căn cứ vào kết quả đầu ra theo hàng năm, chưa gắn với trách nhiệm sử dụng và huy động đa nguồn lực cho các mục tiêu phát triển. Trong thẩm tra, các cơ quan của Quốc hội còn chú trọng nhiều đến con số phân bổ hơn là các mục tiêu ưu tiên chính sách để bảo đảm tính công bằng, hợp lý, dân chủ trong phân bổ các nguồn lực. Bên cạnh đó, việc tham gia vào quy trình lập phương án phân bổ NSTW của các cơ quan của Quốc hội chưa có hiệu quả cao, chưa được sâu, chưa chi tiết vào từng lĩnh vực cụ thể, kể cả các lĩnh vực ưu tiên mà Quốc hội quan tâm.

Thứ ba, về quyết toán NSNN: việc Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN cũng mang tính hình thức. Quy định Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN bao gồm cả quyết toán NSĐP dẫn đến chồng chéo, mang tính hình thức; việc tham gia vào quy trình phê duyệt quyết toán NSNN của các cơ quan Quốc hội chưa được ưu tiên; chưa quy định rõ thời gian và nội dung công việc khi bắt đầu thực hiện quyết toán NSNN.

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là do Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chưa nắm bắt cụ thể chi tiết các khoản thu, chi của từng địa phương, đơn vị; do vậy, chưa có cơ sở, căn cứ để thực hiện chức năng giám sát việc chấp hành NSNN. Trên thực tế, Quốc hội chỉ quyết định những chỉ tiêu lớn về thu, chi NSNN (Theo quy định tại Nghị quyết 387/2003/UBTVQH11 ngày 17/3/2003 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI thì khi trình Quốc hội:  Dự toán NSNN gồm 5 biểu mẫu; Phương án phân bổ NSTW gồm 6 biểu mẫu). Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng chỉ xem xét các chỉ tiêu thu, chi NSNN một cách chi tiết hơn đối với các đơn vị dự toán cấp I và các chỉ tiêu về tổng thu, tổng chi và số bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Việc phân bổ các chỉ tiêu thu, chi ngân sách cho các đơn vị thụ hưởng do Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương giao trên cơ sở các Nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và các văn bản pháp luật hiện hành.

Mặt khác, tổ chức bộ máy của Quốc hội hiện nay còn bất cập, cơ quan tham mưu mỏng trong khi hoạt động ngân sách mang tính nghiệp vụ chuyên ngành cao; do vậy, muốn nâng cao vai trò của Quốc hội trong lĩnh vực này đòi hỏi các cơ quan của Quốc hội phải có sự hiểu biết sâu về chế độ, chính sách, nghiệp vụ chuyên môn trong lĩnh vực này. Dù những năm gần đây, tuy có được tăng lên nhưng chất lượng chưa cao tác động không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả hoạt động của Quốc hội trong việc xem xét, quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN, giám sát việc chấp hành NSNN.

Công tác giám sát chấp hành dự toán NSNN và phân bổ NSTW cho các bộ, ngành trung ương, số bổ sung cho các địa phương, được Quốc hội giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội, nhưng việc tiến hành còn chưa thường xuyên, chưa đồng đều giữa các vùng lãnh thổ; phạm vi giám sát rộng và lồng ghép với nhiều mục tiêu, nên chưa có điều kiện đi sâu vào nội dung giám sát thực hiện dự toán NSNN và phân bổ NSTW; chất lượng giám sát chưa cao, ít có tính răn đe và do đó chưa có nhiều chuyển biến đối với quá trình quản lý và điều hành ngân sách ở địa phương.

Một số đề suất kiến nghị

Một là, cần đổi mới phương thức, quy trình và cách thức Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN bảo đảm đi vào thực chất, thực quyền, hiệu lực và hiệu quả, nhưng không quá sa đà vào các công việc sự vụ.

Cũng như Quốc hội (hoặc Nghị viện) của các nước trên thế giới, quyết định về ngân sách nhà nước là thẩm quyền hiến định của Quốc hội Việt Nam. Điều này đã được thể hiện trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta - Hiến pháp năm 1946 do Chủ tịch Hồ Chí Minh trực tiếp biên soạn: “Nghị viện Nhân dân giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, đặt ra các luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài”.

Tuy nhiên, do những điều kiện khách quan mà Quốc hội thảo luận và quyết định về NSNN (bao gồm dự toán, phân bổ và quyết toán NSNN) chỉ mang tính thủ tục, hình thức. Ngay cả khi có Luật NSNN năm 1996  thì Quốc hội (hơn 300 đại biểu) chỉ quyết định phần dự toán, còn thẩm quyền phân bổ ngân sách của Quốc hội cũng giao lại cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội (có 9 đại biểu). Đến nay, theo quy định của Hiến pháp và của Luật NSNN năm 2002, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội về NSNN rất cụ thể và không thể uỷ quyền, đó là Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW. Ngoài ra, cũng theo quy định của Luật NSNN, số tăng thu và tiết kiệm chi so với dự toán được giao phải được Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến bằng văn bản trước khi Chính phủ quyết định phương án sử dụng (Điều 59, khoản 1).

Như vậy, có thể nói việc Quốc hội thực hiện đầy đủ thẩm quyền của mình về NSNN, bắt đầu từ năm ngân sách 2004, đã được nhân dân, các ngành, các cấp và cộng đồng quốc tế đánh giá cao, coi đây là một biểu hiện cụ thể của quyền lực thực sự của Quốc hội, thể hiện tính dân chủ, công khai, minh bạch của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính - ngân sách.

Hai là, quan điểm của Đảng ta trong lĩnh vực tài chính - NSNN đã thể hiện khá rõ nét qua các kỳ Đại hội Đảng VI, VII, VIII, IX,X, XI. Nhận thức về NSNN, với tư cách là công cụ điều chỉnh vĩ mô ngày càng rõ nét hơn. Trong quản lý NSNN, Đảng ta nhấn mạnh yêu cầu: Bảo đảm tính minh bạch, công bằng trong chi NSNN. Phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu và chi ngân sách địa phương. Tăng tỷ lệ chi ngân sách theo tốc độ tăng trưởng kinh tế và hiệu quả quản lý kinh tế, tài chính. Tăng chi ngân sách cho các mục tiêu xã hội. Nâng cao hiệu quả các chương trình quốc gia, tập trung vốn cho các chương trình trọng điểm, thực hiện có hiệu quả chương trình giúp đỡ các xã đặc biệt khó khăn. Nhà nước đầu tư vốn phát triển từ NSNN căn cứ vào hiệu quả kinh tế - xã hội.

Qua hoạt động của mình, Quốc hội phải nâng cao tính chủ động, thể hiện vai trò to lớn trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, phải quyết định ngân sách một cách thực chất mới có thể đáp ứng  được yêu cầu thực hiện đường lối của Đảng. Mặt khác, qua hoạt động lập pháp và giám sát, lãnh đạo, hướng dẫn, chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc thực hiện đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Quốc hội cần chỉ ra những xu hướng  phát triển lệch lạc, bổ sung  và hoàn chỉnh những chính sách về tài chính  - ngân sách nhằm phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Ba là, chú trọng hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực tài chính - ngân sách, làm cơ sở để Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSNN.

 Trong các nhiệm kỳ  vừa qua, Quốc hội đã xem xét ban hành nhiều luật, Chính phủ cũng kịp thời thiết kế nhiều cơ chế, chính sách, cụ thể hoá những chủ trương của Đảng và pháp luật của Nhà nước, xây dựng các văn bản pháp quy hướng dẫn thực hiện và góp phần đưa luật vào cuộc sống. Tuy nhiên, pháp luật trong lĩnh vực tài chính - NSNN vẫn còn thiếu, chưa đồng bộ và chưa hoàn thiện, đang đặt ra những yêu cầu rất bức xúc phải hoàn thiện cho phù hợp, bắt kịp với tiến trình đổi mới kinh tế - tài chính của đất nước.

Hiến pháp là đạo luật gốc, là cơ sở pháp lý cao nhất cho việc ban hành các văn bản luật khác. Các quy định trong Hiến pháp là các quy định có tính xác định và khẳng định mạnh mẽ nhất, có tính ổn định và được thừa nhận tuyệt đối rộng rãi nhất so với tất cả các loại văn bản khác. Chính vì thế, các quy định thể hiện trong Hiến pháp liên quan đến ngân sách Nhà nước có ý nghĩa vô cùng quan trọng, là điều kiện cần thiết để quản lý NSNNcó hiệu quả. Hiến pháp sửa đổi năm 2001 có khắc phục được một bước thực trạng cơ chế quản lý NSNN, nhưng chưa khắc phục được triệt để, nhất là tính trùng lắp, tính hình thức trong khâu quyết định dự toán và phê duyệt quyết toán NSNN. Để khắc phục tình trạng này, kiến nghị Quốc hội nên tập trung làm kỹ NSTW, tức là gồm cả việc lập dự toán Nhà nước trung ương, phân bổ NSTW và phê chuẩn quyết toán NSTW; còn lại giao thực quyền cho HĐND quyết định dự toán ngân sách địa phương. Quốc hội chỉ thông qua báo cáo tổng hợp dự toán và quyết toán NSNN. Như thế, sẽ khắc phục được triệt để tính trùng lắp và chồng chéo trong cơ chế quyết định ngân sách giữa Quốc hội và HĐND các cấp vẫn diễn ra lâu nay.

Bốn là, tích cực giám sát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - NSNN.

Để tiếp tục đổi mới hoạt động lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực NSNN, tạo cơ sở cho việc hoàn thiện Hiến pháp, Luật NSNN và các Luật khác như đã nêu ở phần trên, cần tích cực rà soát và hoàn thiện hệ thống pháp luật về NSNN. Trước mắt, cần tổng kết, rà soát, đánh giá, phân loại hệ thống văn bản pháp quy hiện hành có liên quan đến NSNN. Căn cứ vào Nghị quyết của Đảng qua từng nhiệm kỳ, xây dựng chiến lược và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 5 năm, hàng năm cho phù hợp theo hướng ưu tiên những phạm vi nào chưa có luật điều chỉnh hoặc luật đã ban hành nhưng cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn đòi hỏi; đồng thời, khi xây dựng luật cần hạn chế quy định chung chung có tính nguyên tắc mà cần phải có nhiều nghị định, thông tư hướng dẫn cụ thể, chi tiết mới thực hiện được, có như vậy chúng ta mới giảm được căn bản số lượng các văn bản hướng dẫn. Trong xây dựng luật nếu cần phải hướng dẫn thì các văn bản hướng dẫn phải được chuẩn bị đồng thời để rút ngắn thời gian đưa Luật vào thực tiễn.

Năm là, hoàn thiện quy trình quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN trong giai đoạn ở Quốc hội.

 Để khắc phục những hạn chế của dự toán NSNN, nhất là hậu quả của sự gửi gắm lợi ích của cơ quan hành pháp, cũng có ý kiến cho rằng nên để các Ủy ban của Quốc hội soạn thảo dự toán ngân sách, trình và thẩm tra. Quốc hội cần quan tâm và cần làm tốt phần việc quan trọng của mình, đó là thẩm tra, giám sát và tác động vào dự toán NSNN theo 3 khía cạnh: (i) điều chỉnh 1 phần dự toán NSNN; (ii) chấp nhận toàn bộ dự toán NSNN; (iii) không chấp nhận dự toán NSNN, trả lại Chính phủ để lập lại dự toán NSNN mới hoặc dự toán ngân sách bổ sung. Trong đa số trường hợp Quốc hội có trách nhiệm chỉnh lý dự toán NSNN theo ý chí của người dân mà các đại biểu Quốc hội là người đại diện, đồng thời Quốc hội thực hiện quyền kiểm tra giám sát việc thực thi các chính sách đã được Quốc hội thông qua.

Sáu là, đề cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước hỗ trợ Quốc hội trong lĩnh vực giám sát và quyết định NSNN hàng năm.

Theo Luật Kiểm toán Nhà nước năm 2005 (có hiệu lực 1.1.2006), Kiểm toán Nhà nước có nhiệm vụ kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ, độ tin cậy và tính hiệu quả của các khoản thu, chi NSNN. Ý kiến của Kiểm toán Nhà nước phải là căn cứ tin cậy để Quốc hội thảo luận, xem xet và quyết định các vấn đề NSNN. Để đạt được điều đó Kiểm toán Nhà nươc phải tiến hành xem xét, đánh giá thông tin một cách khách quan chỉ tôn trọng luật pháp và phản ảnh đúng sự thật . Muốn vậy, Kiểm toán Nhà nước phải có tính độc lập cao, có địa vị pháp lí tương xứng trong thực thi nhiệm vụ. Quốc hội bầu, bổ nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước và các thành viên lãnh đạo Kiểm toán Nhà nước. Quốc hội quyết định kinh phí hoạt động của kiểm toán nhà nước, tiền lưong và các khoản phụ cấp lương của Tổng Kiểm toán và Kiểm toán viên. Nâng cao phẩm chất và đạo đức nghề nghiệp của kiểm toán viên, đảm bảo cho họ có tiêng nói độc lập khách quan và có giá trị về thực trạng quản lý, sử dụng NSNN.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 12-2012

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục