Hợp tác công tư: Ai sẽ hoàn vốn cho các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng?

TS. Vương Đức Hoàng Quân

(Taichinh) - TCTC Online - Việc phát triển cơ sở hạ tầng cần nguồn vốn đầu tư rất lớn. Mô hình hợp tác công tư sẽ giúp giải quyết vấn đề này. Tuy nhiên, khó khăn đặt ra là vấn đề thu hồi vốn cho nhà đầu tư tư nhân. Bài viết đề xuất các nguồn thu mới để tăng nguồn thu đầu tư cơ sở hạ tầng và hoàn trả lại cho nhà đầu tư tư nhân.

Đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) cần vốn rất lớn và thời gian rất dài. Thời gian qua, Chính phủ đã triển khai nhiều phương án khác nhau để huy động vốn phát triển CSHT như: huy động vốn của khu vực tư nhân thông qua việc triển khai các dự án hạ tầng theo hình thức BOT (xây dựng – vận hành – chuyển giao) hay BTO (xây dựng – chuyển giao – vận hành)… Chính phủ cũng đã dùng hình thức đổi đất lấy hạ tầng để thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án hạ tầng. Tuy nhiên, các phương án này cũng chỉ giải quyết được một phần vốn đầu tư cho CSHT vì các dự án hạ tầng vẫn chưa hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân và quỹ đất cũng có giới hạn. Tính hấp dẫn của các dự án hạ tầng nói trên thấp là do việc đầu tư các dự án hạ tầng có nhiều rủi ro tài chính khi thời gian dự án dài, khả năng tăng chi phí thi công, vận hành lớn, khả năng thu hồi vốn thấp. Trong khi đó, với tốc độ phát triển kinh tế cao như hiện nay, nhu cầu phát triển CSHT ngày càng lớn và tạo áp lực tài chính ngày càng cao lên Chính phủ. Do vậy, Chính phủ đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư.

Nhận diện các nguồn thu từ việc vận hành cơ sở hạ tầng

Việc phát triển CSHT ảnh hưởng đến các DN (DN) và người dân. Các DN sẽ hưởng lợi từ sự giảm chi phí vận chuyển, đi lại tức là giảm chi phí đầu vào khiến làm tăng lợi nhuận. Giao thông thuận tiện sẽ tạo điều kiện cho DN phát triển kinh doanh, mở rộng năng suất, tiếp tục tăng lợi nhuận thu được. Từ lợi nhuận thu được tăng lên, các DN sẽ tăng quỹ lương cho nhân viên để thu hút lao động. Điều này sẽ làm tăng chất lượng sống của người dân trong vùng, tăng nhu cầu sản phẩm dịch vụ và làm tăng chất lượng nguồn nhân lực. Từ đó, DN sẽ thụ hưởng nguồn nhân lực có chất lượng cao và sẽ tăng hiệu quả sản xuất kinh doanh, thu hút sự tham gia của nhiều nhà đầu tư hơn. Từ đó, Nhà nước có thể gia tăng nguồn thu tăng lên từ thuế TNDN, thuế lợi tức, thuế cho quyền sử dụng đất mà DN phải trả (do giá trị đất tăng, các DN mở rộng mặt bằng sản xuất và đầu tư mới). Các nguồn thu gia tăng do sự phát triển của hạ tầng có thể được trích ra hoàn trả lại cho nhà đầu tư hạ tầng.

Đối với người dân, việc phát triển CSHT sẽ giúp giảm chi phí đi lại, tăng cơ hội tiếp cận với giáo dục đào tạo, cơ hội có việc làm và tăng giá trị tài sản đất mà họ đang giữ. Người dân có cơ hội tiếp cận tốt với các sản phẩm/dịch vụ do hạ tầng mang lại. Tất cả những điều này làm tăng chất lượng nguồn nhân lực và đáp ứng được nhu cầu của nhà đầu tư. Nguồn thu từ người dân tăng lên do giá trị đất và việc khai thác sử dụng quỹ đất trong vùng gia tăng do có nhiều người dân đến sinh sống trong vùng. Nguồn thu từ phí sử dụng CSHT cũng là một nguồn thu chính được thu trực tiếp từ người dân hay từ các đơn vị vận chuyển hành khách có sử dụng CSHT. Phần gia tăng trong các nguồn thu này cũng như phần thu từ phí sử dụng hạ tầng sẽ được trích ra để hoàn trả lại cho nhà đầu tư hạ tầng. Các nguồn thu này có thể phân thành 3 nhóm là: Nhóm 1 - các nguồn thu từ việc trực tiếp sử dụng CSHT; Nhóm 2 - nguồn thu từ việc giá trị đất, khai thác quỹ đất gia tăng do khai thác CSHT và Nhóm 3 - nguồn thu từ các DN trong vùng.

Các đề xuất

Nguồn thu từ việc khai thác CSHT hiện tại chủ yếu là nguồn thu từ việc trực tiếp sử dụng CSHT (nhóm 1). Nguồn thu từ việc sử dụng trực tiếp CSHT bao gồm nguồn thu trực tiếp từ các phương tiện giao thông do người điều khiển phương tiện giao thông phải trả, và nguồn thu gián tiếp thông qua giá vé mà hành khách phải trả khi sử dụng các phương tiện giao thông công cộng.

Hiện tại, việc thu phí sử dụng CSHT từ người điều khiển phương tiện giao thông đang được thực hiện dựa theo Thông tư số 57/1998/TT/BTC ngày 27/4/1998 của Bộ Tài chính về Hướng dẫn chế độ thu phí cầu, đường của Nhà nước quản lý; Thông tư số 90/2004/TT-BTC ngày 07/09/2004 của Bộ Tài chính về hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí đường bộ. Theo các thông tư này, phí này chủ yếu được chi trả bởi người điều khiển các phương tiện giao thông như xe hơi, xe tải và dao động từ 10.000 đồng/vé/lượt cho đến 80.000 đồng/vé/lượt (đối với thu phí đường bộ đầu tư bằng ngân sách nhà nước). Riêng đối với xe hai bánh, mức phí này chỉ là 1.000 đồng/vé/lượt. Mức phí này là thấp so với các chi phí thường ngày khác của một người dân, và có một số tuyến cầu, đường cũng không thu phí xe hai bánh, trong khi xe hai bánh là loại phương tiện tham gia giao thông lớn nhất (chiếm khoảng 87% tổng số phương tiện giao thông tại Thành phố Hồ Chí Minh vào năm 2007 và dự báo sẽ chiếm khoảng 40% vào năm 2025 - Albrecht, 2010). Như vậy, xe hai bánh là một loại phương tiện giao thông sử dụng CSHT nhiều nhất so với các loại phương tiện giao thông khác.

Các quy định thu phí sử dụng CSHT như hiện nay khiến nguồn thu phí sử dụng CSHT chủ yếu dựa vào khối lượng xe hơi, xe tải với mức thu phí lớn và lượng xe tương đối lớn. Nguồn thu phí từ xe hai bánh lại không nhiều vì mức phí thấp. Điều này làm cho tổng nguồn thu từ phí sử dụng CSHT bị thấp.  

Việc tính toán phí bảo trì đường bộ vào đơn giá xăng vẫn đang được nghiên cứu nhưng đây cũng chỉ là phí bảo trì đường bộ và sẽ không bao gồm phí sử dụng CSHT mới được xây dựng. Do vậy, phương án thu phí các loại xe hai bánh sử dụng CSHT mới đầu tư là điều được đề xuất trong nghiên cứu này để tăng nguồn thu và hợp lý hóa việc thu phí các phương tiện giao thông, không phân biệt loại phương tiện và sở hữu phương tiện. Người điều khiển các phương tiện giao thông sẽ được khuyến khích trả phí (thông qua vé lưu thông) một lần theo năm hay tháng để tăng hiệu quả thu hồi tài chính cho nhà đầu tư.

Đối với các phương tiện vận chuyển công cộng, đặc biệt là xe buýt, giá vé cho hành khách vẫn còn thấp. Do đó, việc trích một phần giá vé để chuyển cho nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp tư nhân để chi trả cho việc sử dụng CSHT là một điều chưa khả thi trong giai đoạn hiện nay. Trong khi đó, việc quảng cáo trên các phương tiện giao thông công cộng là được phép và Nhà nước quản lý về nội dung quảng cáo. Hình thức quảng cáo trên xe buýt là một hình thức rất hấp dẫn đối với các DN vì đó là phương tiện giao thông di chuyển khắp nơi. Việc cho phép các DN quảng cáo trên xe buýt cũng tạo một nguồn thu lớn cho nhà nước để có thể bù cho ngân sách phát triển phương tiện giao thông công cộng, giảm bù lỗ của nhà nước cho loại hình giao thông này và có thể trích một phần để đóng góp phát triển CSHT.

Các nguồn thu tiềm năng khác thuộc nhóm 3 chưa được triển khai. Các nguồn thu này đã được triển khai ở một số nước trên thế giới. Đối với nguồn thu từ DN hoạt động trong vùng, một số nước sử dụng biện pháp đánh thuế trên các DN nằm trong khu vực được hưởng lợi từ sự thuận tiện trong giao thông do CSHT mới được xây dựng tạo ra (Agence Francaise Development, 2010). Thuế này đánh trên tổng quỹ lương của DN vì dựa trên nguyên tắc là người lao động của DN đã được thụ hưởng các lợi ích do CSHT mới xây dựng mang lại (rút ngắn thời gian di chuyển, giảm tình trạng kẹt xe, an toàn giao thông…). Tại Pháp, thuế này đã được áp dụng từ năm 1971 và mức thuế là 0,5 – 2,6% tổng quỹ lương của các DN có hơn 9 lao động. Trong điều kiện Việt Nam, người lao động trực tiếp điều khiển giao thông đến cơ quan đã phải trả phí sử dụng CSHT, nên không thể tính phí này một lần nữa dựa vào tổng quỹ lương của người lao động. Do đó, nên áp dụng phương án thu phí hạ tầng dựa trên doanh thu của DN, vì DN sẽ hưởng lợi từ sự thuận tiện của CSHT để phát triển kinh doanh. Về nguyên tắc, phí hạ tầng có thể được tính trên doanh thu tăng lên do sự thuận tiện giao thông hay tính trên tổng doanh thu của DN. Tuy nhiên, việc xác định doanh thu tăng lên do sự thuận tiện của giao thông là một việc phức tạp và khó thực hiện vì đòi hỏi phải phân tích kỹ dữ liệu về chi phí vận chuyển, chi phí phát triển kinh doanh và doanh thu của DN trước và sau khi có CSHT. Do đó, trong thực tế có thể cân nhắc chấp nhận giải pháp xác định một mức phí hạ tầng (ví dụ: 0,5% doanh thu) cho các DN với một quy mô nhất định nào đấy (ví dụ: sử dụng từ 20 lao động thường xuyên trở lên). Việc xác định vùng ảnh hưởng của CSHT cần phải được dựa trên quy hoạch CSHT phục vụ các mục tiêu kinh tế phát triển và phát triển các vùng. Chính quyền sẽ thực hiện việc này khi quy hoạch CSHT và sẽ công bố các thông tin này trên các phương tiện truyền thông để người dân và DN hiểu rõ. Thời gian thu các khoản phí này cũng cần được tính toán và công khai.

Đối với sự phát triển kinh doanh của các hãng truyền hình cáp, dịch vụ truyền thông, nhà cung cấp mạng internet, nhà nước sẽ quy định khoản phí hạ tầng đánh trên sự tăng doanh thu do phát triển kinh doanh trên các vùng này. Khoản phí này chỉ tính trên doanh thu tăng lên do phát triển kinh doanh trên vùng ảnh hưởng của CSHT đã được định nghĩa và công bố như nêu trên. Mức phí hạ tầng trong trường hợp này cũng cần được tính toán và công bố công khai. Thời gian thu các khoản này cũng phải bằng với thời gian thu phí hạ tầng đối với các DN có trụ sở ngay trong vùng.

Các khoản phí thu được này sẽ được chuyển cho nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp đầu tư tư nhân của CSHT để giúp nhà đầu tư hay tổ họp đầu tư tư nhân nhanh chóng thu hồi vốn đầu tư, đảm bảo hiệu quả tài chính và sức hấp dẫn của các dự án hạ tầng theo mô hình hợp tác công tư.

Nguồn thu từ sự gia tăng giá trị đất và sự tăng khai thác quỹ đất là một nguồn thu lớn nhưng chưa được quan tâm khai thác. Nguồn thu từ quỹ đất trong vùng do ảnh hưởng của CSHT mới xây dựng bao gồm tiền thuê đất, thuế trên quyền sử dụng đất, thuế trên việc chuyển nhượng đất trong vùng. Thông thường khi CSHT đã được xây dựng xong, các vùng đất được ảnh hưởng bởi CSHT sẽ tăng giá do sự thuận lợi trong việc sản xuất kinh doanh trên những vùng đất này sẽ tăng lên. Do đó, đơn giá đất của nhà nước trong vùng này sẽ tăng lên. Các nguồn thu thuế dựa trên giá trị đất cũng tăng lên. Những nguồn thu tăng lên từ đơn giá đất này cần được trích ra để chuyển trả cho nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp tư nhân để tăng nguồn thu cho họ, giảm thời gian thu hồi vốn, tăng hiệu quả kinh tế và sức hấp dẫn của việc đầu tư phát triển CSHT theo hình thức hợp tác công tư.

Đơn giá đền bù giải tỏa cho người dân trong giai đoạn giải phóng mặt bằng phải đảm bảo thấp hơn đơn giá đất sau khi xây dựng xong CSHT. Điều này là cần thiết để đảm bảo hiệu quả tài chính của dự án phát triển hạ tầng theo mô hình này. Để thực hiện điều này, Nhà nước tiến hành mua lại các vùng đất hai bên CSHT, và sau khi xây dựng xong CSHT, Nhà nước sẽ bán lại các vùng đất này cho các nhà đầu tư bất động sản hay các DN để nhận giá trị gia tăng do đơn giá đất tăng lên. Giá trị gia tăng này sẽ được dùng để chi trả cho nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp tư nhân đầu tư CSHT. Ngoài ra, nếu Nhà nước không có đủ kinh phí để mua lại các vùng đất này, có thể ưu tiên cho nhà đầu tư tư nhân hay tổ hợp tư nhân được mua các vùng đất này trước khi triển khai CSHT theo đơn giá đất thỏa thuận với Nhà nước có kể đến sự gia tăng đơn giá sau khi hoàn thành CSHT. Phương án mua trước đất như vậy sẽ được thuận lợi khi thị trường bất động sản hoạt động thuận lợi.

Một phương án khác để tăng nguồn thu phát triển CSHT là việc bán đấu giá các quỹ đất để đầu tư bãi xe, bến xe, công viên, khu vui chơi… ngay khi có quyết định đầu tư CSHT theo hình thức hợp tác công tư. Tiền thu được từ việc bán đấu giá này sẽ được chuyển cho nhà đầu tư ngay từ đầu với tư cách là tiền thanh toán của Nhà nước cho hợp đồng phát triển CSHT theo mô hình đối tác công tư mà Nhà nước đã ký kết với phía tư nhân.

Một nguồn thu khác dựa trên quỹ đất là việc thu từ các đường nhánh ghép nối vào CSHT mới được xây dựng. Các đường nối này có thể sẽ phát triển và tăng doanh thu khi nối vào với CSHT mới xây dựng xong. Việc trích một phần doanh thu của các đường nối để chuyển cho nhà đầu tư CSHT mới xây dựng sẽ do Nhà nước thực hiện dựa trên nguyên tắc đánh giá sự tăng doanh thu của các đường nhánh sau khi có CSHT mới và phần thuế sẽ đánh trên sự tăng doanh thu này. Phần thuế thu được sẽ chuyển cho nhà đầu tư của CSHT mới xây dựng.

Các quảng cáo dọc theo CSHT và trong vùng ảnh hưởng của CSHT cũng sẽ được thu thuế. Thuế đánh trên các quảng cáo cũng dựa trên các khung thuế hiện tại nhưng cộng thêm một tỷ lệ (ví dụ 0,5%). Phần thu tăng thêm này sẽ được trích ra để chuyển cho nhà đầu tư hạ tầng.

_______________

Tài liệu tham khảo:

1. Christine Kessides (1993), The contribution of infrastructures to economic development, World Bank, Washington, D.C;

2. David Albrecht, Herve1 Hoocquard, Philippe Papin (2010), Chính quyền địa phương trong quá trình phát triển đô thị ở Việt Nam, Nhà Xuất Bản Tri Thức, Hà Nội.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 9/2012

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục