Khuyến nghị chính sách cho hoạt động tài chính và kiểm toán
Trong chu trình ngân sách, báo cáo tài chính và kiểm toán là những khâu cuối cùng, tuy nhiên đây lại là các quy trình thiết yếu vừa đảm bảo minh bạch và liêm chính, vừa cung cấp thông tin cần thiết để lập dự toán ngân sách trong những năm tiếp theo.
Chính vì vậy, các báo cáo về ngân sách và báo cáo tài chính phải thể hiện rõ tình hình tài khóa tổng thể hiện tại cũng như dự báo được kế hoạch ngân sách của Chính phủ cho tương lai một cách toàn diện. Để làm được điều đó, vấn đề hết sức quan trọng là báo cáo tài chính của Chính phủ phải được lập theo chuẩn mực kế toán quốc tế, sử dụng các khái niệm được quốc tế chấp nhận.
Đó là một trong những khuyến nghị được nêu trong Báo cáo “Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng tới bền vững, hiệu quả và công bằng” cho giai đoạn 2010-2015 do Bộ Tài chính và Ngân hàng Thế giới (WB) vừa công bố. Báo cáo được kỳ vọng sẽ giúp cho Chính phủ có thêm căn cứ để xây dựng chính sách và chương trình hành động đúng đắn hơn, mang lại hiệu quả cao hơn, đặc biệt là để xử lý tốt hơn mục tiêu tăng trưởng kinh tế đi đôi với giảm nghèo và hội nhập quốc tế.
Sáu chế độ kế toán cần được thay thế bằng một bộ chuẩn mực
Báo cáo Đánh giá chi tiêu công Việt Nam nhận định: Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) hiện nay chưa trình bày đầy đủ về hoạt động tài chính của Chính phủ. Mặc dù báo cáo tình hình thực hiện ngân sách của Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã bao gồm toàn bộ thu và chi thuộc quy định của Luật NSNN, tuy nhiên, sự hữu ích của thông tin này bị ảnh hưởng do cách thức hạch toán chuyển nguồn và do một số khoản chi tiêu vẫn chưa được đưa vào ngân sách như các khoản thu từ phí dịch vụ.
Hiện nay, Việt Nam có 6 chế độ kế toán bao gồm: kế toán NSNN và kho bạc; kế toán thuế nội địa; kế toán hải quan; kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp; kế toán ngân sách xã và kế toán quỹ tài chính. Các chế độ này không dựa trên một bộ chuẩn mực và chế độ kế toán thống nhất. Vì vậy, các chế độ này cần được thay thế bằng một bộ chuẩn mực kế toán thống nhất dựa trên Chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS).
Chính phủ dự kiến sẽ triển khai VPSAS của Việt Nam tương đương với Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở dồn tích. Tuy nhiên, theo WB, để tuân thủ đầy đủ các chuẩn mực dồn tích, yêu cầu đặt ra là phải ghi nhận được toàn bộ tài sản có và tài sản nợ trong các báo cáo tài chính hợp nhất. Đây là một nhiệm vụ rất lớn, đòi hỏi phải xác định và định giá toàn bộ tài sản có như các bệnh viện, trường học, công sở và cả tài sản hạ tầng như đường sá, đập nước…
Sáu chế độ kế toán cần được thay thế bằng một bộ chuẩn mực
Báo cáo Đánh giá chi tiêu công Việt Nam nhận định: Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) hiện nay chưa trình bày đầy đủ về hoạt động tài chính của Chính phủ. Mặc dù báo cáo tình hình thực hiện ngân sách của Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã bao gồm toàn bộ thu và chi thuộc quy định của Luật NSNN, tuy nhiên, sự hữu ích của thông tin này bị ảnh hưởng do cách thức hạch toán chuyển nguồn và do một số khoản chi tiêu vẫn chưa được đưa vào ngân sách như các khoản thu từ phí dịch vụ.
Hiện nay, Việt Nam có 6 chế độ kế toán bao gồm: kế toán NSNN và kho bạc; kế toán thuế nội địa; kế toán hải quan; kế toán đơn vị hành chính sự nghiệp; kế toán ngân sách xã và kế toán quỹ tài chính. Các chế độ này không dựa trên một bộ chuẩn mực và chế độ kế toán thống nhất. Vì vậy, các chế độ này cần được thay thế bằng một bộ chuẩn mực kế toán thống nhất dựa trên Chuẩn mực kế toán công Việt Nam (VPSAS).
Chính phủ dự kiến sẽ triển khai VPSAS của Việt Nam tương đương với Chuẩn mực kế toán công quốc tế (IPSAS) trên cơ sở dồn tích. Tuy nhiên, theo WB, để tuân thủ đầy đủ các chuẩn mực dồn tích, yêu cầu đặt ra là phải ghi nhận được toàn bộ tài sản có và tài sản nợ trong các báo cáo tài chính hợp nhất. Đây là một nhiệm vụ rất lớn, đòi hỏi phải xác định và định giá toàn bộ tài sản có như các bệnh viện, trường học, công sở và cả tài sản hạ tầng như đường sá, đập nước…
Trong trường hợp không có đủ thông tin đáng tin cậy về giá trị lịch sử thì cần phải áp dụng các phương pháp định giá thay thế như chi phí thay thế sau hao mòn. Ngoài ra, toàn bộ tài sản nợ cũng cần được xác định và định giá, các tài sản nợ này còn bao gồm toàn bộ nghĩa vụ với người lao động - điều này thường được xác định dựa trên kỹ thuật định giá bảo hiểm.
IPSAS đòi hỏi phải lập báo cáo tài chính hợp nhất bao gồm các đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu và phản ánh toàn bộ các giao dịch liên quan đến các hoạt động và nghiệp vụ của Chính phủ. Một trong những yêu cầu đặt ra là phải trình bày được số liệu dự toán ngân sách và phải giải trình được lý do chênh lệch lớn so với dự toán (nếu có). Điều đó có nghĩa là hoặc NSNN phải bao gồm toàn bộ các giao dịch phát sinh tại các đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu (các đơn vị và quỹ thuộc sở hữu của Chính phủ) hoặc phải có một bước riêng để trình bày thông tin nhà nước hợp nhất. Cho dù có theo phương án nào, điều cần thiết là phải loại bỏ được các giao dịch nội bộ giữa các đơn vị thuộc phạm vi báo cáo tài chính của Chính phủ để tránh trùng lặp như các khoản bổ sung ngân sách của trung ương cho địa phương.
Luật Kế toán sửa đổi năm 2015 đã quy định về lập báo cáo tài chính nhà nước, KBNN chịu trách nhiệm lập báo cáo này và trình Quốc hội cùng với thời điểm trình quyết toán NSNN. Tuy nhiên, Luật Kế toán 2015 không đòi hỏi báo cáo tài chính nhà nước phải được kiểm toán, vì vậy WB khuyến cáo Việt Nam nên cân nhắc quy định các báo cáo này cần được kiểm toán.
Xuất phát từ thực trạng trong công tác kế toán và báo cáo tài chính cho khu vực công, Báo cáo đưa ra khuyến nghị: các quy định về lập dự toán và quyết toán NSNN phải có sự đồng bộ để có thể dễ dàng so sánh số dự toán với số thực hiện và chênh lệch phải được giải thích. Điều này có nghĩa là phí dịch vụ cần được đưa vào ngân sách và cách thức hạch toán chuyển nguồn cần được thay đổi.
Để triển khai IPSAS, bước đi cần thiết thứ nhất là Việt Nam cần xác định rõ ràng các đơn vị thuộc khu vực công, các hoạt động và nghiệp vụ cần được đưa vào báo cáo tài chính hợp nhất, đồng thời phải đảm bảo người đọc hiểu rõ rằng toàn bộ các giao dịch của các đơn vị đó đã được đưa vào báo cáo tài chính Chính phủ hợp nhất.
Việc triển khai IPSAS cũng đòi hỏi Chính phủ phải lập báo cáo thuyết minh đầy đủ về các chế độ chính sách kế toán quan trọng. Các chế độ đó cần được áp dụng nhất quán ở tất cả đơn vị thuộc khu vực công và phải sử dụng cùng các mẫu biểu cũng như kế toán đồ về lập báo cáo tài chính theo IPSAS. Việc này sẽ giúp dễ dàng phân tích số thực hiện so với dự toán và dễ giải thích về sự khác biệt số liệu (nếu có). Bởi vì việc triển khai IPSAS sẽ tạo ra sự thay đổi lớn đối với các chế độ kế toán ở khu vực công hiện nay cho nên đề xuất về lập báo cáo tài chính hợp nhất trên cơ sở dồn tích của Việt Nam cần được tiến hành thận trọng theo lộ trình thích hợp. Quá trình triển khai VPSAS cần được lên kế hoạch hợp lý với một lộ trình chi tiết, trong đó giai đoạn đầu báo cáo tài chính nên được xây dựng theo cơ sở tiền mặt có một số yếu tố dồn tích sau đó mới chuyển sang tuân thủ đầy đủ IPSAS dồn tích.
KTNN cần gắn kết việc phát triển năng lực với quá trình cải cách quản lý tài chính công
Liên quan đến KTNN, Báo cáo đưa ra nhận định: Hiện nay, KTNN chủ yếu tập trung vào kiểm toán tuân thủ, tuy nhiên KTNN đang ngày càng chú trọng đến kiểm toán hiệu quả hoạt động và đã đạt được những tiến triển tốt trong việc nâng cao năng lực ở lĩnh vực này. Năng lực kiểm toán tài chính của KTNN đang được phát triển với dự kiến áp dụng phương pháp kiểm toán dựa trên rủi ro và gắn kết các chuẩn mực của KTNN với chuẩn mực quốc tế ISSAI bậc 4.
Trong 5 năm (2011-2015), ít nhất 50% thu và chi NSNN được KTNN kiểm toán, phần lớn các Bộ, ngành trung ương, các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, các tập đoàn kinh tế nhà nước được kiểm toán 2 năm 1 lần. Từ năm 2007, KTNN đã kiểm toán các báo cáo quyết toán NSNN làm cơ sở để Quốc hội xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hằng năm.
KTNN đã công khai nhiều loại báo cáo qua các phương tiện thông tin đại chúng, trong đó có các báo cáo thường niên về tiến độ triển khai các kiến nghị kiểm toán và kết quả những cuộc kiểm toán quy mô lớn được dư luận quan tâm. Bên cạnh đó, KTNN còn báo cáo định kỳ với các cơ quan có thẩm quyền theo quy định và chủ động báo cáo về các kết luận kiểm toán được quan tâm tới Quốc hội và Chính phủ. KTNN đã có quy trình riêng về theo dõi, giám sát việc thực hiện kiến nghị kiểm toán, tỷ lệ thực hiện kiến nghị kiểm toán trong những năm gần đây đạt khoảng 70%...
Theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, lực lượng cán bộ của KTNN sẽ tăng lên đáng kể. Về nội dung này, WB khuyến nghị KTNN cần gắn kết các hoạt động đào tạo cũng như phát triển năng lực với những thay đổi trong quá trình cải cách quản lý tài chính công. Đồng thời, KTNN cần đánh giá đầy đủ về nhu cầu lực lượng lao động dựa trên năng lực, bao gồm cả phân tích về nhiệm vụ dự kiến (số lượng và loại hình kiểm toán) cũng như năng lực và số lượng cán bộ yêu cầu ở mỗi cấp để làm căn cứ cho công tác tuyển dụng, đào tạo cán bộ và khả năng thuê ngoài hoặc bổ sung nguồn lực từ khu vực tư nhân (nếu cần).
KTNN cần được sử dụng các thông tin trong cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính - ngân sách trên cơ sở thống nhất với Bộ Tài chính.
Mặc dù KTNN có tham gia thảo luận về việc lập kế hoạch NSNN cũng như nhiều phiên thảo luận toàn thể về dự toán ngân sách nhưng lại chưa được tiếp cận các tài liệu kế hoạch ngân sách kịp thời để kiểm tra, tham mưu nên còn đóng vai trò hạn chế trong việc xem xét dự toán NSNN và tham mưu cho Quốc hội.
Cần triển khai chức năng kiểm toán nội bộ ở tất cả các đơn vị của Chính phủ
Về kiểm toán nội bộ, Báo cáo nhận định: Việt Nam mới chỉ nhìn nhận chức năng kiểm toán nội bộ là một nội dung quan trọng trong kiểm soát quản lý tài chính công trong thời gian gần đây. Chính vì vậy, việc xây dựng chức năng này trong khu vực công mới ở giai đoạn sơ khai. Ngoài Luật Kế toán, chưa có quy định cụ thể về khuôn khổ kiểm soát nội bộ và kiểm toán nội bộ. Luật Kế toán 2015 lần đầu tiên quy định các đơn vị kế toán công phải thiết lập một hệ thống kiểm soát nội bộ. Nghị định về kiểm toán nội bộ cho cả khu vực công và tư nhân đã được Bộ Tài chính xây dựng.
Báo cáo khuyến nghị, Nghị định này cần quy định cụ thể bộ máy kiểm toán nội bộ tại các đơn vị dự toán cấp 1 và tại toàn bộ DNNN lớn một cách hợp lý. Mọi đơn vị còn lại của khu vực công cũng nên được khuyến khích hình thành bộ máy kiểm toán nội bộ để hỗ trợ cải thiện về quản trị, thực hiện trách nhiệm giải trình và đảm bảo môi trường kiểm soát. Báo cáo nhấn mạnh, điều hết sức quan trọng khi triển khai chức năng kiểm toán nội bộ trong khu vực công là phải đảm bảo nhiệm vụ của kiểm toán nội bộ, thanh tra và kiểm toán độc lập được phân định rõ ràng, tránh trùng lặp, chồng chéo.
Những vấn đề về báo cáo tài chính và kiểm toán nêu trên cần được thực hiện đồng bộ nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình để hoạt động chi tiêu công mang lại hiệu quả lớn nhất.
Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu các Bộ, cơ quan trung ương và các địa phương liên quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện các khuyến nghị của Báo cáo “Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng đến bền vững, hiệu quả và công bằng”, đồng thời định kỳ 6 tháng phải báo cáo kết quả thực hiện các khuyến nghị về Bộ Tài chính để tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ.
IPSAS đòi hỏi phải lập báo cáo tài chính hợp nhất bao gồm các đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu và phản ánh toàn bộ các giao dịch liên quan đến các hoạt động và nghiệp vụ của Chính phủ. Một trong những yêu cầu đặt ra là phải trình bày được số liệu dự toán ngân sách và phải giải trình được lý do chênh lệch lớn so với dự toán (nếu có). Điều đó có nghĩa là hoặc NSNN phải bao gồm toàn bộ các giao dịch phát sinh tại các đơn vị mà Chính phủ có lợi ích sở hữu (các đơn vị và quỹ thuộc sở hữu của Chính phủ) hoặc phải có một bước riêng để trình bày thông tin nhà nước hợp nhất. Cho dù có theo phương án nào, điều cần thiết là phải loại bỏ được các giao dịch nội bộ giữa các đơn vị thuộc phạm vi báo cáo tài chính của Chính phủ để tránh trùng lặp như các khoản bổ sung ngân sách của trung ương cho địa phương.
Luật Kế toán sửa đổi năm 2015 đã quy định về lập báo cáo tài chính nhà nước, KBNN chịu trách nhiệm lập báo cáo này và trình Quốc hội cùng với thời điểm trình quyết toán NSNN. Tuy nhiên, Luật Kế toán 2015 không đòi hỏi báo cáo tài chính nhà nước phải được kiểm toán, vì vậy WB khuyến cáo Việt Nam nên cân nhắc quy định các báo cáo này cần được kiểm toán.
Xuất phát từ thực trạng trong công tác kế toán và báo cáo tài chính cho khu vực công, Báo cáo đưa ra khuyến nghị: các quy định về lập dự toán và quyết toán NSNN phải có sự đồng bộ để có thể dễ dàng so sánh số dự toán với số thực hiện và chênh lệch phải được giải thích. Điều này có nghĩa là phí dịch vụ cần được đưa vào ngân sách và cách thức hạch toán chuyển nguồn cần được thay đổi.
Để triển khai IPSAS, bước đi cần thiết thứ nhất là Việt Nam cần xác định rõ ràng các đơn vị thuộc khu vực công, các hoạt động và nghiệp vụ cần được đưa vào báo cáo tài chính hợp nhất, đồng thời phải đảm bảo người đọc hiểu rõ rằng toàn bộ các giao dịch của các đơn vị đó đã được đưa vào báo cáo tài chính Chính phủ hợp nhất.
Việc triển khai IPSAS cũng đòi hỏi Chính phủ phải lập báo cáo thuyết minh đầy đủ về các chế độ chính sách kế toán quan trọng. Các chế độ đó cần được áp dụng nhất quán ở tất cả đơn vị thuộc khu vực công và phải sử dụng cùng các mẫu biểu cũng như kế toán đồ về lập báo cáo tài chính theo IPSAS. Việc này sẽ giúp dễ dàng phân tích số thực hiện so với dự toán và dễ giải thích về sự khác biệt số liệu (nếu có). Bởi vì việc triển khai IPSAS sẽ tạo ra sự thay đổi lớn đối với các chế độ kế toán ở khu vực công hiện nay cho nên đề xuất về lập báo cáo tài chính hợp nhất trên cơ sở dồn tích của Việt Nam cần được tiến hành thận trọng theo lộ trình thích hợp. Quá trình triển khai VPSAS cần được lên kế hoạch hợp lý với một lộ trình chi tiết, trong đó giai đoạn đầu báo cáo tài chính nên được xây dựng theo cơ sở tiền mặt có một số yếu tố dồn tích sau đó mới chuyển sang tuân thủ đầy đủ IPSAS dồn tích.
KTNN cần gắn kết việc phát triển năng lực với quá trình cải cách quản lý tài chính công
Liên quan đến KTNN, Báo cáo đưa ra nhận định: Hiện nay, KTNN chủ yếu tập trung vào kiểm toán tuân thủ, tuy nhiên KTNN đang ngày càng chú trọng đến kiểm toán hiệu quả hoạt động và đã đạt được những tiến triển tốt trong việc nâng cao năng lực ở lĩnh vực này. Năng lực kiểm toán tài chính của KTNN đang được phát triển với dự kiến áp dụng phương pháp kiểm toán dựa trên rủi ro và gắn kết các chuẩn mực của KTNN với chuẩn mực quốc tế ISSAI bậc 4.
Trong 5 năm (2011-2015), ít nhất 50% thu và chi NSNN được KTNN kiểm toán, phần lớn các Bộ, ngành trung ương, các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương, các tập đoàn kinh tế nhà nước được kiểm toán 2 năm 1 lần. Từ năm 2007, KTNN đã kiểm toán các báo cáo quyết toán NSNN làm cơ sở để Quốc hội xem xét và phê duyệt quyết toán ngân sách hằng năm.
KTNN đã công khai nhiều loại báo cáo qua các phương tiện thông tin đại chúng, trong đó có các báo cáo thường niên về tiến độ triển khai các kiến nghị kiểm toán và kết quả những cuộc kiểm toán quy mô lớn được dư luận quan tâm. Bên cạnh đó, KTNN còn báo cáo định kỳ với các cơ quan có thẩm quyền theo quy định và chủ động báo cáo về các kết luận kiểm toán được quan tâm tới Quốc hội và Chính phủ. KTNN đã có quy trình riêng về theo dõi, giám sát việc thực hiện kiến nghị kiểm toán, tỷ lệ thực hiện kiến nghị kiểm toán trong những năm gần đây đạt khoảng 70%...
Theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, lực lượng cán bộ của KTNN sẽ tăng lên đáng kể. Về nội dung này, WB khuyến nghị KTNN cần gắn kết các hoạt động đào tạo cũng như phát triển năng lực với những thay đổi trong quá trình cải cách quản lý tài chính công. Đồng thời, KTNN cần đánh giá đầy đủ về nhu cầu lực lượng lao động dựa trên năng lực, bao gồm cả phân tích về nhiệm vụ dự kiến (số lượng và loại hình kiểm toán) cũng như năng lực và số lượng cán bộ yêu cầu ở mỗi cấp để làm căn cứ cho công tác tuyển dụng, đào tạo cán bộ và khả năng thuê ngoài hoặc bổ sung nguồn lực từ khu vực tư nhân (nếu cần).
KTNN cần được sử dụng các thông tin trong cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính - ngân sách trên cơ sở thống nhất với Bộ Tài chính.
Mặc dù KTNN có tham gia thảo luận về việc lập kế hoạch NSNN cũng như nhiều phiên thảo luận toàn thể về dự toán ngân sách nhưng lại chưa được tiếp cận các tài liệu kế hoạch ngân sách kịp thời để kiểm tra, tham mưu nên còn đóng vai trò hạn chế trong việc xem xét dự toán NSNN và tham mưu cho Quốc hội.
Cần triển khai chức năng kiểm toán nội bộ ở tất cả các đơn vị của Chính phủ
Về kiểm toán nội bộ, Báo cáo nhận định: Việt Nam mới chỉ nhìn nhận chức năng kiểm toán nội bộ là một nội dung quan trọng trong kiểm soát quản lý tài chính công trong thời gian gần đây. Chính vì vậy, việc xây dựng chức năng này trong khu vực công mới ở giai đoạn sơ khai. Ngoài Luật Kế toán, chưa có quy định cụ thể về khuôn khổ kiểm soát nội bộ và kiểm toán nội bộ. Luật Kế toán 2015 lần đầu tiên quy định các đơn vị kế toán công phải thiết lập một hệ thống kiểm soát nội bộ. Nghị định về kiểm toán nội bộ cho cả khu vực công và tư nhân đã được Bộ Tài chính xây dựng.
Báo cáo khuyến nghị, Nghị định này cần quy định cụ thể bộ máy kiểm toán nội bộ tại các đơn vị dự toán cấp 1 và tại toàn bộ DNNN lớn một cách hợp lý. Mọi đơn vị còn lại của khu vực công cũng nên được khuyến khích hình thành bộ máy kiểm toán nội bộ để hỗ trợ cải thiện về quản trị, thực hiện trách nhiệm giải trình và đảm bảo môi trường kiểm soát. Báo cáo nhấn mạnh, điều hết sức quan trọng khi triển khai chức năng kiểm toán nội bộ trong khu vực công là phải đảm bảo nhiệm vụ của kiểm toán nội bộ, thanh tra và kiểm toán độc lập được phân định rõ ràng, tránh trùng lặp, chồng chéo.
Những vấn đề về báo cáo tài chính và kiểm toán nêu trên cần được thực hiện đồng bộ nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình để hoạt động chi tiêu công mang lại hiệu quả lớn nhất.
Thủ tướng Chính phủ đã yêu cầu các Bộ, cơ quan trung ương và các địa phương liên quan có trách nhiệm tổ chức thực hiện các khuyến nghị của Báo cáo “Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng đến bền vững, hiệu quả và công bằng”, đồng thời định kỳ 6 tháng phải báo cáo kết quả thực hiện các khuyến nghị về Bộ Tài chính để tổng hợp báo cáo Thủ tướng Chính phủ.
