Tại Việt Nam, câu chuyện nợ công cũng đang được người dân đặc biệt quan tâm trong thời gian gần đây, những con số mà Bản tin nợ nước ngoài của Bộ Tài chính đưa ra cho thấy quy mô nợ đang tăng nhanh. Mặc dù, theo đánh giá của Ngân hàng thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Việt Nam không nằm trong nhóm các nước có gánh nặng về nợ cao, nhưng hiệu quả quản lý, sử dụng nợ cũng chưa có sự cải thiện rõ rệt.

Để nhìn nhận, đánh giá có hiệu quả về nợ công, vấn đề này cần tổ chức các cuộc kiểm toán riêng về nợ công bao gồm kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán chuyên đề về nợ công hoặc kiểm toán đầy đủ về tình hình quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Đồng thời, hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công cả về căn cứ kiểm toán, mục tiêu, nội dung và nhân lực kiểm toán. Trên cơ sở đó đưa ra kiến nghị góp phần ngăn ngừa các rủi ro phát sinh, đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn.

Nợ công và một số vấn đề về kiểm toán nợ công

Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và phức tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Nhiều nước có mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng.

Theo báo cáo về tình hình nợ công của Chính phủ số 305/BC-CP ngày 30/10/2012 thì nợ Chính phủ năm 2010 là 882.750 tỷ đồng, năm 2011 là 1.095654 tỷ đồng, năm 2012 ước là 1.270.784 tỷ đồng; nợ được Chính phủ bảo lãnh năm 2010 là 225.514 tỷ đồng, năm 2011 là 285.124 tỷ đồng, năm 2012 ước là 345.875 tỷ đồng; nợ chính quyền địa phương năm 2010 là 6.776 tỷ đồng, năm 2011 là 10.699 tỷ đồng, năm 2012 ước là 15,650 tỷ đồng; nợ công của Việt Nam năm 2010 là 56,3% GDP, năm 2011 là 54,9% GDP và năm 2012 ước khoảng 55,4% GDP.

Vấn đề đặt ra đối với nợ công là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn lực mà quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu quả nguồn lực từ nợ công, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm bảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các ảnh hưởng xấu có thể xẩy ra.

Trong quá trình kiểm toán quyết toán Ngân sách nhà nước (NSNN), Kiểm toán nhà nước (KTNN) đã ngày càng chú trọng thực hiện kiểm toán các khoản nợ công, làm việc với các cơ quan quản lý nợ của Bộ Tài chính để nắm bắt được tình hình quản lý nợ công hàng năm trên cơ sở đó đưa ra kiến nghị góp phần ngăn ngừa các rủi ro phát sinh, đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn.

Từ năm 2007, khi kiểm toán quyết toán NSNN đã đề cập riêng nội dung quản lý nợ công. Mặc dù chưa phải là cuộc kiểm toán riêng, độc lập về quản lý nợ nhưng đã thành lập Tổ kiểm toán về nợ công và có những kết quả kiểm toán, những nhận định, đánh giá nhất định về nợ công. Ngoài ra, khi kiểm toán ngân sách địa phương, KTNN đã kiểm toán và có những kiến nghị về việc vay nợ ngân sách địa phương giúp Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan chức năng có biện pháp quản lý thích hợp nhằm hạn chế các rủi ro có thể phát sinh từ vay nợ của chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiều hạn chế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với nợ công. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung còn đơn giản, chưa xem xét vấn đề vay, nợ của Chính phủ trong tính tổng thể, toàn diện của nó; chưa kiểm toán các khoản nợ công một cách đầy đủ theo các thông lệ hiện hành.

Có thể thấy một số hạn chế trong kiểm toán nợ công như sau:

Một là, KTNN vẫn chưa tiến hành kiểm toán việc quản lý nợ công một cách đầy đủ. Trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, yêu cầu minh bạch thông tin, đảm bảo bền vững tình hình tài chính ngân sách quốc gia thì yêu cầu kiểm toán nợ công hàng năm là yêu cầu được các định chế tài chính quốc tế đề ra. Mặc dù quá trình kiểm toán quyết toán NSNN có sự lồng ghép đánh giá về vay nợ Chính phủ nhưng mức độ vẫn còn hạn chế và cho đến nay, KTNN vẫn chưa thực hiện kiểm toán nợ công với tư cách là một cuộc kiểm toán độc lập. KTNN cũng chưa xây dựng quy trình kiểm toán, tiêu chí đánh giá về quản lý nợ. Đội ngũ kiểm toán viên am hiểu về quản lý nợ công, kiểm toán nợ công còn rất hạn chế.

Hai là, về cơ sở pháp lý và quy định về nợ công, Luật quản lý nợ công chưa quy định rõ trách nhiệm của cơ quan KTNN trong việc kiểm toán nợ công; quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nợ trong việc cung cấp thông tin liên quan đến quản lý nợ; trách nhiệm báo cáo định kỳ, đột xuất cho KTNN về các vấn đề nợ công và quản lý nợ công.

Ba là, trong một thời gian dài nợ công được coi là số liệu bí mật quốc gia không được công khai nên thông tin, số liệu nợ công bị hạn chế cung cấp làm cho KTNN khó tiếp cận một cách đầy đủ, đúng nghĩa để có thể đưa ra ý kiến về công tác quản lý nợ công. Trong khi đó, các quy định của luật pháp về kiểm toán nợ lại không rõ ràng gây khó khăn cho việc tiếp cận của KTNN. Kể từ khi Luật KTNN có hiệu lực cùng với tiến trình công khai, minh bạch tài chính quốc gia, KTNN có thể tiếp cận rộng rãi hơn với thông tin quản lý nợ công, song vẫn chưa tiếp cận một cách đầy đủ và đúng mức.

Bốn là, KTNN chưa đi sâu đánh giá tình hình, cơ cấu vay nợ, chi phí vay, hạch toán các khoản nợ công, quản trị rủi ro về nợ công, cơ chế quản lý vay nợ,...; chưa đưa ra được ý kiến, kiến nghị mang tính vĩ mô. Đây là những vấn đề hết sức cần thiết trong quản lý nợ công chưa được KTNN đề cập nhằm đưa ra ý kiến độc lập của mình góp phần hoàn thiện công tác quản lý nợ công ở Việt Nam.

Một số ý kiến nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công:

Thứ nhất, vấn đề kiểm toán nợ công mới được đề cập một cách hạn chế, chưa rõ ràng trong Luật kiểm toán nhà nước, Luật Ngân sách nhà nước và Luật Quản lý nợ công và các văn bản pháp luật khác. Do vậy để công tác kiểm toán nợ công đi vào nề nếp cần được xác định rõ trong các văn bản quy phạm pháp luật. KTNN cần nghiên cứu, ban hành hệ thống các quy định về kiểm toán nợ công trong đó có quy trình kiểm toán nợ công, cẩm nang hoặc các chỉ dẫn về kiểm toán nợ công, đưa kiểm toán nợ công và các cuộc kiểm toán chuyên đề liên quan đến nợ công vào kế hoạch trung hạn và kế hoạch hằng năm của KTNN.
 
Thứ hai, cần xây dựng quy trình kiểm toán nợ công trong đó xác định rõ mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công.

Về mục tiêu kiểm toán nợ công: Mục tiêu của việc kiểm toán nợ công là nhằm đánh giá tính đúng đắn, trung thực và hợp lý của các báo cáo vay nợ do các cơ quan quản lý nợ công lập; đánh giá sự tuân thủ các quy định pháp luật về huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ của cơ quan quản lý và sử dụng nợ công; đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động quản lý nợ, bao gồm cả việc lập và thực hiện chiến lược quản lý nợ nhằm huy động được một lượng vốn theo yêu cầu, đảm bảo sao cho các nhu cầu tài chính và trách nhiệm thanh toán của Chính phủ được đáp ứng ở chi phí thấp nhất có thể trong trung hạn và dài hạn; đạt được các mục tiêu về kiểm soát rủi ro và chi phí, và đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ.

Về nội dung kiểm toán nợ công: Nội dung kiểm toán nợ công rất rộng bao gồm toàn bộ việc quản lý nợ, tổng mức vay nợ, các nghiệp vụ vay, trả nợ, cơ cấu vay nợ, chi phí vay nợ, bảo lãnh vay nợ, cũng như kiểm soát rủi ro phát sinh từ vay nợ; đánh giá công tác quản lý vay nợ từ khâu hoạch định chính sách vay nợ đến các khâu quản lý khác bao gồm việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của các cơ quan chức năng của nhà nước trong việc quản lý nợ công, như: Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý nợ công; xây dựng, ban hành chỉ tiêu an toàn về nợ, mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn; hệ thống các chỉ tiêu giám sát nợ Chính phủ, nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia và kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm; tổ chức huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công đúng mục đích, hiệu quả, bảo đảm thực hiện đầy đủ nghĩa vụ trả nợ; giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ, quản lý nợ công, quản lý rủi ro tài khoá, bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; tổng hợp, báo cáo, công bố thông tin về nợ công; việc hình thành và sử dụng Quỹ tích lũy trả nợ để đưa ra đánh giá về tình hình bảo đảm các nguồn thu của Quỹ, mục đích và hiệu quả sử dụng Quỹ, công tác quản lý Quỹ…… nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nợ công. Ngoài ra nội dung kiểm toán nợ công có thể bao gồm cả việc kiểm toán công tác quản lý, sử dụng kinh phí tại các dự án có sử dụng nguồn nợ công.

Thứ ba, tổ chức các cuộc kiểm toán riêng về nợ công: Tổ chức kiểm toán nợ công cần được tiến hành thường xuyên để có thể kiểm soát các rủi ro do việc quản lý nợ gây ra. Tuy nhiên, trên thực tế do nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương mỗi loại nợ này có những đặc thù về quản lý khác nhau đồng thời liên quan đến nhiều cơ quan quản lý, đối tượng sử dụng nên tùy vào điều kiện cụ thể để lựa chọn kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán chuyên đề về nợ công hoặc kiểm toán đầy đủ về tình hình quản lý và sử dụng các khoản nợ công.

Kiểm toán các báo cáo thường niên về quản lý nợ công áp dụng loại hình kiểm toán báo cáo tài chính kết hợp với kiểm toán tuân thủ. Việc kiểm toán này nhằm mục đích cung cấp số liệu và tình hình quản lý nợ công cho Chính phủ, Quốc hội phục vụ cho việc ra các quyết định vay nợ. Đồng thời, việc kiểm toán nợ công hàng năm phải đặt trong mối liên hệ với tài trợ thâm hụt ngân sách hàng năm, từ đó có những khuyến cáo về vay nợ trong các năm tiếp theo cũng như có biện pháp giảm thâm hụt ngân sách trong tương lai. Việc kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công cần kiểm toán tập trung tại các cơ quan được Nhà nước giao nhiệm vụ quản lý và hoạch định chính sách nợ công với nhiệm vụ chủ yếu là kiểm toán các vấn đề liên quan đến nghiệp vụ quản lý nợ ở các cơ quan quản lý và hoạch định chính sách về nợ. Việc kiểm toán theo từng món nợ phát hành cụ thể ở từng địa phương, bộ, cơ quan trung ương hay tập đoàn chỉ là những vấn đề mang tính minh họa cho việc quản lý, sử dụng nợ cụ thể. Do vậy phải tổ chức kiểm toán hợp lý bám sát vào chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý và hoạch định chính sách nợ công để xác định mục tiêu, nội dung, phương pháp kiểm toán và tổ chức kiểm toán phù hợp.

Tổ chức kiểm toán các chuyên đề (tăng cường kiểm toán hoạt động) về quản lý nợ công: KTNN có thể lựa chọn các chuyên đề về quản lý nợ để tiến hành kiểm toán. Việc lựa chọn chuyên đề phải tuỳ thuộc vào tình hình thực tiễn quản lý trong từng thời kỳ. Chẳng hạn như chuyên đề kiểm toán vay nợ nước ngoài của Chính phủ; chuyên đề kiểm toán vay nợ trong nước; kiểm toán các khoản Chính phủ bảo lãnh; kiểm toán việc kiểm soát rủi ro vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ... Đối với các cuộc kiểm toán chuyên đề, thì phải bám sát vào mục tiêu của chuyên đề để lựa chọn đơn vị được kiểm toán. Đối với mỗi đơn vị được lựa chọn cần có phương thức tổ chức riêng với mục tiêu, nội dung, phương pháp kiểm toán phù hợp với đặc thù của đơn vị được kiểm toán.

Kiểm toán đầy đủ về tình hình quản lý, sử dụng nợ công: Là việc tổ chức một cuộc kiểm toán trong đó kết hợp cả các loại hình kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động nhằm xác nhận tính trung thực các báo cáo thường niên về quản lý nợ công, đánh giá tính tuân thủ hệ thống các cơ chế, chính sách về nợ công và đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng các khoản nợ công.

Thứ tư, xây dựng đội ngũ kiểm toán viên có kỹ năng trong kiểm toán nợ công. Nghiệp vụ quản lý nợ công rất phức tạp và khó khăn đòi hỏi phải xây dựng được đội ngũ kiểm toán viên và chuyên gia có kỹ năng kiểm toán đồng thời am hiểu về quản lý nợ, quản lý tài chính công để có thể tiến hành các cuộc kiểm toán nợ công có chất lượng, đưa ra ý kiến, kiến nghị cả những vấn đề cụ thể về nghiệp vụ nợ và những vấn đề vĩ mô về quản lý nợ trong tổng thể quản lý tài chính công.

Thứ năm, tăng cường mối quan hệ với các cơ quan quản lý nợ công để nâng cao hiệu quả kiểm toán. KTNN chỉ có thể tiến hành kiểm toán nợ công có chất lượng khi được cung cấp đầy đủ, kịp thời, chính xác thông tin về nợ công và quản lý nợ công. KTNN cần được tiếp xúc với mọi thông tin liên quan đến nợ công ở các cơ quan quản lý. Để thực hiện được điều đó một mặt, các cơ quan quản lý nợ công phải có nhận thức một cách đầy đủ về vị trí, vai trò của KTNN nói chung và kiểm toán nợ công nói riêng; mặt khác, KTNN cần xây dựng mối quan hệ phối hợp, trao đổi thông tin với các cơ quan quản lý nợ để luôn cập nhập đầy đủ, kịp thời thông tin liên quan đến nợ công. Cả KTNN và cơ quan quản lý nợ đều có được hiểu biết về vai trò của quản lý nợ công, kiểm toán nợ công, mục đích của kiểm toán nợ công. Điều đó sẽ là cơ sở và điều kiện để xây dựng mối quan hệ phối hợp nhằm mục tiêu kiểm soát nợ công một cách hiệu quả nhất. 

Thứ sáu, công khai minh bạch kết quả kiểm toán nợ công, qua đó giúp cho các đơn vị được kiểm toán nhận thấy rõ trách nhiệm của mình, hướng tới công khai minh bạch trong các hoạt động. Việc công khai kết quả kiểm toán nợ công đồng nghĩa với việc các thông tin về tính trung thực, tin cậy của các báo cáo về nợ công và tình hình quản lý nợ công sẽ được công bố rộng rãi đến các đối tượng sử dụng thông tin. Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước căn cứ vào kết quả kiểm toán để ra các quyết định quản lý, sử dụng có hiệu quả hơn đối với nợ công. Các đối tượng sử dụng thông tin sử dụng kết quả kiểm toán trong việc thực hiện giám sát, chất vấn và phản biện xã hội, qua đó tạo áp lực tác động ngược trở lại đối với công tác quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Công khai kết quả kiểm toán cũng là kênh phản biện cần thiết để KTNN không ngừng nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán. KTNN ngoài việc công khai như hiện nay, tiến tới khi thực hiện kiểm toán nợ công thành những cuộc riêng biệt, kiểm toán chuyên đề về nợ thì có thể phát hành riêng bản tin về kết quả kiểm toán nợ công. Đây cũng là giải pháp quan trọng để đưa công tác quản lý nợ công vào nề nếp, minh bạch và hiệu quả./.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật quản lý nợ công, luật ngân sách nhà nước, Luật kiểm toán nhà nước và các văn bản hướng dẫn.
2. Báo cáo về tình hình nợ công của Chính phủ gửi Quốc hội ngày 30/10/2012
3. Các trang Web: www.cia.gov; www.ofina.gov;  www.enwikipedia.org