Nhận diện một số bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

TS. Nguyễn Thị Hải Hà

(Taichinh) -
Phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) đã và đang diễn ra ở hầu hết các nước. Với mục đích trông đợi là tăng cường kỷ luật tài khóa, chính trị, nâng cao hiệu quả phân bổ các nguồn lực công cộng, phân cấp ngân sách nhà nước được xem là công cụ hữu hiệu trong việc thiết lập tính bền vững của ngân sách nhà nước.

Phân cấp và vấn đề bền vững ngân sách nhà nước

Phân cấp NSNN đưa cung - cầu hàng hóa/dịch vụ công cộng xích lại gần nhau, tạo ra cơ chế có tính chất thị trường trong cung cấp, tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ công; tối đa hóa hiệu quả kinh tế, tăng sự thỏa mãn trong tiêu dùng, tăng sự sẵn sàng trong chi tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ công (đóng góp cho NSNN).

Tăng cường kỷ luật tài chính, chính trị, thị trường, nâng cao hiệu quả, giảm chi phí cung cấp hàng hóa/dịch vụ công: khi mọi chi phí liên quan tới quyết định của chính quyền địa phương do cử tri địa phương gánh chịu thì cử tri địa phương sẽ có công cụ, áp lực để buộc chính quyền địa phương hoạt động một cách có trách nhiệm, phục vụ nhu cầu, lợi ích của cử tri và khi chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm đối với toàn bộ các hệ quả do quyết định của họ gây ra, thì mới có thể có được các quyết định tốt nhất. Đây chính là nền tảng để thiết lập và duy trì kỷ luật tài khóa, chính trị đối với hoạt động của chính quyền địa phương, hướng tới bền vững NSNN.

Tuy nhiên, để đạt được các kết quả trông đợi này, phân cấp NSNN phải được thực hiện theo một số nguyên tắc.

Thứ nhất, phân cấp nhiệm vụ chi phải được xem là bước đầu tiên trong các quá trình phân cấp và phải đáp ứng các yêu cầu về hiệu quả kinh tế; công bằng tài khóa; trách nhiệm chính trị hay trách nhiệm giải trình và hiệu quả quản lý hành chính. Phân chia nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền cần cụ thể, rõ ràng và tương đối hợp lý. Sự chồng chéo hoặc không rõ ràng trong phân chia nhiệm vụ chi gây khó khăn không chỉ cho việc phân chia nguồn thu tương ứng mà cũng khó có thể thiết lập và duy trì được trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính quyền.

Thứ hai, phân cấp về quyền hạn thu có vấn đề cốt lõi là phải đảm bảo quyền tự chủ về tài khoá của mỗi cấp chính quyền, nghĩa là mỗi cấp chính quyền có quyền và trách nhiệm thực hiện việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ địa phương bằng nguồn thu của chính quyền đó.

ảnh 1

Bên cạnh đó, để hỗ trợ cho việc thiết lập, tăng cường kỷ luật tài khóa, thị trường; đảm bảo nguồn phù hợp cho hoạt động của chính quyền các cấp; hạn chế các méo mó từ phân cấp, nên phân cấp cho chính quyền địa phương: (i) Các sắc thuế, các loại phí có liên quan trực tiếp tới lợi ích từ các dịch vụ hàng hóa công địa phương, (ii) Các sắc thuế, khoản phí cụ thể, phạm vi và mức độ tác động dễ nhận thấy, (iii) Các sắc thuế có cơ sở thu ít di động… Hạn chế phân cấp: (1) các sắc thuế, khoản thu mà hiệu quả quản lý tăng theo quy mô; (2) có biến động chu kỳ lớn, (3) cơ sở thuế phân bố không đồng đều trong phạm vi quốc gia.

ảnh 2

Thứ ba, về hệ thống bổ sung cân đối giữa các cấp: điểm cốt lõi là phải đảm bảo rằng chi phí liên quan tới các quyết định về cung cấp hàng hóa/dịch vụ của địa phương phải do địa phương gánh chịu, các khoản bổ sung cân đối hoàn toàn độc lập với các quyết định của chính quyền địa phương. Bất kỳ khi nào, chính quyền địa phương nhận thấy các cơ hội tăng bổ sung cân đối cho các quyết định chi của họ (các quyết định chi không tạo ra gánh nặng đóng góp nào cho địa phương), thì động cơ tăng chi địa phương sẽ luôn tiềm ẩn, dồn gánh nặng lên bổ sung cân đối và cuối cùng là cân đối NSNN. Ngoài ra, hệ thống này cũng cần được thiết kế đảm bảo tính chủ động, có thể dự đoán được cho tất cả các cấp.

ảnh 3

Thứ tư, phân cấp quyền vay nợ được xem là một cấu thành không thể thiếu trong quá trình phân cấp, đáp ứng các nhu cầu chi đầu tư của địa phương, sự biến động ngược chiều của thu – chi ngân sách do tác động của yếu tố chu kỳ kinh tế và sự lệch pha giữa thu – chi có tính chất tạm thời. Vấn đề là cũng cần phải tạo dựng được các thể chế đảm bảo rằng chính quyền địa phương và cử tri địa phương phải chịu trách nhiệm toàn bộ các quyết định vay nợ, ngăn chặn các hành vi địa phương vay nợ quá khả năng chi trả, cuối cùng chuyển gánh nặng nợ về Trung ương. Bên cạnh đó, đối với hoạt động vay nợ, cũng phải có các ràng buộc để làm giảm các tác động chu kỳ của ngân sách địa phương (NSĐP), hạn chế địa phương có xu hướng tăng chi trong giai đoạn kinh tế hưng thịnh do điều kiện vay mượn thường dễ dàng hơn và thận trọng, thu hẹp chi khi kinh tế trì trệ, suy thoái do khó vay mượn và gánh nặng nợ dồn tích từ thời kinh tế mở rộng đã ở mức cao.

Thứ năm, để cơ chế phân cấp hoạt động được, thì mọi chi phí và lợi ích gắn với một quyết định bất kỳ nào đó đều phải được công khai và bất cứ ai chịu tác động của quyết định đó đều có cơ hội, quyền hạn như nhau trong việc gây ảnh hưởng tới quyết định đó. Các vấn đề về quy trình, thủ tục, các tiêu chí đánh giá, đo lường hiệu quả, hiệu lực, kết quả đem lại để theo dõi, giám sát và vấn đề công khai, minh bạch mọi hoạt động ngân sách là vấn đề mấu chốt.

Các trường hợp phân cấp không thỏa mãn những nguyên tắc, yêu cầu trên, trao quyền cho các cấp chính quyền địa phương nhưng không thiết lập được kỷ luật tài khóa, kỷ luật chính trị, thì phân cấp ngân sách tiềm ẩn các tác động khó lường như xói mòn nguồn thu (do các chính quyền địa phương không chú trọng khai thác các nguồn thu địa phương, để tạo sự ủng hộ từ cử tri địa phương, thay vào đó tìm mọi cơ hội để tìm kiếm, tăng nguồn phân chia, bổ sung, trợ cấp... từ Trung ương) và tăng mạnh chi so với khả năng thu, tăng bội chi, thất thoát, lãng phí (phục vụ lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm), tăng nợ (giảm gánh nặng tài chính đối với thế hệ hiện tại, chuyển gáng nặng nợ về Trung ương), gây tác động tiêu cực tới bền vững NSNN.

Bền vững NSNN từ góc độ phân cấp theo Luật NSNN năm 2002

Phân cấp ngân sách là một đặc trưng của hệ thống tài chính - ngân sách Việt Nam. Sự ra đời của Luật NSNN 2002, do đó, không phải là điểm khởi đầu của quá trình phân cấp. Tuy nhiên, quyền hạn của tỉnh/thành phố đối với các vấn đề tài chính - ngân sách trên địa bàn đã thay đổi cơ bản kể từ khi có Luật NSNN 2002. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lần đầu tiên được trao quyền quyết định phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh/ thành phố, quận/ huyện, phường/xã/thị trấn); quyết định định mức phân bổ ngân sách, các chế độ chi tiêu đặc thù của địa phương; quyết định việc huy động vốn đầu tư xây dưng của địa phương.

ảnh 4

So với các nguyên tắc phân cấp nêu trên, phân cấp NSNN theo Luật NSNN 2002 có một số tiến bộ nhất định. Đối với lĩnh vực chi, về cơ bản Trung ương đảm nhiệm các nhiệm vụ chi đối với các hoạt động thuộc phạm vi quản lý của Trung ương, trong khi địa phương chịu trách các nhiệm vụ chi tương ứng thuộc sự quản lý của địa phương. Nếu tính đến các đặc tính về phạm vi lợi ích và lợi ích kinh tế theo quy mô của các hoạt động này thì sự phân chia nhiệm vụ chi như vậy là tương đối hợp lý. Việc phân cấp cho địa phương các khoản thu liên quan đến nhà đất; thuế môn bài; các khoản thu phí, lệ phí hoàn toàn phù hợp với các nguyên tắc và thực tiễn phân chia nguồn thu giữa các cấp chính quyền.

ảnh 5

Áp dụng thời kỳ ổn định NSNN, theo đó ổn định các nhiệm vụ thu – chi, định mức phân bổ NSNN, ổn định số bổ sung cân đối có tác dụng tích cực trong việc bảo đảm tính tiên đoán, tính chủ động trong hoạt động của ngân sách trung ương, NSĐP.

Việc trao quyền cho tỉnh phân cấp thu – chi, xây dựng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, quyết định việc vay nợ phù hợp với đặc thù của tỉnh, ở những góc độ nhất định, đã tạo ra môi trường tương đối linh hoạt cho các tỉnh/thành phố trong khai thác nguồn thu, thực hiện các nhiệm vụ chi; có đóng góp không nhỏ vào các kết quả hoạt động NSNN thời gian qua, cũng như các thành quả của nền kinh tế. Tổng thu NSNN trên địa bàn các tỉnh, thành phố tăng rất nhanh. Năm 2004 - năm đầu thực hiện Luật NSNN 2002, thu NSNN năm 2004 vượt 11,8% so với dự toán, tăng 17,4% so với số thu năm 2003 (cao hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế và lạm phát trong nền kinh tế), đạt tỷ lệ động viên là 22,7% GDP. Số thu NSNN tiếp tục tăng mạnh cho tới trước khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, đặc biệt năm 2007 tăng tới 54%; năm 2010 tăng tới trên 70%. Chi NSNN trên địa bàn địa phương cũng tăng mạnh, thông thường ở mức 20%, năm 2009 tăng tới 35,6%.

Số liệu thống kê cũng cho thấy, gánh nặng chi y tế, chi giáo dục có xu hướng giảm cùng với quá trình phân cấp theo Luật NSNN 2002. Tuy nhiên, kỷ luật tài khóa, hiệu quả, hiệu lực và tính bền vững của NSNN là các vấn đề cần phải được xem xét một cách thỏa đáng.

Đánh giá chung

Phân cấp nhưng thiếu kỷ luật tài khóa, tài chính

Điều này thể hiện trước hết ở tình trạng NSĐP vượt dự toán thường xuyên, với mức độ lớn và có xu hướng tăng theo thời gian. Cho dù chi NSĐP hàng năm theo quyết toán bao gồm cả phần chuyển nguồn và phần chi nhưng chưa quyết toán từ năm trước chuyển sang, song tình trạng chi thực tế ngày càng vượt xa so với dự toán cho thấy việc lập và thực thi ngân sách của các địa phương đang thiếu những căn cứ nền tảng.

ảnh 6

Kỷ luật tài khóa còn chưa chặt chẽ cũng được thể hiện ở tình trạng nợ xây dựng cơ bản (XDCB) của các chính quyền địa phương khá phổ biến. Trong khi dư nợ của hầu hết các tỉnh đều nằm trong giới hạn theo quy định tại khoản 3 điều 8 (riêng Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Luật quy định tỷ lệ này là 100%), thì gần như 100% các tỉnh/thành phố có nợ đầu tư XDCB và nếu tính cả các nghĩa vụ nợ này, thì nhiều tỉnh/thành phố có dư nợ vượt quá ngưỡng quy định. Đối với một số tỉnh/ thành phố thì nợ đầu tư XDCB đã ở mức vượt quá khả năng chi trả của địa phương.

Chi đầu tư NSĐP tăng mạnh

Chi đầu tư NSĐP tăng mạnh ngay cả vào những năm ưu tiên kiềm chế lạm phát - năm 2011. Quy mô đầu tư NSĐP năm 2008 chỉ vào khoảng 2 lần quy mô đầu tư ngân sách trung ương (NSTW), thì đến năm 2012, con số này đã lên tới 3,1 lần.

Tốc độ tăng tổng chi NSĐP luôn cao hơn nhiều so với chi NSTW ngay cả trong kỳ ổn định (2007-2011).

Bổ sung cân đối tăng mạnh

Bổ sung cân đối (BSCĐ), về nguyên tắc, ổn định trong kỳ ổn định. Tuy nhiên, áp lực tăng chi địa phương sớm hay muốn cũng dẫn tới áp lưc tăng BSCĐ khi có điều kiện (kể cả trong kỳ hoặc khi bắt đầu kỳ ổn định mới), vì đây là nguồn chiếm tỷ trọng lớn đối với nhiều địa phương. Thực tế ngoại trừ các tỉnh không nhận BSCĐ, BSCĐ của các tỉnh hầu hết đã tăng trên 2 lần từ năm 2008 đến 2012 (lớn hơn nhiều so với tốc độ mất giá cùng kỳ).

Phân cấp theo Luật NSNN 2002 đã trao những quyền lực mới về NSNN cho các bộ, ngành, địa phương nhưng chưa đồng bộ với các thể chế nhằm thiết lập và duy trì kỷ luật tài khóa, tài chính, chính trị; chưa thiết lập được hạn chế ngân sách cứng; thiếu hệ thống theo dõi, đánh giá phù hợp và không có các chế tài thưởng phạt đúng mức. Mặc dù chưa có tác động rõ rệt, song với tình trạng dàn trải trong chi đầu tư, nợ XDCB và đà tăng của chi đầu tư, chi NSĐP, kéo theo sự tăng tốc của bổ sung cân đối hiện nay thì không chỉ hiệu quả, hiệu lực của phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực công không được bảo đảm; cân đối thu – chi NSNN bị đe dọa; mà các tác động tiêu cực tới kinh tế vĩ mô sẽ tiếp tục dẫn tới tác động kép tới các hoạt động thu – chi và sự bền vững của cả nền kinh tế (sự giảm sút hiệu quả khu vực công và bất ổn vĩ mô thời gian qua là những dấu hiệu ban đầu của các tác động tiêu cực này).

Gợi ý chính sách

Để quá trình phân cấp thực sự có tác động tích cực tới hiệu qủa hoạt động tài chính công, hạn chế các tác động tiêu cực tới bền vững NSNN, cần tập trung nghiên cứu, xử lý các vấn đề cơ bản sau:

• Xác định cụ thể căn cứ của việc lập và thực hiện ngân sách và luật hóa nội dung này. Chỉ khi căn cứ được xác định cụ thể, rõ ràng, thì việc lập kế hoạch ngân sách mới có ý nghĩa thực tế; Và cũng chỉ khi xác định được căn cứ lập ngân sách, quá trình theo dõi, giám sát mới có thể được thực hiện.

• Cần rà soát lại toàn bộ việc phân cấp tại các tỉnh/thành phố hiện nay, đặc biệt là chi đầu tư; tiếp đó cần phải xiết chặt cơ chế quản lý chi đầu tư, trong đó có việc thẩm định các dự án đầu tư.

• Vấn đề nợ của chính quyền địa phương: cần được xem xét, quản lý chặt chẽ hơn, hạn chế các tác động tiêu cực tới tính bền vững NSNN từ nợ nhà cung cấp. Cũng cần tính đến các tác động chu kỳ/công cụ để điều chỉnh chu kỳ của công cụ nợ...

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục