Tính pháp lý của quy hoạch tổng thể phát triển vùng

Có thể thấy rõ có khá nhiều văn bản pháp lý liên quan đến quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, từ các bộ luật (Luật Đầu tư, Luật Xây dựng…) đến các nghị định của Chính phủ, rồi các văn bản hướng dẫn thực hiện của các bộ, ngành.

Tuy nhiên, quy định pháp lý trực tiếp và cụ thể nhất liên quan đến quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng là Nghị định số 92/2006/NĐ-CP của Chính phủ (sau đây gọi tắt là Nghị định 92) và Nghị định số 04/2008/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định 04) sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 92.

Khoản 3, Điều 4 - Nghị định 92 quy định: “Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ là luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội hợp lý trên lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định”.

Khoản 6, Điều 4 - Nghị định 92 đưa ra định nghĩa về vùng: “Vùng kinh tế - xã hội là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động kinh tế - xã hội tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước. Đây là loại vùng phục vụ việc hoạch định chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo lãnh thổ cũng như để quản lý các quá trình phát triển kinh tế - xã hội trên mỗi vùng của đất nước”.

Sau hai định nghĩa trên, các chi tiết liên quan đến quản lý nhà nước về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng được quy định tại Chương II, Mục 2 từ Điều 15 đến Điều 18 của Nghị định 92.

Nội dung của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng được quy định chi tiết tại Điều 16 - Nội dung của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng. Trong đó, khoản 2 quy định: “Luận chứng mục tiêu, quan điểm và phương hướng phát triển kinh tế, xã hội phù hợp với chiến lược và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước”; khoản 3 quy định: “Xác định nhiệm vụ cụ thể để đạt các mục tiêu của quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội. Luận chứng phát triển cơ cấu kinh tế, luận chứng các phương án phát triển; xác định hướng phát triển ngành, lĩnh vực then chốt và sản phẩm chủ lực, trong đó xác định chức năng, nhiệm vụ và vai trò đối với vùng của các trung tâm đô thị và tiểu vùng trọng điểm”; và khoản 4 quy định: “Luận chứng phương án tổng hợp về tổ chức kinh tế, xã hội trên lãnh thổ vùng (lựa chọn phương án tổng thể khai thác lãnh thổ)”.

Theo các quy định trên Điều 16, có hai điểm đáng lưu ý và cần trao đổi: (i) Nội dung quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng đã đặc biệt chú ý về tổ chức không gian kinh tế, xã hội (khoản 4); (ii) Chú ý nhiều hơn đến việc xác định định hướng phát triển chung cũng như phát triển các ngành, lĩnh vực chủ yếu thông qua các yêu cầu “luận chứng” một cách có căn cứ khoa học và khả thi, phù hợp với chiến lược và quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cả nước.

Về nguyên tắc, với thể chế kinh tế hay nói cách khác với phương thức quản lý phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, khó có thể có những quy định cụ thể hơn đối với các nội dung đã nêu trong bối cảnh chuyển đổi sang kinh tế thị trường hiện nay. Vì thế, quy hoạch phát triển vùng nên được làm rõ một số vấn đề sau:

- Tính pháp lý của quy hoạch phát triển vùng nhằm đảm bảo quy hoạch vùng được thực hiện, không bị phá vỡ. Về nguyên tắc, giá trị pháp lý của quy hoạch vùng là khá cao. Nhưng hiện nay, quy hoạch phát triển vùng được phê duyệt bằng một quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Vì thế, có thể thấy, quyết định này nhìn chung chưa, hay nói cách khác là ít được thực hiện. Nguyên nhân là do:

(i) Do áp lực của chuyển đổi sang cơ chế thị trường, các quyết định của Thủ tướng Chính phủ thường chỉ phê duyệt “định hướng” phát triển lãnh thổ cũng như “định hướng” các giải pháp. Vì vậy, từ quyết định của Thủ tướng đến thực tiễn phát triển còn một “khoảng cách” (cả về không gian và thời gian) khá xa chưa được lấp đầy bằng những biện pháp cụ thể.

(ii) Việc thực hiện (quản lý) phát triển kinh tế - xã hội về cơ bản lại theo cấp hành chính (chính quyền các cấp). Do vậy, một lần nữa làm tăng “khoảng cách” giữa quyết định của Thủ tướng và thực tiễn.

(iii) Trách nhiệm pháp lý của việc thực hiện các quyết định của Thủ tướng về vùng cũng chưa được quy định rõ ràng: chưa có chế tài cụ thể, chưa quy định rõ trách nhiệm pháp lý của các bên liên quan trong việc thực hiện các quyết định này.

- Trong khung thời gian quy hoạch, cần làm rõ (xác định rõ) về không gian: (i) vùng (tiểu vùng), lãnh thổ nào là vùng, lãnh thổ được tập trung khai thác phát triển kinh tế - xã hội; (ii) vùng (tiểu vùng), lãnh thổ nào cần được bảo tồn (bảo vệ và phát triển sinh thái, môi trường…); (iii) vùng (tiểu vùng), lãnh thổ nào cần được khôi phục, làm giàu tài nguyên và khôi phục, bảo vệ môi trường… Thực tế hiện nay, quy hoạch vùng không theo cách tiếp cận này. Quy hoạch vùng hiện nay đặt vấn đề khai thác tổng hợp, toàn diện vùng (hay nói cách khác là các hoạt động kinh tế - xã hội được nghiên cứu, bố trí phát triển trên toàn lãnh thổ theo luận chứng của người/cơ quan lập quy hoạch và được cấp có thẩm quyền phê duyệt). Điều này, phần nào làm cho quy hoạch phát triển vùng mang tính dàn trải, thiếu trọng tâm và mang tính chủ quan cũng như sắc thái của kế hoạch hóa tập trung…

Việc xác định rõ vùng, tiểu vùng lãnh thổ được tập trung khai thác phát triển kinh tế - xã hội sẽ là cơ sở để luận chứng bố trí hợp lý các nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, cũng như xây dựng cơ chế, chính sách (dựa trên cơ sở thị trường - market based) để đảm bảo các hoạt động kinh tế - xã hội trong vùng tuân thủ đúng các quy luật phát triển khách quan. 

Về kết cấu hạ tầng trong quy hoạch vùng

Như trên đã nêu, có một khoản riêng về phát triển kết cấu hạ tầng trong nội dung của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng (Khoản 5, Điều 16, Nghị định 92). Song, ngoài quy định này, về pháp lý chưa có quy định (khung) rõ ràng hơn về nội dung quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng trong quy hoạch phát triển vùng. Hơn nữa, mặc dù quy định trên có yêu cầu “Lựa chọn phương án phát triển” đối với ngành, lĩnh vực hạ tầng (liệt kê ngành, lĩnh vực), nhưng không có bất cứ một nội dung cụ thể nào làm rõ hơn các yêu cầu đặt ra với các phương án.

Thực tế, trong nghiên cứu phát triển các ngành, lĩnh vực hạ tầng cho đến thời điểm hiện nay cho thấy, chưa có một nghiên cứu tổng thể chung cho toàn bộ hệ thống kết cấu hạ tầng. Các quy hoạch phát triển từng ngành, lĩnh vực hạ tầng được các bộ quản lý ngành thực hiện trên phạm vi cả nước và trên cơ sở các quy hoạch đó để quy hoạch phát triển các ngành lĩnh vực hạ tầng (riêng rẽ) được xử lý cho từng vùng, lãnh thổ.

Điều đáng nói là, không có yêu cầu (mang tính chất khung) về nội dung cơ bản đối với các ngành, lĩnh vực hạ tầng. Do vậy, nội dung phát triển các ngành lĩnh vực hạ tầng trong quy hoạch phát triển vùng được nghiên cứu, giải quyết và trình bày tuỳ theo đặc thù của ngành, lĩnh vực đó. Điều này rất khó cho cơ quan xử lý tổng hợp, cũng như không đảm bảo được tính hệ thống trong phát triển hạ tầng nói riêng và trong phát triển kinh tế - xã hội vùng nói chung.

Nội dung của quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng trong quy hoạch phát triển vùng, trước hết, phụ thuộc vào việc xác định nội dung chủ yếu của quy hoạch phát triển vùng. Bởi lẽ, quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng chỉ là một nội dung (mặc dù quan trọng) của quy hoạch phát triển vùng. Thứ nữa, cũng cần phải thảo luận về vai trò của Nhà nước trong quản lý phát triển kinh tế - xã hội, cũng như các biện pháp “can thiệp” của Nhà nước vào phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch là công cụ để thực hiện quản lý nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, vì vậy, việc xác định rõ vai trò cũng như các biện pháp can thiệp sẽ quyết định đến nội dung của quy hoạch phát triển vùng nói chung và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội vùng nói riêng.

Một số vấn đề cần làm rõ

Theo logic đã trình bày ở các phần trên, trong điều kiện ổn định về tổ chức hệ thống chính trị - xã hội như nước ta hiện nay và vai trò của Nhà nước với sự can thiệp trực tiếp còn tương đối mạnh, quan niệm về quy hoạch vùng theo dự thảo Luật Quy hoạch, nội dung quy hoạch tổng thể cấp vùng bao gồm “xác định phương án phát triển ngành kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kết cấu hạ tầng xã hội trên vùng lãnh thổ”.

Về nguyên tắc, nội dung của quy hoạch kết cấu hạ tầng trong quy hoạch vùng cũng tương tự như nội dung quy hoạch các ngành, lĩnh vực này trên phạm vi toàn quốc. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, kết cấu hạ tầng, nhất là kết cấu hạ tầng kỹ thuật (hạ tầng kinh tế), có những đặc điểm cần đặc biệt quan tâm trong nghiên cứu. Cụ thể là:

(i) Tính hệ thống cao. Kết cấu hạ tầng mang tính hệ thống chẳng những trong nội bộ một phân ngành, mà còn đối với cả lĩnh vực (ngành) kết cấu hạ tầng. Ngành điện là một ví dụ về tính hệ thống rất cao trong một phân ngành kết cấu hạ tầng. Hạ tầng giao thông là một ví dụ khác. Để đảm bảo hiệu quả trong phát triển và khai thác các dịch vụ vận tải, kết cấu hạ tầng giao thông phải được đầu tư phát triển đảm bảo tính hệ thống nhằm phát triển vận tải đa phương thức, logistics, nâng cao hiệu quả vận tải…

Xét trên khía cạnh khai thác lãnh thổ, sự đầu tư đảm bảo tính đồng bộ giữa các loại hình kết cấu hạ tầng (giữa phát triển hạ tầng giao thông, hạ tầng cấp điện và hạ tầng cấp nước…) sẽ tạo điều kiện nâng cao hiệu quả khai thác lãnh thổ (nâng cao “sức chứa” của lãnh thổ về phát triển kinh tế - xã hội).

(ii) Tính vượt trước. Đây là vấn đề quan trọng. Khi xác định hướng khai thác lãnh thổ giàu tiềm năng, nhưng kinh tế còn kém phát triển (nói cách khác là các hoạt động kinh tế - xã hội còn nghèo), việc đầu tư kết cấu hạ tầng kỹ thuật, đặc biệt là giao thông… sẽ mở đường cho các hoạt động kinh tế - xã hội phát triển. Tính chất này đặc biệt quan trọng, đòi hỏi phải có tầm nhìn dài hạn.

Tuy nhiên, tầm nhìn về phát triển kết cấu hạ tầng vốn phụ thuộc vào ý đồ khai thác và phát triển kinh tế - xã hội theo lãnh thổ. Vấn đề đặt ra là phát triển kết cấu hạ tầng đi trước (vượt trước) như thế nào?

(iii) Tính hiện đại. Các công trình kết cấu hạ tầng thường tồn tại và có ảnh hưởng lâu dài đến phát triển kinh tế - xã hội. Việc xác định rõ xu thế phát triển (tiến bộ về khoa học công nghệ), xác định rõ những yếu tố nền tảng về kỹ thuật công nghệ, để đảm bảo các công trình kết cấu hạ tầng không bị lạc hậu và dễ dàng được hiện đại hoá là hết sức quan trọng, đảm bảo hiệu quả lâu dài của công trình kết cấu hạ tầng và tiết kiệm với đầu tư…

Vì thế, trong dự thảo Luật Quy hoạch cần làm rõ và bổ sung một số nội dung sau đây:

Thứ nhất, kết cấu hạ tầng là lĩnh vực đa ngành, để nâng cao hiệu quả cần phải có quy hoạch chung về kết cấu hạ tầng (cả hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội). Nói cách khác, quy hoạch chung về phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo (phần nào) tính đồng bộ và hiệu quả của phát triển kết cấu hạ tầng, từ đó đảm bảo hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội nói chung.

Thứ hai, quy hoạch kết cấu hạ tầng nói chung phải căn cứ vào tổ chức không gian lãnh thổ của vùng, trong đó một nội dung đặc biệt quan trọng là tổ chức hệ thống đô thị và phân bố dân cư. Nói cách khác, phương án khai thác lãnh thổ theo đó là hệ thống đô thị và phân bố dân cư sẽ định hướng quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng. Hơn nữa, để đảm bảo có được tầm nhìn dài hạn trong phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng, thì cần phải có được tầm nhìn dài hạn về tổ chức không gian (xác định định hướng khai thác và phát triển lãnh thổ trong khung thời gian phù hợp với tầm nhìn dài hạn).

Thứ ba, trong phát triển kết cấu hạ tầng vùng lãnh thổ, một nội dung quan trọng cần được thể hiện đó là vấn đề liên vùng (liên lãnh thổ). Nói cách khác, định hướng phát triển kết cấu hạ tầng phải đảm bảo tạo ra sự kết nối (connectivity) giữa các vùng (tiểu vùng), các khu vực dân cư (nhất là các đô thị), tạo điều kiện tiếp cận (accessibility) tới các cơ hội phát triển nói chung.