Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008 đã cho thấy sự những bất cập trong giám sát tài chính, đặc biệt ở cấp độ giám sát an toàn vĩ mô - liên quan đến toàn bộ hệ thống tài chính. Hệ thống điều tiết, giám sát giai đoạn 2007-2008 tại nhiều quốc gia đã không thể phát hiện kịp thời cũng như xử lý khủng hoảng, cho thấy việc ổn định tài chính và kiềm chế lạm phát không thể chỉ dựa vào chính sách tiền tệ hay giám sát tài chính đơn lẻ. Vai trò của chính sách giám sát an toàn vĩ mô ngày càng được nâng cao.

Do đó, các lý luận về hoạt động của NHTW cũng cần phải thay đổi. Nếu như trước kia, nhiều ý kiến cho rằng cần tách cơ quan thanh tra giám sát khỏi NHTW, để NHTW chỉ tập trung vào việc sử dụng các công cụ của chính sách tiền tệ, kiềm chế lạm phát; thì nay, sự tương tác, đồng thuận của chính sách tiền tệ và các chính sách giám sát an toàn vĩ mô, vi mô cần được nâng cao, mối liên kết giữa cơ quan thanh tra giám sát và khối chính sách, đặc biệt là chính sách tiền tệ càng cần được thắt chặt.

Những thiếu sót của chính sách tiền tệ: Sự đổ vỡ của bong bóng tài sản cho thấy các công cụ của CSTT là không đủ để tránh bong bóng tài sản, cũng như vậy, việc tăng lãi suất cao và tức thì gây ảnh hưởng xấu đối với tăng trưởng GDP và dễ gây bất ổn kinh tế nói chung. Trước khủng hoảng, các lý luận kinh tế đều cho rằng cách tiếp cận tốt nhất là sử dụng các công cụ của CSTT để “dọn dẹp” sự đổ nát tài chính sau khi bong bóng tài sản vỡ. Gần đây, các nhà kinh tế lại cho rằng lý luận trên chỉ phù hợp với bong bóng những tài sản không do vay mượn quá đà, còn NHTW nên tập trung hạn chế bong bóng tài sản hình thành nhờ vay mượn, tức là NHTW cần kết hợp các công cụ giám sát vi mô và công cụ lãi suất.

Mặt khác, trong quá trình theo đuổi mục tiêu cơ bản của mình (ổn định giá cả), CSTT cũng gây một số ảnh hưởng đến sự ổn định tài chính đó là định hình rủi ro của các tổ chức tài chính chỉ thông qua đòn bẩy, vay ngắn hạn, hoặc vay bằng ngoại tệ; hay tác động hạn chế tín dụng và có thể làm trầm trọng thêm giá tài sản, tỷ giá hối đoái và chu kỳ đòn bẩy.

Chính sách giám sát an toàn vĩ mô: giám sát an toàn vĩ mô tập trung vào giác độ toàn hệ thống tài chính đặt trong tương quan tổng thể kinh tế vĩ mô, nhằm tới mục tiêu hạn chế hoặc ngăn chặn nguy cơ xảy ra khủng hoảng tài chính làm sụt giảm tổng sản phẩm quốc nội. Giám sát an toàn vĩ mô tập trung giảm thiểu những rủi ro lan truyền từ hệ thống tài chính đến nền kinh tế thực, tạo ra những quy định đối với cả hệ thống để đảm bảo mỗi định chế tài chính hoạt động nhất quán, vững vàng, giảm thiểu rủi ro mà mỗi định chế gây nên cho cả hệ thống. Do đó, những quy định này góp phần làm giảm nhẹ ảnh hưởng tiêu cực của chu kỳ tài chính, như những rủi ro tiềm ẩn trong quá trình bùng nổ kinh tế, gây nên hậu quả trong quá trình suy thoái, do đòn bẩy tài chính, tín dụng và giá tài sản đều có tính chu kỳ và khủng hoảng thường xảy ra sau thời kỳ kinh tế phát triển bùng nổ.

Tuy nhiên, các chính sách giám sát an toàn vĩ mô cũng có những ảnh hưởng tiêu cực. Thứ nhất, đó là do giới hạn việc cho vay, do đó, giới hạn chi tiêu ở một hay nhiều khu vực khác nhau của nền kinh tế mà chính sách an toàn vĩ mô ảnh hưởng đến sản lượng đầu ra nói chung. Thứ hai, những lo ngại về ổn định tài chính khó có thể nắm bắt được trong thực tế, gây ra khó khăn trong việc quyết định liệu rằng chính sách giám sát an toàn vĩ mô nên thắt chặt hay nới lỏng? Những giới hạn trong việc lượng hóa ảnh hưởng của quyết định đó trong thực tế làm cho việc “định lượng” chính sách giám sát càng khó khăn hơn. Tương tự, cũng có trường hợp chính sách để xử lý vấn đề này lại làm nảy sinh vấn đề khác, ảnh hưởng đến ổn định tài chính. Hơn nữa, đặc điểm thể chế cũng có thể là một giới hạn đối với hiệu quả của chính sách giám sát an toàn vĩ mô. Chẳng hạn, chính sách an toàn vĩ mô đòi hỏi sự hợp tác và phối hợp với cơ quan giám sát vi mô, mà sự hợp tác này có thể gặp khó khăn do thiếu cơ chế pháp lý.

Những vấn đề kể trên dẫn tới mục tiêu không hoàn hảo hoặc một chính sách giám sát an toàn vĩ mô quá chặt chẽ, không đúng lúc hay không đúng nơi cần tác động, dẫn đến những hệ quả không mong muốn tới phúc lợi xã hội. Chính sách giám sát quá chặt chẽ, không đúng thời điểm (đặc biệt trong giai đoạn kinh tế bùng nổ) dễ gây ra tâm lý muốn lách luật, hay tạo ra những sai phạm, rủi ro hệ thống ngoài tầm kiểm soát của thanh tra giám sát và các nhà làm chính sách.

Những điểm yếu của chính sách an toàn vĩ mô chính là “room” để CSTT phát huy ảnh hưởng, nhất là trong giai đoạn khủng hoảng khu vực tài chính. Nói rộng hơn, để giảm ảnh hưởng của thực tế mục tiêu không hoàn hảo hay chính sách an toàn vĩ mô chưa hiệu quả, thì cần thiết phải có CSTT phản ứng kịp thời với các điều kiện tài chính và “góp một tay” vào công cuộc ổn định tài chính (chứ không phải chỉ tập trung vào mục tiêu kiềm chế lạm phát).

Mô hình phổ biến trước khủng hoảng là các chính sách giám sát tập trung nhiều vào việc đảm bảo hoạt động an toàn của từng định chế tài chính, còn CSTT tập trung vào ổn định giá cả. Tuy nhiên thực tế khủng hoảng vừa qua đã đặt ra thách thức cho hệ thống này khi mà ổn định giá và an toàn hoạt động của từng định chế không đủ để đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô. Cần có thêm các công cụ giám sát để bổ sung cho CSTT trong các giai đoạn của chu kỳ kinh tế. Chính từ cuộc khủng hoảng tài chính - kinh tế hiện nay, thế giới đã nhận ra “lỗ hổng” lớn trong hệ thống giám sát tài chính của mình – đó là giám sát an toàn vĩ mô. Trong bối cảnh đó, xây dựng những quy định giám sát tài chính tập trung vào những rủi ro vĩ mô của hệ thống, hay là giám sát an toàn vĩ mô nổi lên là một vấn đề cấp thiết.

Phối hợp giữa chính sách giám sát an toàn vĩ mô và chính sách tiền tệ: Những giới hạn kể trên của hai chính sách hàm ý rằng mô hình phối hợp mới cần hoàn thiện những thiếu sót của mỗi chính sách. Cụ thể, nếu các chính sách giám sát an toàn vĩ mô ảnh hưởng lớn đến GDP thì cần có một CSTT hài hòa, nới lỏng hơn để có thể bù đắp lại khi cần thiết. Hay nếu những thay đổi trong CSTT tạo nên khuynh hướng chấp nhận rủi ro lớn hơn của các định chế tài chính, thì những chính sách giám sát an toàn vĩ mô chặt chẽ lại cần được đưa ra để giảm thiểu rủi ro.

Bản thân mình CSTT không thể đạt được mục tiêu ổn định tài chính bởi lẽ nguyên nhân gây ra bất ổn hệ thống tài chính không phải lúc nào cũng do mức độ thanh khoản của toàn hệ thống (vấn đề mà CSTT có thể kiểm soát được). Để giảm thiểu ảnh hưởng khi xảy ra những rối loạn trong hệ thống tài chính hay ngăn chặn bong bóng tài sản đòi hỏi sự thay đổi lớn trong lãi suất điều hành, đặc biệt khi khủng hoảng xảy ra ở một số lĩnh vực của nền kinh tế trầm trọng hơn so với các lĩnh vực khác thì các công cụ của CSTT không thể đảm đương được hết. Tuy nhiên khi đó, việc sử dụng các quy định của chính sách giám sát an toàn vĩ mô để tác động vào tổng cầu sẽ gây thêm những xáo trộn trong hệ thống tài chính bởi các chính sách này có thể áp đặt các hạn chế về hoạt động vượt ra ngoài những khu vực có biến động tài chính. Do đó, sẽ là lý tưởng nhất khi phối hợp cả 2 chính sách, CSTT tập trung vào giữ ổn định giá và chính sách giám sát an toàn vĩ mô tập trung vào ổn định tài chính.

Mô hình phối hợp hai chính sách này hàm ý rằng những động thái của CSTT sẽ không làm thay đổi đáng kể GDP và lạm phát nếu sử dụng đồng thời các chính sách giám sát an toàn vĩ mô ngay cả trong trường hợp có các cú sốc. Nói cách khác, những ảnh hưởng tiêu cực hay thiếu sót của mỗi chính sách khi sử dụng độc lập được giảm thiểu khi sử dụng đồng thời.

Có thể thấy, sự phối hợp nhịp nhàng giữa CSTT và chính sách giám sát an toàn vĩ mô là rất cần thiết đối với sự ổn định hệ thống tài chính nói chung. Để đảm bảo sự phối hợp nhịp nhàng này, tốt nhất là cả 2 cơ quan hoạch định chính đều thuộc NHTW, và vai trò dẫn dắt thuộc về chính sách giám sát an toàn vĩ mô. Ưu điểm của mô hình này sẽ là: (i) nó đảm bảo rằng chính sách giám sát vĩ mô có sự tham gia của các chuyên gia phân tích tài chính và kinh tế vĩ mô, nhà tạo lập chính sách hàng đầu của NHTW; (ii) các số liệu và phân tích phục vụ cho việc hoạch định chính sách giám sát vĩ mô, cũng được chia sẻ cho việc hoạch định CSTT và ngược lại; (iii) giúp chính sách an toàn vĩ mô tránh khỏi các ảnh hưởng chính trị nếu cơ quan hoạch định chính sách này đứng độc lập.

Tuy nhiên, một khi NHTW giữ cả vai trò ổn định giá cả và ổn định tài chính mô hình này cũng tiềm ẩn rủi ro ở chỗ: (i) NHTW có thể dùng lạm phát để “sửa chữa” bảng cân đối của các định chế tài chính trong giai đoạn khủng hoảng dẫn đến ảnh hưởng tiêu cực với phúc lợi xã hội nói chung; (ii) có thể làm giảm uy tín của NHTW (khi chỉ một trong 2 mục tiêu không đạt được); (iii) mô hình này cũng gây khó khăn cho việc thông tin đến dân chúng, ảnh hưởng đến tính minh bạch của CSTT.

Như vậy, khi NHTW giữ cả 2 vai trò thì sự phối hợp chính sách sẽ tốt hơn nhưng cần có biện pháp hạn chế các rủi ro kể trên. Các biện pháp có thể kể đến như 2 đơn vị hoạch định chính sách cùng thuộc NHTW nhưng vẫn là 2 đơn vị khác nhau, tách biệt về mặt ra quyết định cũng như về truyền thông, thông tin với công chúng.

Những hàm ý cho Việt Nam

Từ thực tiễn sau khủng hoảng và lý luận mới hiện nay, trong khuôn khổ bài viết, tác giả xin đề xuất:

Một là, đề xuất với Chính phủ: Cần phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng thành viên trong mạng lưới an toàn tài chính quốc gia: Gồm Ngân hàng Nhà nước (cụ thể là Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam), Bộ Tài chính (bao gồm cả Ủy ban Chứng khoán Nhà nước), Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia cũng như quan hệ phối hợp công tác giữa các cơ quan này. Đồng thời, cần chỉ rõ trách nhiệm giám sát an toàn vĩ mô thuộc cơ quan nào trong các cơ quan trên.

Hai là, hiện nay thanh tra giám sát Ngân hàng ở Việt Nam chủ yếu là giám sát an toàn vi mô, tức là giám sát, đảm bảo an toàn hoạt động của từng tổ chức tín dụng hơn là an toàn của toàn hệ thống. Tuy nhiên, phân tích trên cho thấy vấn đề giám sát an toàn vĩ mô ngày càng có vai trò quan trọng. Như vậy, với nước đang phát triển, đi sau và có điều kiện rút kinh nghiệm như Việt Nam, cần nghiên cứu và xây dựng những chính sách, chỉ số an toàn lành mạnh vĩ mô, giám sát an toàn hoạt động ở tầm toàn hệ thống. Với kinh nghiệm và lực lượng sẵn có, nhiệm vụ này có thể thuộc về cơ quan thanh tra giám sát của NHNN.

Ba là, hiện nay có ý kiến cho rằng cần tách cơ quan thanh tra giám sát ra khỏi NHNN, như mô hình của nhiều nước. Tuy nhiên, những lý luận và bài học kinh nghiệm sau khủng hoảng cho thấy sự phối hợp giữa thanh tra giám sát và chính sách tiền tệ ngày càng được nâng cao. Do đó, không nên tách cơ quan thanh tra giám sát ra khỏi NHNN. Để tăng cường, nâng cao hiệu quả sự phối hợp chính sách, cần giữ nguyên mô hình như hiện nay, đồng thời tăng cường phối hợp, chia sẻ thông tin, số liệu giữa hai cơ quan. Khi đó, những điểm yếu của chính sách giám sát sẽ được khắc phục nhờ chính sách tiền tệ, và ngược lại.

Như vậy, sau khủng hoảng, phối hợp giữa các chính sách ngày càng phức tạp và được chú trọng hơn. Sự phối hợp không chỉ dừng lại giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ như vẫn thường được nói đến mà bao gồm cả phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách giám sát. Do nền kinh tế càng phát triển, hệ thống tài chính càng có ảnh hưởng sâu rộng đến toàn bộ nền kinh tế, và để hệ thống hoạt động an toàn, hiệu quả cầm có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng của tất cả các chính sách chứ không thể chỉ nói đến một chính sách đơn lẻ nào.