Quản lý đầu tư công từ kinh nghiệm của Hàn Quốc
(Tài chính) Những kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc quản lý đầu tư công được đánh giá là gần gũi và phù hợp với nhiều nước đang phát triển ở châu Á, trong đó có Việt Nam.
Đầu tư công ở Việt Nam: nhiều nhưng chưa hiệu quả
Đầu tư công là động lực chủ chốt cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia, dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của Chính phủ, với mục đích tạo ra lợi ích trong tương lai, đầu tư công thường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, chi tiêu của xã hội. Tại Việt Nam, đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước.
Theo nhận định của Ngân hàng Thế giới (WB), Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tư cao nhất thế giới, chiếm trên 40% GDP. Trong đó, đầu tư công chiếm tỷ lệ khá lớn (hơn 10% GDP đầu tư cơ sở hạ tầng). Mỗi năm, Việt Nam phải bỏ ra lượng tiền đầu tư công bằng khoảng 17 – 20% GDP, trong khi đó thì tại các nước trong khu vực con số này chỉ dưới 5%, như Trung Quốc là 3,5%, Indonesia 1,6%… Đó là một xu thế ngược với yêu cầu giảm đầu tư công vào nền kinh tế, tăng đầu tư phát triển từ các nguồn vốn xã hội khác.
Theo TS. Vũ Tuấn Anh – Viện Kinh tế Việt Nam, trong những năm gần đây tổng vốn đầu tư trong xã hội cũng đã liên tục tăng cao. Tính theo giá so sánh năm 1994, tổng số vốn đầu tư đã tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%.
Xét về cơ cấu, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1% vào năm 2000 xuống còn 33,9% năm 2008, thấp hơn tỷ trọng của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại mức 40,6% và trở về vị trí số một trong cơ cấu vốn đầu tư xã hội.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí, thất thoát và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề... Việc Tập đoàn Kinh tế nhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỉ đồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc - Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, đang được nhắc đến như một điển hình cho sự lãng phí của đầu tư công. Hay, đầu tư cảng biển dọc 600km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc (cứ khoảng 30 - 40km lại có 1 cảng), song, các cảng biển này lại không hoạt động hết công suất…
Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, như: tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của chiếc bẫy nợ công lên đất nước, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài. Về tổng thể, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tư công đã lên tới đỉnh. Nếu không điều chỉnh mà càng thúc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mô vốn, giá trị gia tăng thấp và sự khai thác thái quá tài nguyên, lao động rẻ... thì nền kinh tế càng mất khả năng cạnh tranh, thậm chí, càng tăng trưởng, đất nước và người dân càng bị nghèo đi và thiếu bền vững.
Kinh nghiệm từ Hàn Quốc
Tại Hội nghị khu vực châu Á trong khuôn khổ chương trình chia sẻ tri thức năm 2013 với chủ đề “Nâng cao hiệu quả và tăng trưởng bền vững”, do Viện chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Viện Phát triển Hàn Quốc, Viện Khoa học và công nghệ tiên tiến Hàn Quốc tổ chức trong hai ngày 30-31/10, các chuyên gia đến từ Hàn Quốc đã chia sẻ nhiều kinh nghiệm quý về quản lý đầu tư công mà Việt Nam có thể áp dụng.
Theo TS. Hojun Lee, Trung tâm Quản lý hạ tầng PPP - KDI, Khung quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc được hình thành bắt đầu từ năm 1999 như một sáng kiến nhằm ứng phó với những vấn đề khủng hoảng tài chính diễn ra trong giai đoạn 1997 - 1998 (giúp lành mạnh vấn đề tài khóa; nâng cao hiệu quả của chi tiêu của Chính phủ Hàn Quốc cho phúc lợi xã hội; cải cách bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả tài chính…).
Khi đó, “Kế hoạch toàn diện để tăng cường hiệu quả đầu tư công” do liên bộ: “Chiến lược và Tài chính” và “Đất đai, Giao thông và Hàng hải” của Hàn Quốc xây dựng vào tháng 7/1999 đã vấp phải sự phản đối của các bộ chủ quản các dự án. Bởi Kế hoạch đưa ra việc đánh giá nghiên cứu tiền khả thi (PFS), trong đó Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ tiếp quản các nghiên cứu khả thi của các dự án được đề xuất bởi các bộ chủ quản; cùng với đó, Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải sẽ thực hiện đánh giá tính khả thi trước và sau dự án (thiết kế, kỹ thuật, tài chính) bằng việc cắt giảm chi phí thông qua những nghiên cứu nhằm tích hợp các chức năng thành phần của công trình/dự án. Việc đánh giá PFS đã làm tỷ lệ dự án được duyệt chỉ còn 60% so với đề xuất của các bộ chủ quản, Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ cắt giảm hoặc tăng ngân sách cho dự án trên cơ sở đánh giá PFS. Điều này giúp Chính phủ Hàn Quốc tránh được việc khởi công, thực hiện các dự án chưa thực sự cấp bách hoặc không cần thiết.
Bên cạnh đó, Bộ Chiến lược và Tài chính còn xây dựng một hệ thống quản lý tổng thể chi phí dự án (TPCM) nhằm theo dõi chi đầu tư công để nắm được chi phí phát sinh trong suốt chu kỳ dự án từ lập kế hoạch đến hoàn thành xây dựng. Hệ thống này được xây dựng theo nguyên tắc “không được phép tăng quy mô xây dựng thông qua việc sửa đổi thiết kế ngoại trừ các trường hợp không thể tránh khỏi; bộ chủ quản phải tham khảo ý kiến của Bộ Chiến lược và Tài chính về việc điều chỉnh chi phí dự án”. Việc làm này đã giúp thay đổi đáng kể số lượng đề nghị điều chỉnh chi phí dự án của các cơ quan chủ quản (kiến nghị tăng tổng thể chi phí dự án chiếm tỷ lệ từ 26,4% giai đoạn 1996 - 1999 đã giảm xuống còn 4,4% giai đoạn 2000 - 2003).
TS. Kim Jung Wook, chuyên gia KDI chia sẻ, muốn khuyến khích tăng trưởng, phát triển kinh tế quốc gia thì các Chính phủ cần đưa ra những lựa chọn hợp lý và tiết kiệm trong chi tiêu công để đạt hiệu quả cao nhất. Chính phủ cần lựa chọn những lĩnh vực ưu tiên đầu tư, muốn khuyến khích tập trung phát triển để thực hiện đầu tư, chi tiêu công trước cho phát triển những lĩnh vực này. TS. Kim Jung Wook nhấn mạnh, việc thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng cũng là một trong những giải pháp hiệu quả cần tính đến trong chiến lược phát triển kinh tế dài hạn của mỗi quốc gia.
Kinh nghiệm từ Hàn Quốc cho thấy, khung pháp lý cho Chương trình hợp tác PPP đã được thể hiện trong văn bản pháp lý cao nhất là Luật PPP ra đời từ năm 1994. Bộ luật này được điều chỉnh thường xuyên, phản ánh những thay đổi có liên quan đến các chính sách vĩ mô, quyết sách của Chính phủ và thay đổi của điều kiện thị trường.
Khi các dự án PPP được các bộ chủ quản đề xuất, Hàn Quốc có một Ủy ban đánh giá, xem xét dự án để đưa ra quyết định cho việc thực hiện các chính sách PPP tại những dự án này. Trong trường hợp cần thiết, Ủy ban này có thể trì hoãn hoặc ngừng cấp một phần kinh phí cho các dự án PPP nếu không đảm bảo những tiêu chí đánh giá hiệu quả của dự án.
___________________
Tài liệu tham khảo:
Kỷ yếu Hội nghị khu vực châu Á trong khuôn khổ chương trình chia sẻ tri thức năm 2013 với chủ đề “Nâng cao hiệu quả và tăng trưởng bền vững”.
Đầu tư công là động lực chủ chốt cho sự tăng trưởng và phát triển của quốc gia, dựng nên cơ sở hạ tầng xã hội, hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế. Là một trong những chi tiêu quan trọng nhất của Chính phủ, với mục đích tạo ra lợi ích trong tương lai, đầu tư công thường chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, chi tiêu của xã hội. Tại Việt Nam, đầu tư công có vai trò quan trọng trong việc phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, tạo động lực thúc đẩy phát triển đất nước.
Theo nhận định của Ngân hàng Thế giới (WB), Việt Nam là một trong những quốc gia đầu tư cao nhất thế giới, chiếm trên 40% GDP. Trong đó, đầu tư công chiếm tỷ lệ khá lớn (hơn 10% GDP đầu tư cơ sở hạ tầng). Mỗi năm, Việt Nam phải bỏ ra lượng tiền đầu tư công bằng khoảng 17 – 20% GDP, trong khi đó thì tại các nước trong khu vực con số này chỉ dưới 5%, như Trung Quốc là 3,5%, Indonesia 1,6%… Đó là một xu thế ngược với yêu cầu giảm đầu tư công vào nền kinh tế, tăng đầu tư phát triển từ các nguồn vốn xã hội khác.
Theo TS. Vũ Tuấn Anh – Viện Kinh tế Việt Nam, trong những năm gần đây tổng vốn đầu tư trong xã hội cũng đã liên tục tăng cao. Tính theo giá so sánh năm 1994, tổng số vốn đầu tư đã tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, gấp 3,2 lần, bình quân mỗi năm tăng 13,9%.
Xét về cơ cấu, khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư xã hội, mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm từ 59,1% vào năm 2000 xuống còn 33,9% năm 2008, thấp hơn tỷ trọng của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại mức 40,6% và trở về vị trí số một trong cơ cấu vốn đầu tư xã hội.
Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nước không thể phủ nhận, đầu tư công của Việt Nam còn nhiều hạn chế, nhất là về hiệu quả đầu tư. Đầu tư công luôn đi cùng với lãng phí, thất thoát và tốn kém, thậm chí với mức độ ngày càng nặng nề... Việc Tập đoàn Kinh tế nhà nước Vinashin bỏ 1.000 tỉ đồng để mua tàu vận tải biển tuyến Bắc - Nam, nhưng chỉ chạy mấy chuyến rồi dừng, đang được nhắc đến như một điển hình cho sự lãng phí của đầu tư công. Hay, đầu tư cảng biển dọc 600km ở bờ biển miền Trung quá dày đặc (cứ khoảng 30 - 40km lại có 1 cảng), song, các cảng biển này lại không hoạt động hết công suất…
Đầu tư công và quản lý đầu tư công kém hiệu quả không chỉ khiến hiệu quả đầu tư xã hội bị hạn chế, mà còn làm gia tăng nhiều hệ quả tiêu cực và kéo dài khác, như: tăng sức ép lạm phát trong nước; mất cân đối vĩ mô trong đó có cân đối ngành, sản phẩm, cán cân xuất - nhập khẩu, cán cân thanh toán, dự trữ ngoại hối và tích lũy - tiêu dùng, cũng như làm hạn chế sức cạnh tranh và chất lượng phát triển của nền kinh tế trong hội nhập.
Đặc biệt, đầu tư công kém hiệu quả làm tăng gánh nặng và tác động tiêu cực của chiếc bẫy nợ công lên đất nước, do làm tăng nợ chính phủ, nhất là nợ nước ngoài. Về tổng thể, mô hình tăng trưởng theo chiều rộng của Việt Nam nhờ gia tăng đầu tư công đã lên tới đỉnh. Nếu không điều chỉnh mà càng thúc đẩy tăng trưởng dựa vào động lực mở rộng quy mô vốn, giá trị gia tăng thấp và sự khai thác thái quá tài nguyên, lao động rẻ... thì nền kinh tế càng mất khả năng cạnh tranh, thậm chí, càng tăng trưởng, đất nước và người dân càng bị nghèo đi và thiếu bền vững.
Kinh nghiệm từ Hàn Quốc
Tại Hội nghị khu vực châu Á trong khuôn khổ chương trình chia sẻ tri thức năm 2013 với chủ đề “Nâng cao hiệu quả và tăng trưởng bền vững”, do Viện chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Viện Phát triển Hàn Quốc, Viện Khoa học và công nghệ tiên tiến Hàn Quốc tổ chức trong hai ngày 30-31/10, các chuyên gia đến từ Hàn Quốc đã chia sẻ nhiều kinh nghiệm quý về quản lý đầu tư công mà Việt Nam có thể áp dụng.
Theo TS. Hojun Lee, Trung tâm Quản lý hạ tầng PPP - KDI, Khung quản lý đầu tư công tại Hàn Quốc được hình thành bắt đầu từ năm 1999 như một sáng kiến nhằm ứng phó với những vấn đề khủng hoảng tài chính diễn ra trong giai đoạn 1997 - 1998 (giúp lành mạnh vấn đề tài khóa; nâng cao hiệu quả của chi tiêu của Chính phủ Hàn Quốc cho phúc lợi xã hội; cải cách bộ máy nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả tài chính…).
Khi đó, “Kế hoạch toàn diện để tăng cường hiệu quả đầu tư công” do liên bộ: “Chiến lược và Tài chính” và “Đất đai, Giao thông và Hàng hải” của Hàn Quốc xây dựng vào tháng 7/1999 đã vấp phải sự phản đối của các bộ chủ quản các dự án. Bởi Kế hoạch đưa ra việc đánh giá nghiên cứu tiền khả thi (PFS), trong đó Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ tiếp quản các nghiên cứu khả thi của các dự án được đề xuất bởi các bộ chủ quản; cùng với đó, Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải sẽ thực hiện đánh giá tính khả thi trước và sau dự án (thiết kế, kỹ thuật, tài chính) bằng việc cắt giảm chi phí thông qua những nghiên cứu nhằm tích hợp các chức năng thành phần của công trình/dự án. Việc đánh giá PFS đã làm tỷ lệ dự án được duyệt chỉ còn 60% so với đề xuất của các bộ chủ quản, Bộ Chiến lược và Tài chính sẽ cắt giảm hoặc tăng ngân sách cho dự án trên cơ sở đánh giá PFS. Điều này giúp Chính phủ Hàn Quốc tránh được việc khởi công, thực hiện các dự án chưa thực sự cấp bách hoặc không cần thiết.
Bên cạnh đó, Bộ Chiến lược và Tài chính còn xây dựng một hệ thống quản lý tổng thể chi phí dự án (TPCM) nhằm theo dõi chi đầu tư công để nắm được chi phí phát sinh trong suốt chu kỳ dự án từ lập kế hoạch đến hoàn thành xây dựng. Hệ thống này được xây dựng theo nguyên tắc “không được phép tăng quy mô xây dựng thông qua việc sửa đổi thiết kế ngoại trừ các trường hợp không thể tránh khỏi; bộ chủ quản phải tham khảo ý kiến của Bộ Chiến lược và Tài chính về việc điều chỉnh chi phí dự án”. Việc làm này đã giúp thay đổi đáng kể số lượng đề nghị điều chỉnh chi phí dự án của các cơ quan chủ quản (kiến nghị tăng tổng thể chi phí dự án chiếm tỷ lệ từ 26,4% giai đoạn 1996 - 1999 đã giảm xuống còn 4,4% giai đoạn 2000 - 2003).
TS. Kim Jung Wook, chuyên gia KDI chia sẻ, muốn khuyến khích tăng trưởng, phát triển kinh tế quốc gia thì các Chính phủ cần đưa ra những lựa chọn hợp lý và tiết kiệm trong chi tiêu công để đạt hiệu quả cao nhất. Chính phủ cần lựa chọn những lĩnh vực ưu tiên đầu tư, muốn khuyến khích tập trung phát triển để thực hiện đầu tư, chi tiêu công trước cho phát triển những lĩnh vực này. TS. Kim Jung Wook nhấn mạnh, việc thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào các dự án phát triển kết cấu hạ tầng cũng là một trong những giải pháp hiệu quả cần tính đến trong chiến lược phát triển kinh tế dài hạn của mỗi quốc gia.
Kinh nghiệm từ Hàn Quốc cho thấy, khung pháp lý cho Chương trình hợp tác PPP đã được thể hiện trong văn bản pháp lý cao nhất là Luật PPP ra đời từ năm 1994. Bộ luật này được điều chỉnh thường xuyên, phản ánh những thay đổi có liên quan đến các chính sách vĩ mô, quyết sách của Chính phủ và thay đổi của điều kiện thị trường.
Khi các dự án PPP được các bộ chủ quản đề xuất, Hàn Quốc có một Ủy ban đánh giá, xem xét dự án để đưa ra quyết định cho việc thực hiện các chính sách PPP tại những dự án này. Trong trường hợp cần thiết, Ủy ban này có thể trì hoãn hoặc ngừng cấp một phần kinh phí cho các dự án PPP nếu không đảm bảo những tiêu chí đánh giá hiệu quả của dự án.
___________________
Tài liệu tham khảo:
Kỷ yếu Hội nghị khu vực châu Á trong khuôn khổ chương trình chia sẻ tri thức năm 2013 với chủ đề “Nâng cao hiệu quả và tăng trưởng bền vững”.
