Quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế: Những vấn đề đặt ra

TS. Kim Quốc Chính - Viện Chiến lược phát triển

Trong gần ba thập kỷ đổi mới toàn diện đất nước, công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế đã có những đóng góp quan trọng vào những thành tựu chung của nền kinh tế. Tuy nhiên, quá trình phân cấp quản lý vừa qua đang bộc lộ nhiều hạn chế, làm triệt tiêu những tiềm năng của vùng, ngành..

Quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế: Những vấn đề đặt ra
Ảnh minh họa. Nguồn:Internet
Những thành công bước đầu    

Quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế từng bước đáp ứng được vai trò là một công cụ trọng yếu phục vụ công tác chỉ đạo, quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội ở các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương. Trong 5 năm gần đây, hàng năm các bộ, ngành và địa phương các cấp lập mới và điều chỉnh bổ sung từ 400-450 các quy hoạch phát triển vùng, ngành, từ quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội đến các quy hoạch phát triển thuộc tất cả các ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội, tài nguyên môi trường, khoa học - công nghệ, xây dựng, kết cấu hạ tầng. Các quy hoạch này không những cung cấp luận cứ, tầm nhìn, định hướng và mục tiêu phát triển dài hạn,mà còn góp phần vào việc hoạch định chiến lược, kế hoạch 5 năm, hàng năm, chính sách phát triển kinh tế - xã hội các vùng, ngành, địa phương và cả nước.

Công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế đã có những đóng góp trực tiếp vào quá trình xây dựng và phát triển kinh tế- xã hội của các vùng, ngành, địa phương, trong đó có những ngành, sản phẩm chính của đất nước. Nhiều kết quả đạt được về phát triển kinh tế - xã hội của cả nước thời kỳ vừa qua như xuất khẩu gạo, cà phê, lọc hóa dầu, xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển đô thị, phát triển các vùng kinh tế đều bắt nguồn từ các quy hoạch phát triển. Rõ nhất trong thời gian gần đây, trên cơ sở các quy hoạch phát triển, một số ngành, lĩnh vực mới của đất nước đang bắt đầu được hình thành,như: nông nghiệp công nghệ cao, công nghiệp công nghệ cao, ứng dụng năng lượng nguyên tử vì mục đích hòa bình...

Phương pháp và nội dung nghiên cứu lập quy hoạch phát triển vùng, ngành, lĩnh vực đã có những đổi mới nhất định để dần phù hợp với quá trình đổi mới kinh tế của đất nước và bối cảnh hội nhập. Trong một số quy hoạch, lợi thế so sánh và các yếu tố đầu vào - đầu ra quan trọng như đất đai, vốn đầu tư, nhân lực, công nghệ, thị trường và cả đánh giá tác động môi trường đã được đề cập, phân tích. Trong quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực xã hội như giáo dục, y tế đã có phân tích, tính toán lồng ghép biến số phát triển dân số vào quy hoạch, qua đó làm rõ thêm cơ sở khoa học và thực tiễn trong luận chứng lập quy hoạch. Các loại hình quy hoạch phát triển vùng, ngành cũng đa dạng hơn, những năm qua, xuất hiện các loại hình quy hoạch mới như quy hoạch phát triển khu kinh tế, quy hoạch phát triển khu nông nghiệp công nghệ cao, quy hoạch phát triển sân golf, quy hoạch phát triển hệ thống các khu bảo tồn biển quốc gia, quy hoạch phát triển vùng tập trung đô thị…

Hệ thống cơ sở nghiên cứu, lập quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế thuộc Nhà nước tiếp tục được duy trì, phát triển với đội ngũ nhân lực đông đảo và năng động hơn. Tất cả các bộ đều có viện với chức năng, nhiệm vụ làm công tác lập quy hoạchphát triển.Đến nay, cả nước có khoảng 28viện tham gia làm công tác lập quy hoạch phát triển vùng, ngành, lĩnh vực thuộc các bộ, ngành, địa phương. Đội ngũ nhân lực làm quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế được bổ sung thế hệ mới có năng lực, kiến thức chuyên ngành, ngoại ngữ, có điều kiện tiếp cận các kiến thức hiện đại của thế giới. Bên cạnh các viện thuộc bộ, ngành, địa phươngquản lý, các tổ chức khác như một số trường đại học, trung tâm tư vấn, công ty tư vấn bao gồm cả công ty tư vấn nước ngoài, cũng tham gia ngày càng nhiều hơn vào lập quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phươngở các cấp.

http://static.tapchitaichinh.vn/w640/images/upload/tranngocanh/2013_02_25/Untitled21361067964.jpg

Tuy nhiên, cũng còn những tồn tại, hạn chế

Chất lượng công tác quy hoạch ở tất cả các khâu từ nghiên cứu, lập, thẩm định, tổ chức thực hiện nhìn chung còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của thực tế cuộc sống và phục vụ chỉ đạo, quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội.Còn tình trạng quy hoạch phát triển vùng, ngành mâu thuẫn không khớp nhau, quy hoạch phát triển của địa phương không thống nhất với quy hoạch phát triển của Trung ương. Không ít quy hoạch phát triển ngay từ khi mới báo cáo thẩm định hoặc bắt đầu đi vào thực hiện đã bộc lộ có độ vênh lớn so với thực tế, chưa bám sát được quá trình vận động của cuộc sống. Thể hiện rõ nhất là việc nhiều quy hoạch phải liên tục có những điều chỉnh, bổ sung lớn trong thời gian 3- 5 năm và không ít trường hợp phải điều chỉnh căn bản về mục tiêu, định hướng, nội dung quy hoạch.

Chất lượng thấp còn thể hiện ở tính thiếu khả thi trong thực hiện ở khá nhiều quy hoạch, rõ nhất là về tính toán, dự báo, bố trí sử dụng các nguồn lực, như:đất đai, vốn đầu tư và cả yếu tố thời gian thực hiện. Dẫn đến tình trạng quy hoạch “treo”, quy hoạch không thực hiện được theo đúng tiến độ đề ra còn khá phổ biến. Chỉ riêng tổng hợp 05 quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch phát triển hạ tầng giao thông cả nước đến năm 2020 (đường bộ, đường sắt, đường thủy, cảng biển và sân bay) được lập và phê duyệt gần đây, tổng số vốn đầu tư chủ yếu là vốn đầu tư của Nhà nước trong thời kỳ 2011- 2020 cần huy động đã lên đến khoảng 3.146,7 nghìn tỷ đồng, chiếm xấp xỉ 17,8% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội của cả nước được dự báo có khả năng huy động được (ước tính khoảng 17.710 nghìn tỷ đồng). Trong khi,chưa có nước nào ở vào giai đoạn phát triển như Việt Nam có thể huy động đầu tư được cho hạ tầng giao thông trong thời kỳ dài 10 năm chiếm tỷ lệ đến 15% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội?!

Công tác quản lý quy hoạch còn thiếu sự phối hợp đồng bộ, chặt chẽ, có nơi có lúc bị xem nhẹ. Quản lý các quy hoạch phát triển vùng, ngành chưa có một đầu mối chung thống nhất, năng lực điều phối, theo dõi, giám sát việc thực hiện, nhất là xử lý, giải quyết những vấn đề nảy sinh, vướng mắc trong thực tế còn yếu. Công tác kiểm tra, sơ kết, tổng kết thực hiện các quy hoạch phát triển chưa sát sao,kịp thời để ngăn ngừa các trường hợp vi phạm không theo đúng quy hoạch.

Việc tổ chức thực hiện các quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương chưa được quan tâm đúng mức, quy hoạch phát triển thiếu tích hợp, triển khai cụ thể hóa vào các quy hoạch, kế hoạch, chính sách, quy định, chương trình, dự án xúc tiến đầu tư có liên quan. Trong chỉ đạo, điều hành, quản lý kinh tế-xã hội ở một số cấp, ngành còn chưa gắn với quy hoạch phát triển, bám theo quy hoạch,nhưng không theo đúng quy hoạch. Đây cũng là một trong các lý do dẫn đến kết quả thực hiện quy hoạch chưa đạt hoặc không đạt các mục tiêu, yêu cầu đề ra, hiệu lực thấp.

Những hạn chế, tồn tại nêu trên bắt nguồn từ những nguyên nhân chính như sau:

(1)Hệ thống văn bản pháp quy về công tác quy hoạch còn thiếu, chưa thống nhất và nhìn chung chưa có tính pháp lý cao. Đến nay, ngoài quy hoạch xây dựng vùng (một hình thức của quy hoạch phát triển vùng kinh tế) và quy hoạch sử dụng đất (chừng mực nhất định là một hợp phần của quy hoạch phát triển vùng) được xác định trong Luật Xây dựng và Luật Đất đai, còn lại các quy hoạch phát triển khác kể cả quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, địa phương đều chưa được xác định bằng các điều luật.

Văn bản pháp lý cao nhất về các quy hoạch phát triển vùng, ngành (không kể quy hoạch xây dựng vùng và quy hoạch sử dụng đất) hiện nay là Nghị định 92/2006/NĐ-CP, ngày 07/9/2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và Nghị định 04/2008/NĐ-CP, ngày 11/01/2008 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006. Các Nghị định này đề cập đến cả quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực nhưng nội dung còn giản lược, chưa cụ thể. Một số vấn đề quan trọng về lập quy hoạch như mục đích, yêu cầu, phạm vi mức độ nghiên cứu giữa quy hoạch phát triển vùng, ngành ở các cấp khác nhau (cả nước, vùng, tỉnh, huyện), giữa quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực chưa được xác định rõ. Ở nhiều ngành hiện cũng còn thiếu các văn bản quy phạm hướng dẫn rõ ràng về quy trình, nội dung, phương pháp, yêu cầu đối với lập, thẩm định, phê duyệt các loại quy hoạch thuộc lĩnh vực mình quản lý. Quy hoạch thì nhiều nhưng tình trạng chồng chéo, trùng lặp, thiếu ăn khớp nhau thường xuyên sảy ra. Yêu cầu về nội dung nghiên cứu cụ thể đối với một báo cáo quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế chưa được xác định thống nhất làm cho việc nghiên cứu lập, thẩm định và tổ chức thực hiện quy hoạch gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, chất lượng quy hoạch thấp, tính hiệu quả không cao.

(2) Phương pháp tiếp cận, phương pháp nghiên cứu lập quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế tuy có được đổi mới nhưng còn chậm,chưa theo được xu hướng phát triển về nghiên cứu lập quy hoạch của thế giới và yêu cầu thực tiễn phát triển kinh tế- xã hội của nước ta. Các phương pháp, công cụ nghiên cứu lập quy hoạch rất hiệu quả như ứng dụng công nghệ thông tin, viễn thám để xử lý, phân tích, tổng hợp thông tin, bao gồm các thông tin số và thông tin hình ảnh để xây dựng các phương án quy hoạch được sử dụng còn rất hạn chế. Các phương pháp tiếp cận nghiên cứu lập quy hoạch phát triển như phân tích kịch bản, tích hợp các lớp quy hoạch hiện nay đang được áp dụng nhiều trên thế giới, nhưng ở trong nước hầu hết các dự án quy hoạch vẫn chưa áp dụng hoặc mới áp dụng dưới các hình thức đơn giản, ít tác dụng.  

Nội dung nghiên cứu của nhiều báo cáo quy hoạch phát triển còn chung chung theo kiểu cũ, thiếu luận cứ, luận chứng đầy đủ, rõ ràng. Một số yếu tố như dân số, lao động, vốn đầu tư, đất đai, thị trường, bối cảnh tác động có được đề cập, nhưng chưa đủ độ cần thiết và thiếu gắn kết có hệ thống để làm rõ các cơ sở của quy hoạch. Các phân tích định lượng như phân tích lợi thế cạnh tranh, chi phí cơ hội, hiệu quả đầu tư... rất ít được đề cập trong các báo cáo quy hoạch phát triển. Những điều này làm giảm đi nhiều chất lượng, tính thực tế của báo cáo quy hoạch.

(3) Đội ngũ nhân lực làm công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế trong và ngoài các cơ quan nhà nước những năm qua có tăng lên, nhưng một bộ phận lớn là nhân lực trẻ, chưa được đào tạo cơ bản về nghiên cứu lập quy hoạch phát triển và còn thiếu kinh nghiệm. Hiện tại, trong nước đang rất thiếu các cơ sở đào tạo trình độ đại học về chuyên ngành quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế. Đối với đào tạo đại học về chuyên ngành quy hoạch phát triển vùng kinh tế, hiện cả nước mới có 01 cơ sở đào tạo. Các lớp cán bộ, chuyên gia có bề dày kinh nghiệm về công tác quy hoạch (một yêu cầu rất quan trọng đối với xây dựng quy hoạch) ở các bộ, ngành và địa phương ngày càng ít đi do đến tuổi nghỉ hưu. Đội ngũ nhân lực làm công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành trong các cơ quan nhà nước có xu hướng ngày càng thiếu chuyên gia, cán bộ có kinh nghiệm, điều này tác động không nhỏ đến chất lượng công tác quy hoạch.

(4) Còn thiếu sự quan tâm cần thiết ở nhiều cấp, ngành đối với công tác quy hoạch phát triển. Một số nơi thậm chí mới xem quy hoạch như một khâu cần phải có cho đầy đủ thủ tục theo quy trình kế hoạch. Một trong các nguyên do là tính pháp lý của quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế còn thấp, ngoài ra có phần do chất lượng của quy hoạch chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế của cuộc sống.

Việc dành các nguồn lực về kinh phí, con người, trang thiết bị, phương tiện cho công tác quy hoạch từ đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ nhân lực, đến nghiên cứu, lập, thẩm định, quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch chưa tương xứng. Định mức kinh phí cho các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, địa phương và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội còn rất thấp so với yêu cầu thực tế. Ngay cả so sánh với dự án lập quy hoạch do nước ngoài thực hiện, kinh phí lập dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội cấp tỉnh do trong nước thực hiện chỉ bằng 1/25đến 1/30kinh phí cho dự án quy hoạch do nước ngoài thực hiện bằng nguồn vốn ngân sách.

(5) Việc tổ chức phối hợp các ngành, các cấp, phát huy sức mạnh của toàn xã hội nhất là các tổ chức hội nghề nghiệp, Liên hiệp các hội khoa học - kỹ thuật, các tổ chức tư vấn, chuyên gia về quy hoạch tham gia vào các khâu từ đào tạo nhân lực đến nghiên cứu, lập, thẩm định và tư vấn về quản lý,tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương còn yếu. Tính khép kín còn tồn tại trong công tác quy hoạch. Tình trạng thiếu thông tin hoặc thông tin chưa thông suốt, kịp thời giữa các cơ quan, đơn vị làm công tác quy hoạch ở các ngành, các cấp, giữa cơ quan quản lý nhà nước về quy hoạch và nhân dân, doanh nghiệp vẫn còn xảy ra, làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, tính đồng bộ của các quy hoạch phát triển và kết quả thực hiện quy hoạch.

Một số giải pháp

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế, trong thời gian tới cần thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, rà soát, bổ sung hoàn chỉnh hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.

Để thống nhất về nhận thức, cách hiểu, cách làm và yêu cầu đối với các loại quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương, nâng cao ý thức, trách nhiệm, phối hợp giữa các cấp, các ngành,đồng thời phát huy sự tham gia của toàn xã hội vào các khâu từ đào tạo nhân lực đến nghiên cứu, lập, thẩm định, quản lývà tổ chức thực hiện, cần tăng tính pháp lý của quy hoạch phát triển vùng, ngànhkinh tế, nhanh chóng xây dựng và ban hành Luật Quy hoạch. Trong Luật Quy hoạch, trước hết cần xác định rõ vị trí, vai trò, đối tượng, phạm vi, nội dung nghiên cứu của các quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế trong hệ thống các loại hình quy hoạch ở nước ta. Đối với những quy hoạch phát triển vùng, ngành, lĩnh vực trọng yếu của quốc gia, cần nâng cấp phê duyệt bằng Nghị quyết của Quốc hội hoặc Nghị quyết của Chính phủ để tăng hiệu lực pháp lý thi hành.

Các bộ, ngành, địa phương cần chủ động rà soát, bổ sung hoàn thiện các văn bản quy phạm hướng dẫn cụ thể về công tác quy hoạch thuộc phạm vi quản lý ở tất cả các khâu: nghiên cứu, lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện quy hoạch. Nhanh chóng rà soát,bổ sung, xây dựng các tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật đối với các loại quy hoạch thuộc lĩnh vực quản lý làm căn cứ để lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch phù hợp với sự phát triển của khoa học- công nghệ và thực tiễn cuộc sống.  

Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương xây dựng Luật Quy hoạch và rà soát, bổ sung đồng bộ các văn bản pháp quy về công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế đảm bảo tính thống nhất, toàn diện, đồng bộ, tránh chồng chéo, trùng lặp. Tiến đến xây dựng hệ thống tiêu chuẩn hóa trong công tác quy hoạch ở các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương nhằm phục vụ hiệu quả công tác quản lý quy hoạch.

Thứ hai, tăng cường đầu tư cho công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương.

Các bộ, ngành, địa phương cần đầu tư nhiều hơn và có chiều sâu cho công tác quy hoạch phát triển. Tăng đầu tư về cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện, nhân lực, nhất là trang thiết bị công nghệ thông tin, viễn thám phục vụ thu thập, xử lý, tổng hợp dữ liệu thông tin, bản đồ. Ưu tiên bố trí cán bộ, nhân lực có chuyên môn và kinh nghiệm vào các cơ quan, đơn vị, bộ phận làm công tác quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội vùng, ngành, địa phương.

Bổ sung, điều chỉnh văn bản pháp quy tăng mức đầu tư, kinh phí cho nghiên cứu lập, thẩm định và tổ chức thực hiện quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương. Tiến đến thống nhất khung định mức kinh phí cho dự án lập quy hoạch phát triển vùng, ngành, địa phương từ nguồn vốn ngân sách đối với dự án do trong nước hoặc nước ngoài thực hiện.

Thứ ba, tăng cường đào tạo phát triển đội ngũ nhân lực.

Khuyến khích thành lập và phát triển các cơ sở đào tạo trình độ đại học và trên đại học chuyên ngành về quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội vùng, ngành. Trong khi chưa có được đầu ra từ cơ sở đào tạo đại học trong nước, các viện, trường đại học, tổ chức đào tạo, tư vấn trong và ngoài nhà nước có chức năng và đủ điều kiện năng lực về chuyên môn cần được khuyến khích tổ chức các lớp đào tạo ngắn hạn về quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội vùng, ngành cho các đối tượng có nhu cầu. Gửi cán bộ đi đào tạo, nghiên cứu ở nước ngoài về chuyên ngành quy hoạch phát triển để có nhân lực có trình độ chuyên môn thực hiện công tác.

Thứ tư, xây dựng hệ thống thông tin và quy chế phối hợp.

Các bộ, ngành và địa phương cần xây dựng hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu điện tử về quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội, các dự án quy hoạch cụ thể thuộc phạm vi chức năng quản lý và kết nối mạng qua cổng thông tin điện tử của cơ quan. Công bố đầy đủ, rõ ràng các thông tin về quy hoạch không thuộc diện bảo mật đến nhân dân và các thành phần kinh tế để nhận được sự tham gia góp ý và thực hiện. Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm đầu mối của Chính phủ thống nhất về tổ chức, quản lý hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu điện tử về công tác quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội vùng, ngành, lĩnh vực và tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Xây dựng quy chế phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phương trong công tác lập, thẩm định và quản lý quy hoạch, giải quyết các vướng mắc nảy sinh liên quan đến các ngành và địa phương trong quá trình thực hiện. Bổ sung văn bản pháp lý, cụ thể hóa bằng các quy định để các tổ chức, cá nhân, cộng đồngtham gia vào xây dựng, giám sát, thực hiện và đánh giá kết quả thực hiện các quy hoạch phát triển kinh tế-xã hội vùng, ngành, địa phương và các dự án quy hoạch cụ thể, qua đó huy động toàn xã hội tham gia vào nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quy hoạch phát triển vùng, ngành kinh tế./.