Thực trạng đầu tư công

Có thể khẳng định, trong giai đoạn 2007- 2011 vấn đề đầu tư công luôn phải đối mặt với không ít khó khăn. Tổng nguồn vốn đầu tư xã hội đã giảm từ trên 46% GDP năm 2007 xuống còn 41,5% GDP năm 2008, 34,6% GDP năm 2011 và còn 33,5% GDP vào năm 2012. Trong đó, tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư nhà nước đã giảm mạnh từ năm 2007 đến nay (trừ năm 2009 - năm Nhà nước chủ trương hỗ trợ nền kinh tế nhằm đối phó với các tác động sâu rộng của khủng hoảng tài chính toàn cầu). Tính bình quân 5 năm 2007-2011, vốn đầu tư khu vực nhà nước chỉ tăng 3,96% so với mức tăng chung của tổng đầu tư xã hội là 8,92%, đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng 12,2% và khu vực FDI tăng 22% (ngay cả khi FDI đã liên tục giảm trong 3 năm trở lại đây).

Tỷ trọng nguồn vốn đầu tư nhà nước theo các ngành nghề kinh tế năm 2011 so với năm 2005 khá ổn định; đầu tư khai khoáng (giảm từ 8,4% xuống 6,% trong cùng kỳ). Đầu tư nhà nước vào ngành vận tải kho bãi chiếm tỷ trọng cao nhất, là 21% năm 2005 và 20% năm 2011; đầu tư vào sản xuất và phân phối điện, khí đốt chiếm vị trí thứ 2, tương ứng là 14,6% năm 2005 và 14,2% năm 2011; kế đó là công nghiệp chế biến, chế tạo, chiếm 9,2% năm 2005 và 10,3% năm 2011... Như vậy, việc phân định chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong nền kinh tế và vấn đề tập trung nguồn vốn nhà nước vào các dịch vụ công ưu tiên của nền kinh tế (các dịch vụ không hấp dẫn đối với khu vực tư nhân, khu vực tư nhân hoạt động không hiệu quả hoặc khu vực tư nhân không có khả năng thực hiện, nhưng cấp thiết đối với nền kinh tế) chưa thực sự chuyển biến như mong muốn.

Hiệu quả đầu tư nhà nước luôn thấp hơn tương đối so với các khu vực kinh tế khác. Mặc dù hệ số ICOR khu vực kinh tế nhà nước đã giảm từ 12,4 năm 2009 xuống 10,2 năm 2010 và 9,15 năm 2011, nhưng so với khu vực kinh tế phi nhà nước, kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, thì đây là khu vực đang sử dụng một lượng vốn lớn hơn nhiều so với các khu vực khác để tạo ra một đơn vị đầu ra. Tăng trưởng kinh tế của khu vực nhà nước cũng thường rất thấp so với mức tăng trưởng GDP chung của nền kinh tế và chỉ bằng 2/3 mức tăng trưởng của khu vực kinh tế ngoài nhà nước năm 2011.

Nguyên nhân

Đặc thù của phân cấp đầu tư của Việt Nam là phân cấp đồng bộ và phân cấp theo địa giới hành chính, nghĩa là phân cấp cùng các chức năng, nhiệm vụ nhất định đối với từng cấp quản lý nhà nước theo địa giới hành chính mà chưa chú ý tới đặc thù về quy mô, trình độ phát triển, các yếu tố tự nhiên của từng địa phương, cũng như đặc thù về phạm vi, hiệu quả của một số dịch vụ công. Cùng với hệ thống quản lý đầu tư còn nhiều bất cập, đầu tư theo phong trào đã diễn ra rầm rộ, dẫn đến vấn đề “tỉnh hóa các cảng biển”, “tỉnh hóa khu công nghiệp”, “tỉnh hóa các khu kinh tế”, “tỉnh hóa các trường đại học”... Hệ quả tất yếu của những vấn đề trên là áp lực đầu tư địa phương lớn, là đầu tư dàn trải, manh mún và lãng phí.

Như đã đề cập trên đây, tốc độ tăng trưởng đầu tư nhà nước đã liên tục giảm từ năm 2007 (trừ năm 2009), bình quân tăng trưởng đầu tư nhà nước giai đoạn năm 2007 – 2011 chỉ đạt 3,9%/năm, so với tốc độ tăng các năm trước đó rất cao (năm 2006 là 9,9%; năm 2005 là 9,6%; năm 2004 là 10,1%; năm 2003 là 10,1%; năm 2002 là 12,1%...). Song, đóng góp chính vào sự chuyển biến này là từ đầu tư nhà nước cấp Trung ương. Cùng kỳ giai đoạn 2007 – 2011, đầu tư nhà nước cấp Trung ương chỉ tăng bình quân 1,66%/ năm, trong khi đầu tư nhà nước cấp địa phương tăng tới 6,22%/năm. So với 5 năm trước đó, tốc độ tăng đầu tư nhà nước cấp trung ương chỉ bằng 1/5, trong khi tốc độ tăng trưởng đầu tư địa phương vẫn còn khá cao, trên 1/2 tốc độ tăng trưởng bình quân 5 năm trước. Cơ cấu đầu tư, do đó, đang chệch về cấp địa phương. Năm 2011, đầu tư cấp địa phương chiếm tới 56,5%, trong khi đó con số này vào năm 2007 là 51,8%.

Cho tới nay, chỉ các dự án quan trọng quốc gia là được thẩm định với công cụ phân tích chi phí - lợi ích. Các dự án nhóm A, được phê chuẩn bởi các bộ, ngành, các địa phương và được đưa vào kế hoạch phân bổ ngân sách hàng năm chủ yếu được phân tích, đánh giá thông qua công cụ giá trị hiện tại thuần. Trong khi, việc tính toán giá trị hiện tại lại thường dựa vào các thông tin phiến diện, không cập nhật với những thay đổi kinh tế - xã hội, điển hình là giá cả nguyên, nhiên, vật liệu... Các dự án nhỏ hơn, nhóm B, C chỉ được đánh giá trên cơ sở khả năng chi phí thực hiện.

Trong khi đó, chưa có một hệ thống theo dõi, đánh giá kết quả đầu ra và không có các chế tài thưởng, phạt đủ mạnh. Vì thế, mặc dù liên tục được chấn chỉnh nhưng tình trạng dàn trải, đầu tư vượt quá năng lực tài chính, chậm tiến độ, nợ đầu tư xây dựng cơ bản, đầu tư không thực sự hiệu quả vẫn diễn ra. Tháng 7/2011 công bố kết quả kiểm toán NSNN năm 2010 cho thấy, tổng chi NSNN địa phương năm 2010 vượt dự toán tới 19%, trong khi con số vượt dự toán của ngân sách trung ương là 3,9%. Nhiều địa phương vẫn phê duyệt quá nhiều dự án, với nhu cầu vốn vượt xa khả năng cân đối nguồn vốn của địa phương và cũng theo báo cáo kiểm toán, trong năm 2010 có 3.386 dự án chậm tiến độ, chiếm gần 10% số dự án thực hiện trong kỳ, trên 15% số dự án phải điều chỉnh, thậm chí có trường hợp phải ngừng thi công, phá đi làm lại.

Giải pháp tái cơ cấu đầu tư công

Để tái cơ cấu đầu tư công có thể diễn ra theo mong muốn, cải tổ thể chế phân cấp đầu tư và quản lý đầu tư là vấn đề cấp thiết. Trong đó, cải tổ thể chế phân cấp phải quán triệt các nguyên tắc của phân cấp là:

Thứ nhất là nguyên tắc kinh tế: Chỉ phân cấp nếu đảm bảo hiệu quả kinh tế, cấp nào có khả năng cung cấp dịch vụ với chi phí thấp nhất nên đảm nhiệm, không nên chia quá nhỏ cho nhiều nhà cung cấp vì các lợi ích có được từ việc thiết lập cơ chế cạnh tranh, tính đến đặc thù người sử dụng có thể phải trả giá ở mức không cần thiết.

Thứ hai là nguyên tắc công bằng tài khóa: Chỉ phân cấp những nhiệm vụ chi mà cấp đảm nhiệm có khả năng, điều kiện kiểm soát chi phí và phạm vi lợi ích của nhiệm vụ chi đó, đảm bảo công bằng cá nhân (giữa các thế hệ) và công bằng giữa các đơn vị hành chính.

Thứ ba là nguyên tắc trách nhiệm chính trị hay trách nhiệm giải trình: Nên phân cấp khi công dân địa phương có thể tiếp cận, giám sát và kiểm soát nhiều nhất hoạt động cung cấp dịch vụ đó.

Tuân thủ triệt để các nguyên tắc này cũng có nghĩa sẽ tiến hành phân cấp không đối xứng, phân cấp các nhiệm vụ chi đầu tư khác nhau đối với các đơn vị cùng cấp quản lý hình thành các khu vực dịch vụ (không theo địa giới hành chính). Phân cấp không đối xứng dựa trên nhiều yếu tố, trong đó có quy mô địa phương, năng lực của chính quyền địa phương và khả năng tham gia, giám sát của dân cư đối với các hoạt động tài chính - ngân sách.

Trên cơ sở ba nguyên tắc trên, cải tổ quản lý đầu tư công phải xử lý được các lỏng lẻo trong vấn đề thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư; áp dụng các công cụ tiên tiến vào thực hiện ưu tiên hóa các dự án đầu tư. Theo đó, cần từng bước áp dụng khung tài chính trung hạn, ngân sách trung hạn, nhằm thiết lập kỷ luật kỷ cương hơn nữa trong lĩnh vực chi tiêu công, tăng cường tính khả thi của các chương trình đầu tư công.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 1 - 2013