Tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động kiểm toán ngân sách bộ, ngành

Theo Báo Kiểm toán số cuối tháng 10/2013

(Tài chính) Từ khi thành lập đến nay, nhất là từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực (năm 2006), Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã triển khai nhiều hoạt động như kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước (NSNN) hàng năm, kiểm toán quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, kiểm toán báo cáo quyết toán của các bộ, ngành Trung ương, kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng cơ bản, chương trình mục tiêu quốc gia, kiểm toán báo cáo tài chính của các doanh nghiệp nhà nước...

Tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động kiểm toán ngân sách bộ, ngành
Cho đến nay loại hình kiểm toán chủ yếu vẫn là kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính. Nguồn: internet
Tuy nhiên, cho đến nay loại hình kiểm toán chủ yếu vẫn là kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính. Riêng loại hình kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực trong quản lý, sử dụng NSNN mới sơ khai thực hiện và được thực hiện đan xen trong các cuộc kiểm toán chuyên đề hoặc trong một số cuộc kiểm toán tuân thủ và kiểm toán báo cáo tài chính.

Với chức năng cơ bản là kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đối với các bộ, ngành Trung ương, để có thể đưa ra được những đánh giá về tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong kiểm toán hoạt động các đơn vị quản lý tài chính công, KTNN chuyên ngành II đã tiến hành như sau:
 
Đánh giá tình hình và tìm ra những sai sót trong báo cáo quyết toán ngân sách (xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán NSNN đối với niên độ được kiểm toán);
 
Đánh giá việc tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ quản lý tài chính - kế toán, chế độ quản lý đầu tư và xây dựng; việc quản lý và sử dụng tài sản công (quản lý, sử dụng đất đai, trụ sở làm việc... tại các đơn vị được kiểm toán);
 
Đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, trong đó đi sâu đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả việc triển khai thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ về chỉ đạo, điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN;
 
Phát hiện kịp thời hành vi tham nhũng, lãng phí và sai phạm trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các đơn vị sử dụng; xác định rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân, kiến nghị xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật;
 
Kiến nghị với đơn vị chấn chỉnh công tác quản lý tài chính - kế toán, hoạt động của đơn vị và biện pháp khắc phục những tồn tại được phát hiện qua kiểm toán; kiến nghị cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm, sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền, tài sản nhằm bảo đảm các nguồn lực tài chính công được sử dụng tiết kiệm, hiệu quả.
 
Để có thể đánh giá được tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, kiểm toán viên phải tiến hành kiểm toán các hoạt động quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước có phù hợp với các nguyên tắc, chính sách, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước hay không? Đánh giá hiệu quả sử dụng các nguồn lực bao gồm cả việc kiểm tra các hệ thống thông tin, mức độ hoạt động và hệ thống giám sát mà đơn vị áp dụng để đạt được mục tiêu đề ra và cuối cùng là so sánh kết quả thực tế đạt được với kết quả dự kiến sẽ mang lại ứng với từng nguồn kinh phí.
 
Một trong những nội dung quan trọng phải thực hiện trước khi tiến hành kiểm toán là phải thiết lập được các tiêu chí kiểm toán để làm cơ sở so sánh với kết quả thực hiện. Do đặc thù của từng đơn vị quản lý, sử dụng ngân sách, mỗi đơn vị có quy mô ngân sách và chức năng quản lý nhà nước khác nhau nên không thể thiết lập được bộ tiêu chí chung cho tất cả các cuộc kiểm toán mà chỉ có thể thiết lập tiêu chí cho từng cuộc kiểm toán riêng biệt.

Vì vậy, trong phạm vi bài viết này chỉ đưa ra những nội dung kiểm toán có tính chất chung nhất khi kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các bộ, ngành, đưa ra thực trạng cơ sở thiết lập các tiêu chí kiểm toán đối với từng nội dung của KTNN chuyên ngành II trong thời gian kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các bộ, ngành mà không đưa ra các các tiêu chí kiểm toán cụ thể cho từng cuộc kiểm toán.
 
Thứ nhất, kiểm toán công tác lập, thẩm định, phê duyệt dự toán

Cơ sở thiết lập tiêu chí kiểm toán là: Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội các giai đoạn; các tiêu chuẩn, định mức của nhà nước cho từng nội dung chi,…
 
Các nội dung cần kiểm toán:

Kiểm toán việc chấp hành các Nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ, chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế xã hội, dự toán ngân sách nhà nước hàng năm; hướng dẫn của Bộ Tài chính về xây dựng dự toán NSNN…;
 
Kiểm toán căn cứ lập dự toán thu, chi đã đảm bảo đầy đủ cơ sở, dự toán thu có đảm bảo bao quát hết tất cả các nguồn thu, khả năng thu, dự toán chi có vượt tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước trong từng thời kỳ, có đảm bảo tính kinh tế và phù hợp với nhu cầu sử dụng?
 
Kiểm toán việc tuân thủ trình tự, thủ tục thẩm tra và phê duyệt dự toán thu, chi NSNN.
 
Thứ hai, kiểm toán công tác phân bổ dự toán

Cơ sở thiết lập tiêu chí kiểm toán là: kết quả phê duyệt dự toán; Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn về phân bổ NSNN;
 
Các nội dung cần kiểm toán:

Kiểm tra tính kịp thời trong phân bổ ngân sách;
 
Kiểm tra sự phù hợp với dự toán được duyệt trong phân bổ ngân sách;
 
Kiểm tra sự phù hợp với tiêu chí, định mức, tiêu chuẩn và các quy định khác của Nhà nước có liên quan đến thu, chi ngân sách và điều kiện phân bổ NSNN;
 
Thứ ba, kiểm toán công tác chấp hành dự toán (sử dụng ngân sách)

Cơ sở thiết lập tiêu chí kiểm toán là: kết quả phê duyệt dự toán; tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước, các yêu cầu đặc thù của nội dung chi; mục tiêu, mục đích sử dụng của từng nguồn kinh phí…
 
Các nội dung cần kiểm toán:

Kiểm tra sự phù hợp với dự toán được duyệt;
 
Kiểm tra sự phù hợp với mục đích, định mức, tiêu chuẩn và các quy định khác của Nhà nước có liên quan đến quản lý, sử dụng NSNN; việc vận dụng các chính sách có liên quan trong sử dụng NSNN;
 
Kiểm tra tính đầy đủ của các tài liệu, hồ sơ thanh toán theo quy định.
 
Kiểm toán tính kịp thời trong thực hiện các nhiệm vụ được giao đã được phê duyệt trong bản dự toán, nhất là đối với các nhiệm vụ đầu tư, mua sắm.
 
Thứ tư, kiểm toán công tác kế toán và quyết toán

Cơ sở thiết lập tiêu chí kiểm toán là: các quy định của Nhà nước về trình tự, thời gian lập, phê duyệt báo cáo quyết toán NSNN

Các nội dung cần kiểm toán:

Kiểm tra sự phù hợp với hệ thống mẫu biểu được quy định;
 
Kiểm tra sự phù hợp về thời gian trong lập báo cáo;
 
Kiểm tra tính đầy đủ của các hồ sơ, mẫu biểu quyết toán theo quy định.
 
Xuất phát từ những cơ sở thiết lập tiêu chí kiểm toán và các nội dung cần kiểm toán đối với từng khâu, từng giai đoạn của chu trình ngân sách, các Đoàn kiểm toán đưa ra những đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực đối với từng bộ, ngành và từng nguồn kinh phí cho phù hợp.
 
Thông qua kết quả của các cuộc kiểm toán trên do KTNN chuyên ngành II thực hiện trong những năm qua có thể đánh giá khái quát kết quả đạt được và những hạn chế như sau:
 
Những mặt đã làm được

Thứ nhất, về mục tiêu các cuộc kiểm toán: Bên cạnh mục tiêu xác định tính đúng đắn, trung thực của các số liệu quyết toán; đánh giá tính tuân thủ hệ thống các văn bản về quản lý tài chính hiện hành của Nhà nước; kiến nghị xử lý các sai phạm về công tác quản lý kinh tế, tài chính tại các đơn vị được kiểm toán... thì với các cuộc kiểm toán này đã coi trọng hơn đến mục tiêu đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước của đơn vị được kiểm toán.

Đây là mục tiêu quan trọng nhằm đánh giá tính kinh tế, hiệu quả trong quá trình quản lý, sử dụng NSNN. Qua kết quả kiểm toán, đã đưa ra các ý kiến đánh giá, nhận xét giúp các đơn vị sử dụng kinh phí đúng mục đích nhằm tiết kiệm các nguồn lực tài chính góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực hoạt động. Đồng thời góp phần không nhỏ vào quá trình đấu tranh chống lãng phí, ngăn chặn các hành vi tiêu cực, tham nhũng.
 
Thứ hai, về nội dung kiểm toán: Bên cạnh nội dung kiểm toán: (i) Tình hình lập, phân bổ dự toán NSNN cho các lĩnh vực; (ii) Tình hình quản lý, sử dụng, kế toán và quyết toán kinh phí; (iii) Tình hình chấp hành các luật, chính sách, chế độ quản lý tài chính, kế toán của Nhà nước như các cuộc kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ thì nội dung cuộc kiểm toán này đã bổ sung thêm nội dung kiểm toán đánh giá việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các bộ, ngành.
 
Thứ ba, việc đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước đã đáp ứng một phần yêu cầu quản lý vĩ mô nền kinh tế cũng như sự mong mỏi của các cơ quan quản lý nhà nước.
 
Những hạn chế và tồn tại

Thứ nhất, hệ thống quy trình, chuẩn mực và cẩm nang hướng dẫn kiểm toán hoạt động để đánh giá tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực chưa đầy đủ và đồng bộ; chưa xây dựng tiêu chí đánh giá cho từng cuộc kiểm toán. Vì vậy, thực tế tiêu chí để đưa ra các đánh giá, nhận xét và kiến nghị về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực đối với việc quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước tại các đơn vị được kiểm toán trong thời gian qua mới chỉ là ý kiến chủ quan của các kiểm toán viên trên cơ sở các bằng chứng kiểm toán được thu thập và chủ yếu dựa trên báo cáo của đơn vị được kiểm toán để phân tích, đánh giá.
 
Mặt khác, loại hình kiểm toán hoạt động chưa được coi trọng và ưu tiên thực hiện (mặc dù trong những năm gần đây đã được quan tâm hơn) nên chưa có điều kiện đi sâu, giải đáp các vấn đề bức xúc, nhức nhối trong dư luận xã hội về những hiện tượng tiêu cực xẩy ra trong việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, nhất là vấn đề thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng.
 
Thứ hai, kết quả và chất lượng kiểm toán chưa đáp ứng được yêu cầu. Kết quả kiểm toán mới chỉ tập trung về phát hiện các sai sót và xử lý tài chính tăng thu, giảm chi NSNN mà chưa đi sâu để xem xét đến việc sử dụng nguồn lực của các đơn vị được kiểm toán có kinh tế, hiệu quả, và mục tiêu của chương trình hay dự án có đạt được một cách hiệu quả đồng thời có những kiến nghị mang tính tư vấn nhằm cải tiến công tác quản lý, sử dụng nguồn lực được tiết kiệm và hiệu quả hơn, đồng thời nâng cao chất lượng thông tin về kết quả hoạt động quản lý, sử dụng nguồn lực của đơn vị được kiểm toán; chất lượng kiểm toán còn khoảng cách so với yêu cầu của Luật Kiểm toán nhà nước, chưa giải đáp thích đáng các vấn đề bức xúc về những hiện tượng tiêu cực cũng như hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước.
 
Thứ ba, mẫu báo cáo kiểm toán hiện còn bất cập, các nội dung báo cáo vẫn thiên về xác nhận số liệu quyết toán, tập trung nhiều đến đánh giá tính tuân thủ pháp luật của các đơn vị được kiểm toán, nội dung đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả và hiệu lực chưa nhiều, còn chung chung và thiếu cơ sở thuyết phục, chủ yếu đánh giá trên cơ sở các thông tin do đơn vị báo cáo.
 
Thứ tư, nhân sự và việc bố trí nhân sự đoàn kiểm toán còn chưa phù hợp: Hoạt động kiểm toán có tính chuyên môn nghề nghiệp cao, yếu tố con người có ý nghĩa quan trọng và quyết định đến chất lượng, hiệu quả kiểm toán.

Đặc biệt do đặc thù của cuộc kiểm toán hoạt động đòi hỏi kiểm toán viên phải có những kiến thức sâu rộng trên các lĩnh vực, đặc biệt là khả năng phân tích, tổng hợp và đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của việc quản lý nguồn lực tại các đơn vị được kiểm toán, vì vậy phải có lực lượng kiểm toán viên đủ về số lượng và chất lượng mới có thể thực hiện tốt nhiệm vụ. Tuy nhiên, với lực lượng hiện tại còn thiếu cả về số lượng, chất lượng và kinh nghiệm công tác, đặc biệt là lực lượng kiểm toán viên có kỹ năng về kiểm toán hoạt động, do đó thời gian qua tỷ lệ kiểm toán viên dự bị trong các Đoàn kiểm toán còn chiếm tỷ lệ cao.
 
Thứ năm, cách thức tổ chức cuộc kiểm toán còn chưa phù hợp, thời gian kiểm toán chủ yếu thực hiện tại các đơn vị trực tiếp sử dụng ngân sách trong khi nội dung kiểm toán tổng hợp tại các cơ quan tổng hợp (Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Kế hoạch và Đầu tư,...) để đánh giá công tác lập, giao dự toán, phân bổ dự toán và công tác quản lý, chỉ đạo, thực hiện chức năng quản lý nhà nước của các đơn vị chưa được quan tâm bố trí nhân lực và thời gian phù hợp.
 
Để nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động kiểm toán trong đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của việc quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước cần phải có những giải pháp thích hợp nhằm khắc phục những hạn chế trên.