Câu hỏi này phần nào được giải đáp và làm sáng tỏ tại Tọa đàm kỹ thuật Phương thức đối tác công – tư (PPP) kinh nghiệm quốc tế và khung khổ thể chế tại Việt Nam do Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - xã hội Quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) tổ chức.

Vướng từ khái niệm

Theo bà Mai Thị Thu - Giám đốc Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - xã hội Quốc gia, hiện nay PPP được điều chỉnh bởi rất nhiều văn bản khác nhau. Trong đó, hai văn bản  luật có điều chỉnh trực tiếp PPP là Nghị định 108/2009/NĐ-CP quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia Hợp đồng BOT, BTO, BT; và Quyết định 71/ 2010/QĐ-TTg, ngày 19/11/2010 về ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư và các quyết định của Thủ tướng Chính phủ.

Theo Quyết định 71, thì “Đầu tư theo hình thức đối tác công - tư là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án”.
Tuy nhiên,  cho đến nay vẫn có nhiều cách hiểu, quan niệm khác nhau về hình đầu tư này tại Việt Nam. Có nơi, có lúc, các dự án “đối tác công-tư” được coi là các dự án ‘xã hội hóa” hay “nhà nước và nhân dân cùng làm”. Có thời điểm, các dự án “đối tác công tư” chỉ được coi đơn thuần là những dự án đầu tư thu lợi nhuận của khu vực tư nhân.

Trong  khi tại Báo cáo Phát triển Việt Nam 2009, Ngân hàng Thế giới nêu rõ: “Đối tác công tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư mà theo truyền thống thì đó là các dự án phải do nhà nước đầu tư và vận hành. Định nghĩa này nhấn mạnh vào vấn đề đầu tư của PPP nhưng có hai khía cạnh cần được lưu ý: 1. Nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; 2. một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân.  Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh.”

Qua các khái niệm trên có thể thấy, thực tế PPP là một hình thức đầu tư chung, trong đó có những dạng thức đầu tư khác nhau như: BOT, BT…

Về vấn đề này, ông Lê Văn Tăng - Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) khẳng định: Đúng là: PPP hay BOT, BT… đều là một.

“Nếu PPP là môn toán, thì BOT là đại số, BT là hình học… Như vậy, PPP là chung với có rất nhiều hình thức cụ thể”, ông Tăng ví von.

“Điều đáng tiếc là chúng ta mất hai năm chúng ta mới nhận thức được điều này. Nếu nhận thức sớm thì chúng ta đã không phải ra Quyết định 71, mà tập trung sửa đổi và nâng cấp Nghị định 108”, ông Tăng chia sẻ.

Với vai trò là Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Văn phòng PPP được đặt trong Cục)- đơn vị chịu trách nhiệm chính trong sửa đổi Quyết định 71, ông Tăng cho biết, quá trình chỉnh sửa đổi đã gần như hoàn tất. Tuy nhiên, nhận thấy sự trùng lắp khi chính sửa hai văn bản là Nghị định 108 và Quyết định 71, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã kiến nghị hợp nhất hai văn bản này

 “Ngày 19/7, Thủ tướng đã ký quyết định hợp nhất 2 văn bản Nghị định 108 và Quyết định 71”, ông Tăng cho biết thêm.

Việc hợp nhất 2 văn bản này được nhà đầu tư nước ngoài đánh giá cao.

Chưa thấy công - tư, chỉ thấy công – công

Về thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo Quyết định 71, ông Lê Văn Tăng cho hay, hiện nay, tình trạng “ôm” dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu.

Điều đáng nói, dựa trên kiểm toán Báo cáo tài chính năm 2011 của 271 doanh nghiệp thuộc 27 Tập đoàn, Tổng công ty, công ty nhà nước, kết luận của Kiểm toán Nhà nước cho biết, các đơn vị  này hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, các doanh nghiệp này chính là “nòng cốt” của nền kinh tế Việt Nam và nhiều công ty đang là nhà đầu tư của những dự án lớn.

Điều này cũng cho thấy, nhà đầu tư Việt Nam là không có vốn, mà hoạt động nhờ vốn ngân hàng, mà chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước, rồi sau đó “xin” thêm trái phiếu chính phủ là đủ vốn để tham gia các dự án đầu tư.

“Như vậy, xét cho cùng hợp tác công - tư của Việt Nam thực chất là “công – công”. Chính vì vậy, khi có lợi, thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ thì mang trả lại Nhà nước. Điều này là rất nguy hiểm!”, ông Tăng thẳng thắn.

Người đứng đầu Cục Quản lý Đấu thầu cung cấp thêm thông tin rằng, hiện Việt Nam chưa có dự án PPP nào. Vừa qua, địa phương, bộ, ngành gửi về 128 dự án, Cục đã tìm ra khoảng 10 dự án, nhưng mới đang nghiên cứu tiền khả thi.

 Phần lớn các dự án có tính thương mại thấp, khó đáp ứng được yêu cầu thu hút các nhà đầu tư. Để đáp ứng được yêu cầu,  thì mức hỗ  trợ của Nhà nước sẽ ở mức rất cao.

Trong khi đó, một số dự án có tính thương mại cao, nhưng khó triển khai do nằm trong tổng thể những dự án khác lớn hơn hay nói cách khác việc triển khai phụ  thuộc vào tiến độ thực hiện của những dự án khác.

Trước đó, tại một cuộc hội thảo năm 2012, ông Tăng đã kể rằng, nhiều tỉnh thành trên thực tế chưa hiểu hoặc thiếu tin tưởng về mô hình PPP, đã đem những dự án “khó nhằn” nhất của địa phương để lên bộ đăng ký xin làm PPP!

Đồng ý với quan điểm của ông Lê Văn Tăng, TS. Vũ Sỹ Cường, Học viện Tài chính khẳng định: “Nếu chỉ duy trì hợp tác công - công hiện nay thì chỉ Nhà nước gánh chịu khi rủi ro xảy ra, còn không thấy trách nhiệm của tư nhân tại đây”.

Nhà tư vấn đánh giá thế nào về PPP?

Khảo sát của Trung tâm Thông tin cho biết, các nhà tư vấn nước ngoài đánh giá môi trường thể chế về PPP ở Việt Nam vẫn chưa cao, vẫn còn những hạn chế . Cụ thể:

- Cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các nhà đầu tư;

- Quyết định 71 không nêu được định nghĩa rõ ràng về PPP

- Những lĩnh vực của PPP rất hạn hẹp, mặc dù các điều khoản cho phép Chính phủ có thể bổ sung, nhưng cơ chế kém minh bạch và rắc rối này được đánh giá là cách thức không tích cực;

- Quy định về mức tham gia tối đa của vốn nhà nước là 30% sẽ loại bỏ tới 80% các dự án về PPP, trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào;

Bên cạnh đó, theo các nhà tư vấn, việc Quyết định 71 không khuyến khích hình thức nhà đầu tư tự đề xuất dự án PPP là không phù hợp với thông lệ quốc tế, cũng như không hoàn toàn phù hợp với điều kiện hiện nay tại Việt Nam;

Quy trình phê duyệt dự án PPP còn phức tạp và thẩm quyền cuối cùng của mọi dự án PPP đều thuộc Thủ tướng Chính phủ, kể cả các dự án nhỏ. Tư vấn quốc tế đánh giá đặc điểm này là không tích cực.

Việt Nam không có một khung pháp lý đồng nhất cho những dự án theo hình thức PPP. Nghị định 108 dành cho các dự án BOT và Quyết định 71 dành cho các dự án PPP có những nội dung không đồng nhất và cũng không kết nối với nhau.

Nghiên cứu của Trung tâm Thông tin và Dự báo Quốc gia cũng chỉ ra rằng, năng lực thực hiện của các cơ quan nhà nước còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp địa phương. Cho đến nay, quá khứ và hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức PPP đúng nghĩa ở Việt Nam hầu như không có, là điều nhà đầu tư quan ngại và không phản ứng tích cực.

Cácn hình thức cung cấp thông tin và quảng bá cho hoạt động PPP ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nghèo nàn, không thực sự hiện quả và chưa nói cùng tiếng nói với cộng đồng nhà đầu tư.

Vậy phải làm thế nào?

Trên cơ sở nghiên cứu của Trung tâm Thông tin, bà Mai Thị Thu cho rằng, Việt Nam cần phải có một khung khổ pháp lý có hiệu lực cao hơn (nghị định/luật về PPP) để đảm bảo hiệu lực thực thi PPP ở Việt Nam sẽ có tác động tích cực hơn đối với sự quan tâm của các nhà đầu tư.

Còn theo ông Nguyễn Văn Vịnh (Viện Chiến lược phát triển), PPP thực chất là một phương thức để Nhà nước đưa ra dịch vụ công. Vì vậy, việc xây dựng khung pháp lý phải giải quyết được các vấn đề: Hai bên tham gia đến đâu? Trách nhiệm đến đâu? Quyền lợi đến đâu?

Điều đáng lưu ý là để đảm bảo tính chất công, Nhà nước có thể can thiệp bất cứ lúc nào khi có phương hại đến lợi ích của cộng đồng. Vì vậy, không nên quy định mức tỷ lệ cứng, nhưng phải quy định rõ những quyền và trách nhiệm của hai bên.

“Để không còn “công – công”, thì bản thân dự án phải làm rõ được sinh lời ở đâu? Bao nhiêu?, thì mới hấp dẫn nhà đầu tư”, ông Vịnh chỉ rõ.