Phân cấp và quản lý đầu tư công từ ngân sách nhà nước

Đầu tư công từ ngân sách nhà nước (NSNN) là một trong 4 nguồn ở Việt Nam và luôn chiếm vai trò quan trọng, nhất là trong phát triển cơ sở hạ tầng, cả cấp quốc gia và địa phương... Từ năm 2006, hầu hết dự án đầu tư công từ NSNN đã phân cấp về địa phương quản lý, nên hiệu quả đầu tư công mang lại phụ thuộc rất lớn vào năng lực và quyết định đầu tư của địa phương.

Theo Bộ Kế hoạch & Đầu tư, hiện nay, nếu tính cả khoản chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, thì địa phương đang được hưởng khoảng 73% NSNN cho đầu tư phát triển năm 2013, trong khi Trung ương chỉ giữ khoảng 27%. Vì vậy, việc quyết định chi tiêu tại địa phương của HĐND các cấp là đặc biệt quan trọng, nhằm tránh hiện tượng đầu tư dàn trải, kém hiệu quả trong điều kiện nền kinh tế và ngân sách còn nhiều khó khăn.

Thực tế cho thấy, do nhu cầu và lợi ích cục bộ của địa phương, nên các dự án đầu tư công do các địa phương quyết định thường thiếu cân đối với nguồn vốn và bị dàn trải; thiếu kết nối với hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia, thông qua hệ thống giao thông cao tốc với chi phí cạnh tranh. Không ít dự án chậm đưa vào sử dụng, chất lượng thấp, hạn chế hiệu quả của đầu tư công. Tình trạng tham nhũng, thất thoát và lãng phí dưới mọi hình thức trong mọi dạng đầu tư công có nguy cơ khó kiểm soát. Các nhà thầu nước ngoài chiếm phần lớn các dự án đầu tư công, đẩy các nhà thầu Việt Nam, dù có năng lực cũng thành nhà thầu phụ. Hiệu quả đầu tư công thấp, thúc đẩy lạm phát cao, thâm hụt ngân sách lớn, nợ công tăng cao.

Đặc biệt, đầu tư công cho các dự án cơ sở hạ tầng giao thông chiếm tỷ trọng áp đảo và lấn át các nguồn đầu tư khác. Các dự án BOT có tỷ lệ vay nợ cao và nhiều dự án được Nhà nước bảo lãnh khiến các dự án này thực chất vẫn là đầu tư công (nhưng chủ đầu tư sẽ quan tâm hưởng lợi ngay trong quá trình xây dựng, chứ không phải là thu hồi vốn sau này và gánh nặng nợ vay khi gặp rủi ro thua lỗ thì Nhà nước vẫn phải gánh chịu). Các quy định phân cấp hiện hành chưa phù hợp với thực tiễn của mỗi khu vực, vùng lãnh thổ, chưa phân biệt rõ sự khác nhau giữa quản lý nhà nước đối với đô thị và nông thôn. Các cơ quan chức năng còn lúng túng và chưa xác định rõ trách nhiệm của mỗi cấp, của tập thể và cá nhân trong quy trình và thực tế triển khai những nhiệm vụ đã được phân cấp, hoặc chỉ dừng lại ở việc phân cấp nhiệm vụ; chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, tổ chức cung cấp dịch vụ công, đại diện chủ sở hữu đối với các tổ chức kinh tế nhà nước và tài sản nhà nước.

Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công từ ngân sách nhà nước

Để nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới, cần có sự phối hợp đồng bộ từ tất cả các cấp, ngành thông qua các giải pháp sau:

Đổi mới định hướng đầu tư công

Theo “Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013 - 2020, tổng đầu tư của nền kinh tế sẽ được duy trì ở tỷ lệ 30-35% GDP, Nhà nước huy động vốn đầu tư với tỷ trọng 35 - 40% tổng đầu tư và 20 - 25% tổng chi ngân sách được dành cho đầu tư phát triển.

Trong khi đó, theo Bộ Kế hoạch & Đầu tư, kế hoạch đầu tư từ NSNN 3 năm 2013 – 2015 phải được xây dựng trên cơ sở cân đối giữa các mục tiêu, nhu cầu đầu tư với khả năng cân đối vốn đầu tư phát triển trong kế hoạch thu chi NSNN giai đoạn 2013 – 2015; khả năng cân đối các nguồn vốn khác của Nhà nước.

Trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp, cân đối thu chi còn nhiều khó khăn, đầu tư NSNN chỉ tập trung đầu tư cho các công trình, dự án đã được bố trí vốn NSNN, vốn trái phiếu chính phủ (còn thiếu vốn), đang triển khai trong các kế hoạch hàng năm để bảo đảm hoàn thành dứt điểm, đưa vào sử dụng phát huy hiệu quả.

Đối với các dự án khởi công mới, chỉ bố trí vốn khởi công mới các dự án thật sự cấp bách, cấp thiết khi xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách. Không bố trí vốn đầu tư từ NSNN cho các dự án không thuộc nhiệm vụ chi đầu tư theo quy định của Luật NSNN. Thời gian tới, cần tập trung ưu tiên các nguồn lực và ưu đãi thuế, tín dụng cho phát triển khu vực nông nghiệp, nông dân, nông thôn, mở rộng thị trường xuất khẩu, phát triển hạ tầng kinh tế xã hội, nhà ở xã hội, ký túc xá… phát triển sản phẩm công nghiệp có lợi thế cạnh tranh…

Rà soát và hoàn thiện cơ sở luật pháp về đầu tư công

Theo quy định, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm của cấp ngành nào thì do cấp ngành đó quyết định. Cụ thể, Chính phủ lập, trình Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước; UBND cấp tỉnh lập, trình HĐND cùng cấp quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; Không lệ thuộc vào nhóm A, B hoặc C, không áp dụng cơ chế ủy quyền của cấp trên cho cấp dưới.

Như vậy, chính quyền cấp tỉnh được quyền quyết định các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương và cấp giấy phép cho các dự án đầu tư nước ngoài phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội và khả năng quản lý của địa phương; Chính phủ điều hành đầu tư từ ngân sách trung ương do Quốc hội phê chuẩn. UBND cấp tỉnh lập dự toán, điều chỉnh, phân bổ, quyết toán các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương trình HĐND cùng cấp phê duyệt. Căn cứ Nghị quyết của HĐND, UBND cấp tỉnh quyết định một số chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu đầu tư ngân sách trong trường hợp không trái quy định của pháp luật; quyết định một số loại, mức lệ phí và các khoản đóng góp của chủ đầu tư và nhân dân phù hợp với đặc điểm, điều kiện cụ thể của địa phương.

Cần rà soát và bổ sung, hoàn thiện các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch cơ sở hạ tầng theo hướng hình thành các tuyến và vùng phát triển liên hoàn, có cơ sở hạ tầng đồng bộ, hiện đại, kết nối với các chùm đô thị, các khu công nghiệp liên hoàn, các trường đại học, các trung tâm thương mại...

Đẩy mạnh phối hợp phân cấp đầu tư với phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo hướng:

Chính phủ thống nhất quản lý công tác quy hoạch trên phạm vi cả nước, bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước, của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương; quy hoạch các công trình kết cấu hạ tầng quan trọng có ý nghĩa chiến lược; quy hoạch tổng thể phát triển ngành, vùng kinh tế; quy hoạch chung xây dựng các đô thị (từ loại II trở lên); quy hoạch phát triển các khu công nghiệp, khu công nghệ cao. Trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, chủ tịch UBND cấp tỉnh xây dựng các quy hoạch cấp địa phương, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, của các tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính trực thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành trên địa bàn; quy hoạch xây dựng các đô thị (từ loại III trở xuống), nông thôn của tỉnh trình HĐND cùng cấp phê chuẩn, trước khi quyết định.

Để tăng vốn đầu tư cho địa phương, tiếp tục điều chỉnh lại các nguồn thu và tăng tỷ lệ để lại cho địa phương theo hướng để các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đạt mức phát triển trung bình của cả nước tự cân đối được chi thường xuyên theo định mức của Chính phủ.

Chính phủ thống nhất quản lý chiến lược, quy hoạch, thể chế, chính sách và thanh tra, kiểm tra các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; chỉ đạo các bộ, ngành tổ chức cung ứng các dịch vụ công thiết yếu nhất, quan trọng trên phạm vi cả nước và những dịch vụ công mà chính quyền địa phương không có khả năng, điều kiện thực hiện.

Chính quyền cấp tỉnh quyết định: Quy hoạch mạng lưới tổ chức, quyết định thành lập và quản lý các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công trên địa bàn như: giáo dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hoá, thể dục thể thao, dịch vụ công ích vệ sinh, môi trường, nước sạch... và các dịch vụ phục vụ sản xuất (khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, khuyến công...); Các chủ trương, biện pháp cụ thể để khuyến khích phát triển và đẩy mạnh xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công ở các lĩnh vực giáo dục đào tạo, y tế, khoa học công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao... để phục vụ tốt hơn nhu cầu của nhân dân địa phương. Thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức, đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công về kế hoạch, tài chính, nhân lực, tổ chức, cán bộ.

Đặc biệt, cần sớm hoàn thiện và thực hiện Luật Đầu tư công, Luật Đô thị, Luật Bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, Bộ Tiêu chuẩn hóa quy trình tuyển chọn các chức danh cán bộ quản lý nhà nước và một số luật định khác có liên quan tạo cơ sở pháp lý đồng bộ và phù hợp cho quá trình tăng cường và thực hiện phân cấp đầu tư nói riêng, phân cấp quản lý nhà nước nói chung…

Hoàn thiện cơ chế đánh giá hiệu quả và giám sát đầu tư công

Trước mắt, cần áp dụng phân tích đa tiêu chuẩn trong đánh giá hiệu quả đầu tư công để xây dựng các bộ tiêu chí phù hợp và chuẩn hóa để tạo căn cứ lựa chọn và thông qua các dự án đầu tư công. Cụ thể như, căn cứ theo lĩnh vực và yêu cầu, mục tiêu kinh tê - xã hội, môi trường, cũng như các lợi ích quốc gia và địa phương, ngành, đồng thời cần phân biệt rõ 2 loại mục tiêu và 2 loại tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tư công - đầu tư vì lợi nhuận và đầu tư phi lợi nhuận.

Về dài hạn, cần chủ động giảm dần đầu tư công, tăng đầu tư ngoài NSNN trong tổng đầu tư xã hội; Tái cơ cấu đầu tư công, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông nghiệp, tiêu thụ nông sản; khoa học và công nghệ, đào tạo và y tế; tiết giảm việc cấp vốn ngân sách cho nhu cầu đầu tư của khối các tổng công ty; Tập đoàn nhà nước và chuyển trọng tâm đầu tư công ra ngoài lĩnh vực kinh tế, để tập trung vào phát triển các lĩnh vực hạ tầng và xã hội. Đồng thời, mạnh tay cắt những dự án đầu tư nếu không đạt các tiêu chí về hiệu quả kinh tế - xã hội và chưa bảo đảm các yêu cầu về thủ tục, tập trung vốn cho các dự án bảo đảm hoàn thành trong hạn định và có hiệu quả cao; cắt giảm các công trình đầu tư công bằng nguồn ngân sách có quy mô quá lớn, chưa thật cấp bách, có thời gian đầu tư dài. Khuyến khích các chủ đầu tư huy động vốn ngoài ngân sách để đầu tư theo phương thức chìa khóa trao tay, có đặt cọc bảo hành - bảo đảm chất lượng công trình.

Nâng cao trách nhiệm giải trình trong đầu tư công. Đồng thời, công khai các thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án vận động đầu tư, nâng cao hiệu quả cơ chế một cửa, quy định rõ về chính sách và các ràng buộc, chế tài nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết. Tăng cường công tác quản lý, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán các dự án đầu tư công. Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan thanh tra, kiểm tra tài chính cần tăng cường công tác chuyên môn nghiệp vụ để thẩm định, đối chiếu, so sánh, phát hiện và ngăn chặn kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Kiên quyết xuất toán các khoản chi sai mục đích, không đúng khối lượng, đơn giá, không đúng tiêu chuẩn định mức, vượt dự toán lớn. Cần thực hiện chế độ trách nhiệm vật chất, kể cả trách nhiệm đối với nhà thầu, tư vấn giám sát trong việc xác nhận thanh toán khối lượng thiếu trung thực, không đúng quy định. Việc thanh toán vốn đầu tư phải được tiến hành theo đúng quy trình và phương thức thanh toán theo tiến độ thực hiện. Làm rõ trách nhiệm của từng tổ chức, cá nhân và thực hiện chế độ trách nhiệm đối với thủ trưởng đơn vị trong quản lý đầu tư công.

Chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn diện về hiệu quả, chất lượng của dự án, chấm dứt tình trạng giao cho người không đủ điều kiện năng lực và chuyên môn nghiệp vụ thực hiện quản lý dự án; phát hiện kịp thời những vấn đề phát sinh và đề xuất các biện pháp xử lý kịp thời, nghiêm minh những sai phạm trong việc sử dụng NSNN cho đầu tư công. Phải kiên quyết đình hoãn những dự án không hiệu quả, không bố trí vốn những dự án không đủ thủ tục đầu tư, không phê duyệt dự án nếu không xác định được nguồn vốn thực hiện cho việc đầu tư mới…

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013