BOT qua “lăng kính” Kiểm toán Nhà nước:
Cần một hành lang pháp lý chặt chẽ, đầy đủ
Từ năm 2013-2016, Kiểm toán Nhà nước (KTNN) đã thực hiện kiểm toán 27 dự án đầu tư xây dựng công trình giao thông theo hình thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT).
Qua kiểm toán các dự án này, KTNN đánh giá chủ trương huy động nguồn lực xã hội hóa cho các công trình kết cấu hạ tầng là đúng đắn, tuy nhiên, cần sớm hoàn thiện hành lang pháp lý chặt chẽ, đầy đủ và thống nhất để áp dụng nhằm ngăn chặn thất thoát, lãng phí.
Còn nhiều lỗ hổng pháp lý
Việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng đã được khẳng định trong các nghị quyết của Đảng, các luật và nghị quyết của Quốc hội, các pháp lệnh và nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cũng như trong các văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành, cơ quan Trung ương, các cấp chính quyền địa phương.
Qua 5 năm triển khai thực hiện đầu tư dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT, KTNN cho rằng, Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định và hướng dẫn thực hiện quản lý dự án.
Việc huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho phát triển kết cấu hạ tầng nói chung và hạ tầng giao thông nói riêng đã được khẳng định trong các nghị quyết của Đảng, các luật và nghị quyết của Quốc hội, các pháp lệnh và nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, cũng như trong các văn bản pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành, cơ quan Trung ương, các cấp chính quyền địa phương.
Qua 5 năm triển khai thực hiện đầu tư dự án giao thông theo hình thức hợp đồng BOT, KTNN cho rằng, Chính phủ và các Bộ, ngành liên quan đã ban hành nhiều văn bản pháp luật quy định và hướng dẫn thực hiện quản lý dự án.
Trong quá trình triển khai dự án, các cơ quan quản lý nhà nước đã phát hiện những bất cập, hạn chế trong cơ chế, chính sách và đã có các sửa đổi, bổ sung để từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT.
Tuy nhiên, KTNN đã phát hiện một số bất cập, như Quy định về hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, lựa chọn nhà đầu tư chưa được ban hành kịp thời (Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) mới hướng dẫn chi tiết); chưa ban hành hướng dẫn chi tiết về mẫu hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức công - tư (PPP); chưa có hướng dẫn cụ thể, rõ ràng, chi tiết trong việc xác định các chỉ tiêu của phương án tài chính dẫn đến khó khăn trong quá trình triển khai và thực hiện dự án.
Do đó, trong Báo cáo gửi tới Đoàn Giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT” của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hồi đầu tháng 3/2017, KTNN nhấn mạnh, các cơ quan chức năng phải tập trung rà soát, đánh giá và hoàn thiện các cơ chế, chính sách về đầu tư theo hình thức PPP để phù hợp với thực tiễn, tạo khung pháp lý rõ ràng, minh bạch và thuận lợi trong triển khai các dự án, đồng thời bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, DN và người dân khi thực hiện đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng BOT.
Theo KTNN, hiện nay, việc quản lý các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT chưa được quy định tập trung mà đang chịu sự điều chỉnh của Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật DN, các nghị định, quyết định và chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và nhiều thông tư, văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành. Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, cần phải xây dựng hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình, dự án theo hình thức hợp đồng BOT để tránh xung đột, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật.
Cần khắc phục nhiều hạn chế, vướng mắc
Qua kiểm toán 27 dự án BOT trong lĩnh vực giao thông, KTNN nêu rõ, hiện tại, trong các văn bản quy phạm đã ban hành, chưa có chỉ tiêu, tiêu chí rõ ràng về việc lựa chọn những dự án “nâng cấp, cải tạo” hay đầu tư tuyến mới để thực hiện theo hình thức BOT hay đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Tại nhiều dự án nâng cấp, cải tạo tuyến cũ, đối tượng tham gia giao thông không còn cơ hội sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông miễn phí mà bắt buộc phải trả phí cho nhà đầu tư.
Cùng với đó, KTNN nhấn mạnh, trong Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư số 55/2016/TT-BTC (Thông tư 55) của Bộ Tài chính mới chỉ xác định tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu, cách xác định vốn chủ sở hữu có khả năng tham gia vào thực hiện dự án. Như vậy, các quy định này chỉ dùng để đánh giá năng lực của nhà đầu tư có đủ điều kiện để tham gia thực hiện dự án mà chưa có quy định cụ thể xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án.
Thực tế cho thấy, tại một số dự án, tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu không đúng cam kết, nguyên nhân do vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chủ yếu tập trung vào các tài sản nhà xưởng, trụ sở, bất động sản… nên nhà đầu tư rất khó huy động vốn vào thực hiện dự án. Hoặc trong quá trình thực hiện dự án, nhà đầu tư có thể thực hiện thêm một vài dự án khác làm ảnh hưởng đến vốn chủ sở hữu góp vào thực hiện dự án.
Liên quan đến mức lãi suất vốn vay, Thông tư 55 không quy định trần mức lãi suất vốn vay, do vậy rất khó quản lý, kiểm tra và kiểm soát. Thông tư cũng không quy định tổ chức tín dụng cụ thể nên không có sự áp dụng thống nhất. Về lợi nhuận của nhà đầu tư, Thông tư 55 không quy định trần lợi nhuận cũng như cách xác định lợi nhuận của nhà đầu tư. Chi phí quản lý của nhà đầu tư cũng không được quy định cụ thể. Kết quả kiểm toán cho thấy, chi phí quản lý giữa các dự án có sự chênh lệch lớn (4,3%; 7%; 10%...).
KTNN nhấn mạnh, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vẫn còn chưa đầy đủ, còn có những khoảng trống, dễ gây ra thất thoát, lãng phí. Hệ thống văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục dự án đầu tư, triển khai thực hiện. Việc khai thác, theo dõi, đánh giá, thanh tra, kiểm tra quá trình thực hiện dự án chưa được phân định và làm rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành.
Các văn bản cũng chưa quy định rõ trách nhiệm và xử lý trách nhiệm của các tập thể, cá nhân liên quan đến quá trình quản lý dự án đầu tư, xử lý sau kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và khắc phục hậu quả dẫn đến tính pháp lý trong việc thực thi các kết quả kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa cao.
Tuy nhiên, KTNN đã phát hiện một số bất cập, như Quy định về hướng dẫn lập hồ sơ mời sơ tuyển, lựa chọn nhà đầu tư chưa được ban hành kịp thời (Thông tư số 15/2016/TT-BKHĐT của Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) mới hướng dẫn chi tiết); chưa ban hành hướng dẫn chi tiết về mẫu hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức công - tư (PPP); chưa có hướng dẫn cụ thể, rõ ràng, chi tiết trong việc xác định các chỉ tiêu của phương án tài chính dẫn đến khó khăn trong quá trình triển khai và thực hiện dự án.
Do đó, trong Báo cáo gửi tới Đoàn Giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình giao thông theo hình thức hợp đồng BOT” của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hồi đầu tháng 3/2017, KTNN nhấn mạnh, các cơ quan chức năng phải tập trung rà soát, đánh giá và hoàn thiện các cơ chế, chính sách về đầu tư theo hình thức PPP để phù hợp với thực tiễn, tạo khung pháp lý rõ ràng, minh bạch và thuận lợi trong triển khai các dự án, đồng thời bảo đảm hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư, DN và người dân khi thực hiện đầu tư dự án theo hình thức hợp đồng BOT.
Theo KTNN, hiện nay, việc quản lý các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT chưa được quy định tập trung mà đang chịu sự điều chỉnh của Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật DN, các nghị định, quyết định và chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và nhiều thông tư, văn bản hướng dẫn của các Bộ, ngành. Để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, cần phải xây dựng hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật về đầu tư và khai thác các công trình, dự án theo hình thức hợp đồng BOT để tránh xung đột, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật.
Cần khắc phục nhiều hạn chế, vướng mắc
Qua kiểm toán 27 dự án BOT trong lĩnh vực giao thông, KTNN nêu rõ, hiện tại, trong các văn bản quy phạm đã ban hành, chưa có chỉ tiêu, tiêu chí rõ ràng về việc lựa chọn những dự án “nâng cấp, cải tạo” hay đầu tư tuyến mới để thực hiện theo hình thức BOT hay đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước. Tại nhiều dự án nâng cấp, cải tạo tuyến cũ, đối tượng tham gia giao thông không còn cơ hội sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông miễn phí mà bắt buộc phải trả phí cho nhà đầu tư.
Cùng với đó, KTNN nhấn mạnh, trong Nghị định số 15/2015/NĐ-CP của Chính phủ và Thông tư số 55/2016/TT-BTC (Thông tư 55) của Bộ Tài chính mới chỉ xác định tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu, cách xác định vốn chủ sở hữu có khả năng tham gia vào thực hiện dự án. Như vậy, các quy định này chỉ dùng để đánh giá năng lực của nhà đầu tư có đủ điều kiện để tham gia thực hiện dự án mà chưa có quy định cụ thể xuyên suốt trong quá trình thực hiện dự án.
Thực tế cho thấy, tại một số dự án, tỷ lệ góp vốn chủ sở hữu không đúng cam kết, nguyên nhân do vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư chủ yếu tập trung vào các tài sản nhà xưởng, trụ sở, bất động sản… nên nhà đầu tư rất khó huy động vốn vào thực hiện dự án. Hoặc trong quá trình thực hiện dự án, nhà đầu tư có thể thực hiện thêm một vài dự án khác làm ảnh hưởng đến vốn chủ sở hữu góp vào thực hiện dự án.
Liên quan đến mức lãi suất vốn vay, Thông tư 55 không quy định trần mức lãi suất vốn vay, do vậy rất khó quản lý, kiểm tra và kiểm soát. Thông tư cũng không quy định tổ chức tín dụng cụ thể nên không có sự áp dụng thống nhất. Về lợi nhuận của nhà đầu tư, Thông tư 55 không quy định trần lợi nhuận cũng như cách xác định lợi nhuận của nhà đầu tư. Chi phí quản lý của nhà đầu tư cũng không được quy định cụ thể. Kết quả kiểm toán cho thấy, chi phí quản lý giữa các dự án có sự chênh lệch lớn (4,3%; 7%; 10%...).
KTNN nhấn mạnh, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành vẫn còn chưa đầy đủ, còn có những khoảng trống, dễ gây ra thất thoát, lãng phí. Hệ thống văn bản pháp luật còn thiếu đồng bộ từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục dự án đầu tư, triển khai thực hiện. Việc khai thác, theo dõi, đánh giá, thanh tra, kiểm tra quá trình thực hiện dự án chưa được phân định và làm rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành.
Các văn bản cũng chưa quy định rõ trách nhiệm và xử lý trách nhiệm của các tập thể, cá nhân liên quan đến quá trình quản lý dự án đầu tư, xử lý sau kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và khắc phục hậu quả dẫn đến tính pháp lý trong việc thực thi các kết quả kiểm tra, thanh tra, kiểm toán chưa cao.
