Chính sách đất đai phát triển “tam nông”: Thực trạng và những vấn đề đặt ra

GS., TS. ĐỖ KIM CHUNG, PGS., TS. KIM THỊ DUNG

(Taichinh) - TCTC Online - Đất đai là cội nguồn và điều kiện cơ bản cho sự phát triển nông nghiệp, nông thôn, đồng thời luôn được coi là vấn đề nhạy cảm và nóng bỏng trong những năm gần đây. Thực tế cho thấy không thể phát triển nông nghiệp, nông thôn và giải quyết được vấn đề nông dân nếu không có một chính sách đất đai phù hợp.
 Chính sách đất đai phát triển “tam nông”: Thực trạng và những vấn đề đặt ra

Thực trạng và một số hạn chế

Cùng với chính sách đổi mới kinh tế của Đảng và Nhà nước ta, trong hơn hai mươi năm qua, chính sách đất đai phát triển "tam nông" đã có những thay đổi cơ bản.

Ngày 5/4/1988, Bộ Chính trị (Khóa VI) đã ban hành Nghị quyết 10/NQ - TW về nông nghiệp, quyết định giao quyền tự chủ ruộng đất cho hộ nông dân và cho phép tự do hóa lưu thông nông sản hàng hóa. Đây là một trong những đổi mới chính sách đất đai quan trọng, tạo ra bước phát triển lớn cho nông nghiệp. Chỉ sau một năm, sản xuất lúa bùng nổ, tăng 2 triệu tấn (mặc dù các điều kiện cơ sở vật chất về nông nghiệp không mới). Việt Nam xuất khẩu 1,5 triệu tấn gạo, nạn đói kinh niên trước đó đã cơ bản chấm dứt…

Bước tiến mới tiếp theo về chính sách đất đai đối với tam nông phải kể đến sự kiện ngày 14/7/1993, Quốc hội ban hành Luật Đất đai và ngày 27/9/1993, Chính phủ ban hành Nghị Định 64/1993/NĐ-CP quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp. Thực chất của các chính sách này là xác lập quyền tài sản của nông dân về đất đai. Nông dân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, được giao đất canh tác nông nghiệp trong thời hạn 20 năm và có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất với quy định hạn điền là 3 ha. Đến năm 2001, Quốc hội lại thông qua Luật Đất đai sửa đổi một số điều liên quan đến thẩm quyền định giá đất, quy hoạch và giao đất. Theo Luật này, Chính phủ quy định khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất. Đến năm 2003, Luật Đất đai được hoàn thiện và sửa đổi, quyền của người sử dụng đất được mở rộng hơn, được chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho tặng hoặc dùng góp vốn để hình thành pháp nhân mới. Với việc nông dân được giao quyền sử dụng đất, tăng vốn đầu tư và áp dụng khoa học công nghệ vào nông nghiệp, từ năm 1988 đến năm 2012, sản lượng lúa liên tục tăng 5%/năm và năm 2011, đã đạt 42,32 triệu tấn, gấp 2,4 lần con số 17 triệu tấn của năm 1988, lượng gạo xuất năm 2011 đạt trên 7 triệu tấn.

Tuy nhiên, quá trình phát triển nông nghiệp và nông thôn cũng có những bất cập nảy sinh liên quan đến  tài nguyên đất và chính sách đất đai như sau:

Thứ  nhất, dân số tăng nhanh, tài nguyên đất nông nghiệp giảm, làm tăng nguy cơ mất an ninh về lương thực, thực phẩm. Tỷ lệ dân số nông thôn giảm từ 93,1% năm 1930 xuống 68% năm 2011 thì mức ruộng đất nông nghiệp bình quân/người cũng giảm từ 2.542 m2 năm 1930 xuống 437 m2 vào năm 2011. Việc giảm diện tích đất nông nghiệp (nhất là đất lúa), cùng với tốc độ tăng dân số cao đã làm cho sản lượng lúa bình quân đầu người giảm dần (năm 2005 đạt bình quân 431 kg/người/năm, năm 2006 còn 426 kg, năm 2007 còn 421 kg và năm 2008 còn 410 kg...).

Dân số nông thôn và bình quân đất nông nghiệp trên đầu người của Việt Nam

Năm

Dân số nông thôn

(triệu người)

Tỷ lệ dân số nông thôn (%)

Đất nông nghiệp/khẩu (m2)

1930

16,375

93,1

2.542

1960

25,615

84,8

1.671

1990

45,143

80,6

829

2000

59,065

76,5

680

2005

63,750

75,0

630

2011

59,951

68,2

437

               Nguồn: Số liệu từ Niên giám thống kê 2011 và tính toán của tác giả

Thứ hai, nông thôn đang được đô thị hoá và công nghịêp hoá trong bối cảnh chưa có quy hoạch tổng thể, rõ ràng về sử dụng đất. Bình quân mỗi năm cả nước mất khoảng 74.000 ha đất nông nghiệp chuyển thành đất phi nông nghiệp, chủ yếu xây dựng hạ tầng, các khu, cụm công nghiệp và đô thị, trong đó 82,5% là đất canh tác loại tốt. Ở các tỉnh thuộc Đồng bằng sông Hồng, nếu chuyển 1 ha đất nông nghiệp thành khu công nghiệp thì sẽ làm mất một tài sản sinh kế và ảnh hưởng đến ít nhất 12-25 người dân sống ở nông thôn. 

Thứ ba, vấn đề sở hữu đất đai chưa thực sự giúp cho đảm bảo an ninh về quyền tài sản đất đai. Với quy định đất đai thuộc sở hữu nhà nước, UBND cấp tỉnh và thành phố có quyền lực lớn trong việc định đoạt về quy mô và mức độ chuyển đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp và quy định giá thu hồi. Mặc dù người dân được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất nhưng tính sở hữu về quyền, tài sản đất đai chưa được phân định rõ. Có tới 80% số chủ trang trại hiện nay lo lắng đất đai họ đang canh tác không được cấp sổ đỏ, làm hạn chế khả năng tiếp cận các nguồn vốn vay, góp vốn để sản xuất kinh doanh, hạn chế sự phát triển nông nghiệp theo hướng hàng hóa.

Thứ tư, thời hạn giao đất 20 năm là quá ngắn. Trong dự thảo sửa đổi Luật Đất đai do Bộ Tài nguyên và Môi trường công bố ngày 7/3/2012 đã chỉ rõ: đến năm 2013, khi hết hạn thời gian giao đất, nông dân sẽ được gia hạn thêm 20 năm, tức đến năm 2033. Với thời hạn này, sẽ không kích thích người dân đầu tư lâu dài vào đất đai, cải tạo đất và thâm canh. Hiện nay, có hàng vạn trang trại và hàng triệu hộ nông dân băn khoăn bởi 20 năm sẽ không đủ thời gian vật chất để phát triển các trang trại sản xuất hàng hóa có hiệu quả. Kinh nghiệm của các nước trong khu vực và các nước phát triển như Mỹ, Pháp cho thấy, sự phát triển nông trại chủ yếu là nông trại gia đình, cần nhiều thế hệ đầu tư với mỗi thế hệ thường là 25 năm. Do vậy, khi quyền này bị bó hẹp trong thời gian quá ngắn, sẽ cản trở người dân dùng đất đai để tiếp cận tới vốn tín dụng, góp vốn với các doanh nghiệp, thực hiện chuyển đổi cơ cấu nông nghiệp phù hợp với nhu cầu thị trường.

Thứ năm, giá bồi thường đất nông nghiệp không sát với thị trường. Mặc dù Luật Đất đai quy định người dân có quyền chuyển nhượng và trao đổi, nhưng lại không có quyền quyết định giá đất khi Nhà nước chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Trong khi giá đền bù đất nông nghiệp thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường thì giá đầu ra của các nhà đầu tư vào bất động sản lại theo giá thị trường và cao gấp hàng chục, hàng trăm lần so với giá bồi thường đất. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến sự bất ổn xã hội đã và đang diễn ra. Có tới 70% số vụ khiếu kiện gửi đến Thanh tra Chính phủ và 98% tổng số đơn thư khiếu nại gửi tới Bộ Tài nguyên và Môi trường liên quan đến vấn đề đất đai.

Thứ sáu, thị trường đất đai trong nông nghiệp và nông thôn hoạt động chưa mạnh, đại bộ phận nông dân là các hộ sản xuất nhỏ và manh mún, tích tụ, tập trung ruộng đất chậm. Cả nước hiện nay có 12,6 triệu hộ nông dân, bình quân mỗi hộ có 2,2 lao động, canh tác trên 0,4-1,2 ha. Số hộ có diện tích dưới 0,5 ha chiếm tới 61,2%. Nhiều nơi ở Đồng bằng sông Hồng và miền Trung chỉ dưới 0,3 ha/hộ, cá biệt có xã quy mô đất sản xuất dưới 0,1 ha/hộ. Tình trạng trên là do: 1) Sản xuất nông nghiệp rủi ro cao, kém hiệu quả, ít người đầu tư; 2) Đất đai vẫn được coi là tài sản quý của gia đình nông dân, có đất đai nông dân thấy an ninh hơn; 3) Tỷ lệ số hộ trong nông thôn chia đất của mình cho con cái theo truyền thống kế thừa tài sản chiếm tới 90%, trong khi đó, số hộ tập trung ruộng đất để phát triển trang trại chưa đầy 3%. Thị trường đất nông nghiệp chỉ phát triển ở những nơi có sản xuất phi nông nghiệp và nông nghiệp được phát triển theo hướng hàng hóa.

Thứ bảy, hạn điền 3 ha là quá nhỏ, hạn chế sức sản xuất và phát triển nông nghiệp theo hướng hàng hóa, phân công lại lao động trong nông thôn. Năm 2011, cả nước có khoảng 20 nghìn trang trại thì hơn 81% số chủ trang trại, nhất là ở vùng sản xuất hàng hóa như Đồng bằng sông Cửu Long, bức xúc về vấn đề hạn điền. Mức hạn điền quá nhỏ và tính chung cho tất cả các loại cây trồng, vật nuôi là không hợp lý. Điều này đã gây khó khăn cho việc tích tụ ruộng đất, thu hút lao động nông nghiệp, khiến nhiều gia đình đã tách thành các hộ nhỏ trong khi chưa cần thiết, để ứng phó với chính sách.

Một số định hướng chính sách

Thứ nhất, về vấn đề sở hữu đất đai: Đất đai là một tài sản đặc biệt, là sản phẩm của biết bao thế hệ người dân, tốn bao xương máu, công sức mà tạo lập ra. Vì thế, đất đai ở quốc gia nào cũng thuộc quyền sở hữu của quốc gia đó. Tuy nhiên, nói “sở hữu” có nghĩa là đề cập đến phương diện bảo toàn, toàn vẹn lãnh thổ của một quốc gia. Các nước có nền kinh tế phát triển, trong khi chấp nhận phương thức đa sở hữu về đất đai, họ cũng đã trao cho tư nhân sở hữu đất một cách lâu dài và đây chính là điều kiện cho họ phát triển. Trong điều kiện Việt Nam, nên thừa nhận chế độ đa sở hữu đất đai bao gồm sở hữu nhà nước (các loại đất phải do Nhà nước quản lý để sử dụng vì lợi ích chính trị, kinh tế, xã hội, môi trường và an ninh quốc phòng…), sở hữu cộng đồng (do cộng đồng quản lý và sử dụng phục vụ lợi ích cộng đồng như một số diện tích rừng phòng hộ, diện tích mặt nước lớn…), sở hữu tư nhân (do người dân quản lý và sử dụng, phục vụ lợi ích gia đình và cá nhân, chủ yếu là đất nông nghiệp). Việc chấp nhận phương thức đa sở hữu như trên sẽ tạo điều kiện phát huy tối đa tiềm năng của đất đai, hài hòa các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội, hài hòa lợi ích quốc gia, cộng đồng và lợi ích của dân.

Thứ hai, về thời hạn giao đất: Trong khi chấp nhận một bộ phận đất đai thuộc sở hữu tư nhân thì không nên định thời hạn giao đất khi giao cho các hộ gia đình, cá nhân. Nên giao vĩnh viễn và lâu dài đất nông nghiệp cho các hộ. Với đất công (thuộc sở hữu cộng đồng hay nhà nước), trong khi Nhà nước và cộng đồng chưa sử dụng có thể giao lâu dài đến 50 năm hoặc hơn, tùy theo đặc điểm của từng loại đất. Không chia lại ruộng đất đã giao cho người sử dụng từ năm 1993. Cần bỏ thời hạn giao đất và giao lâu dài ruộng đất cho người sử dụng.

Thứ ba, cần vận dụng cơ chế thị trường trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp, giá bồi thường đất nông nghiệp phải sát  với thị trường: Cần chấp nhận thị trường đất đai một cách đầy đủ. Đất đai là hàng hóa thì giá đất giao dịch trên thị trường phải theo quy luật thị trường, có sự thỏa thuận giữa người mua đất và bán đất, đảm bảo công khai và minh bạch. Khi Nhà nước và nhà đầu tư cần sử dụng đất của dân thì mua lại theo giá thỏa thuận. Về lý luận cũng như thực tiễn không thể có thị trường đích thực về quyền sử dụng đất mà chỉ có thị trường đích thực về đất gắn với quyền sở hữu.

Thứ tư, thúc đẩy thị trường đất đai trong nông nghiệp và nông thôn phát triển thông qua các giải pháp sau: 1) thực hiện việc quy hoạch tổng thể trong sử dụng đất đai cho phát triển nông nghiệp, kinh tế nông thôn, khu công nghiệp và đô thị; 2) đẩy nhanh việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng ruộng đất cho các hộ và trang trại; 3) Tiếp tục hoàn thiện các văn bản dưới luật quy định cụ thể về chuyển nhượng, mua, bán đất đai, góp vốn bằng đất vào kinh doanh... các hoạt động này cần được bảo vệ bởi một hành lang pháp lý phù hợp; 4) Chấp nhận một nhóm nông dân không có đất để trở thành những người làm công hay tham gia vào các hoạt động phi nông nghiệp hay làm dịch vụ. Đã đến lúc thay đổi quan niệm “người cày có ruộng” bằng “người lao động có việc làm”. Việc làm có thể liên quan đến nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ và thương mại; 5) Việc dồn điền, đổi thửa để giảm sự manh mún về đất đai phải được dựa theo nguyên tắc thị trường, nghĩa là phải từ giá trị thu được trên đơn vị diện tích của từng loại đất để trao đổi, không nên dựa vào sự phân hạng đất theo chỉ số nông hóa thổ nhưỡng để làm hệ số quy đổi. Vì chỉ số này phân hạng chủ yếu dựa vào năng suất lúa tiềm năng, trên thực tế, không phải đất nào cũng sản xuất lúa. 

Thứ năm, cần nới rộng hạn điền một cách phù hợp và phải tính đến yếu tố hiệu quả. Hạn điền quá nhỏ sẽ dẫn đến làm cho sản xuất manh mún, quá lớn sẽ dẫn đến tình trạng đầu cơ về ruộng đất, bất ổn về mặt xã hội. Bởi vậy, hạn điền của ta cần được nghiên cứu lại một cách khoa học và thực tiễn cho từng vùng, từng nhóm cây trồng, vật nuôi cụ thể để có thời hạn giao đất hợp lý. Trong điều kiện hiện nay, đất trồng màu hạn điền nên từ 25-30 ha, đất lúa là 50 ha.           

_________________

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 26/NQ-TW ngày 05/8/2008 về “Nông nghiệp, nông dân và nông thôn”;

2. Báo Nông nghiệp Việt Nam năm 2012;

3. Bộ Nông nghiêp và Phát triển nông thôn, 2012; Tình hình nông nghiệp năm 2011 và định hướng năm 2012.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 8/2012

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục