Xử lý khủng hoảng - những giải pháp cấp bách

Khủng hoảng kinh tế tài chính châu Á đã tác động nghiêm trọng đến hệ thống ngân hàng Indonesia. Trong giai đoạn khó khăn, Chính phủ Indonesia đã triển khai các biện pháp cấp bách dưới đây:

- Tuyên bố thả nổi đồng rupiah vào năm 1997.

- Đề nghị IMF cung cấp gói cứu trợ 10 tỷ USD.

- Công bố áp dụng cơ chế bảo hiểm tiền gửi (BHTG) toàn bộ vào năm 1998.

- Duy trì lãi suất chính sách cao kỷ lục và hỗ trợ thanh khoản quy mô lớn cho hệ thống ngân hàng; Duy trì trần lãi suất huy động nhằm ngăn chặn tình trạng ngân hàng yếu chạy đua tăng lãi suất trong giai đoạn 1997-1998.

- Phát hành trái phiếu chính phủ tương đương 18% GDP để cứu trợ hệ thống ngân hàng vào cuối năm 1999.

Tuy nhiên, các giải pháp trên chỉ mang tính tình thế nhằm giải quyết những khó khăn trước mắt. Việc tuyên bố thả nổi đồng rupiah là bắt buộc trong bối cảnh dự trữ ngoại hối mỏng, không đủ để ổn định tiền tệ. Gói giải cứu của IMF được cung cấp kèm theo những điều kiện được coi là khắc nghiệt. Cơ chế BHTG toàn bộ đã có tác dụng tốt trong việc trấn an người gửi tiền và giúp ngăn chặn rút tiền hàng loạt, từ đó giảm thiểu những tác hại đối với sự ổn định hệ thống tài chính. Tuy nhiên, bất lợi của cơ chế bảo hiểm toàn bộ này là: gây rủi ro đạo đức, không khuyến khích kỷ luật thị trường và là gánh nặng cho ngân sách. Trong giai đoạn khó khăn, khi phát hành trái phiếu chính phủ để giải cứu ngân hàng, Indonesia đã phải trả lãi suất rất cao cho các khoản vay này.

Xử lý và ngăn ngừa khủng hoảng - các giải pháp mang tính dài hạn

Với mục tiêu tái cấu trúc tổng thể hệ thống tài chính, Chính phủ Indonesia đã nhận được sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế để triển khai một chương trình tái cấu trúc dài hạn hệ thống tài chính ngay trong giai đoạn khủng hoảng năm 1997 - 1998 và kéo dài đến nay. Việc triển khai các giải pháp này được thực hiện dựa trên cơ sở đánh giá thực trạng hệ thống tài chính, đưa ra các giải pháp thích hợp trong từng giai đoạn. Có những giải pháp nhằm giải quyết trực tiếp những khó khăn của hệ thống ngân hàng thương mại, từ đó tạo ổn định hoạt động ngân hàng và duy trì niềm tin, có những giải pháp tái cơ cấu tổng thể hệ thống.

Indonesia đã tập trung vào 3 nhóm giải pháp chính: (i) Thành lập cơ quan tái cấu trúc ngân hàng nhằm giải quyết ngân hàng gặp vấn đề; (ii) Thành lập Tổng công ty BHTG Indonesia (IDIC) và trao cho IDIC thẩm quyền xử lý ngân hàng đổ vỡ; (iii) Xây dựng cơ sở pháp lý chính thức và cơ chế hoạt động cho Mạng an toàn tài chính quốc gia.

Thành lập cơ quan tái cấu trúc ngân hàng trong thời hạn 5 năm

Tháng 1/1998, Chính phủ Indonesia đã thành lập cơ quan tái cấu trúc ngân hàng (IBRA). Mục tiêu của việc xây dựng IBRA là nhằm hỗ trợ phục hồi kinh tế Indonesia. Chức năng chủ yếu của IBRA là thực hiện đóng cửa, hợp nhất, tiếp quản và tái cấp vốn cho các ngân hàng gặp khó khăn. Các ngân hàng được IBRA cấp vốn sẽ được bán lại trong giai đoạn sau đó. IBRA cũng có chức năng thu hồi các khoản nợ xấu của các ngân hàng đã bị tiếp quản hoặc đóng cửa, đồng thời giám sát và thực hiện việc bán lại các tài sản của các ngân hàng thương mại đã sử dụng để thế chấp cho NHTW nhằm có được những khoản vay đặc biệt từ NHTW.

IBRA đã hoàn thành nhiệm vụ đề ra trong vòng 5 năm với việc tiếp quản và xử lý 72 ngân hàng đổ vỡ bằng các biện pháp yêu cầu đóng cửa bắt buộc, cấp vốn bổ sung kèm theo yêu cầu phải sáp nhập hợp nhất, thực hiện tái cấp vốn kèm theo điều kiện nắm cổ phần tại ngân hàng và các biện pháp khác. Trong số các ngân hàng được IBRA xử lý, có những NHTM nhà nước quy mô lớn và chiếm thị phần lớn trong hệ thống ngân hàng Indonesia. Các ngân hàng sau khi được IBRA tiếp quản, nắm cổ phần đã được cải thiện về vốn, về nợ xấu cũng như tỷ lệ cho vay trên huy động vốn. Sau khủng hoảng, IBRA đã bán lại phần vốn nắm giữ tại các ngân hàng cho các cổ đông chiến lược được lựa chọn kỹ, đảm bảo nguyên tắc thị trường và thu hồi phần vốn nhà nước đã bỏ ra để cứu trợ ngân hàng.

Thành lập Tổng công ty BHTG Indonesia (IDIC)

IBRA hoàn thành nhiệm vụ kết thúc thời hạn hoạt động của mình vào năm 2004 và ngay trong năm này, Luật BHTG quy định việc thành lập Tổng công ty BHTG Indonesia (IDIC) đã được ban hành. IDIC có nhiệm vụ bảo vệ tiền gửi của người gửi tiền và tích cực tham gia tăng cường ổn định hệ thống tài chính. Để thực hiện nhiệm vụ trên, IDIC được trao thẩm quyền quản lý quỹ bảo hiểm; tiếp cận thông tin của người gửi tiền và báo cáo tài chính của tổ chức tham gia BHTG; tiến hành xử lý và chỉ định tổ chức thanh lý các ngân hàng bị đổ vỡ; và tiếp quản nhiệm vụ của đại hội đồng cổ đông ngân hàng bị đổ vỡ hoặc giải thể

IDIC là một tổ chức thuộc Chính phủ Indonesia, hoạt động độc lập, minh bạch và có trách nhiệm giải trình. Độc lập được hiểu là IDIC có thể sử dụng quyền hạn được giao mà không chịu sự chi phối từ bên ngoài. Báo cáo thường niên được trình lên Tổng thống và Quốc hội Indonesia cũng như được công bố công khai chậm nhất vào cuối tháng 4 hàng năm.

Bên cạnh vấn đề bảo vệ người gửi tiền thông qua cơ chế hạn mức BHTG và các chính sách BHTG khác, một trong những nhiệm vụ quan trọng của IDIC được Chính phủ giao là tham gia vào quá trình xử lý đổ vỡ ngân hàng sau khi IBRA đã kết thúc thời hạn hoạt động.

Xử lý ngân hàng đổ vỡ được chia làm 2 loại: ngân hàng đổ vỡ có tầm quan trọng hệ thống và không có tầm quan trọng hệ thống.

a) Quy trình xử lý đối với ngân hàng đổ vỡ không có tầm quan trọng hệ thống:

Sau 6 tháng đặt trong tình trạng kiểm soát đặc biệt và không đủ khả năng áp dụng các biện pháp phục hồi, ngân hàng yếu kém sẽ được NHTW Indonesia chuyển giao cho IDIC. Dựa trên cơ sở việc kiểm tra chi phí thấp hơn, IDIC có các phương án để cứu trợ ngân hàng bằng cách hỗ trợ vốn tạm thời và chỉ định đơn vị tiếp quản ngân hàng đó hoặc yêu cầu đóng cửa ngân hàng, chi trả tiền gửi được bảo hiểm. IDIC chỉ tiến hành hỗ trợ khi đảm bảo các điều kiện: i) chi phí ước tính cho việc cứu trợ là thấp hơn đáng kể chi phí chi trả (kiểm tra chi phí tối thiểu); ii) ngân hàng vẫn cho thấy triển vọng kinh doanh tốt; iii) cuộc họp đại hội cổ đông của ngân hàng ra tuyên bố trao quyền quản lý ngân hàng, đồng thời không tiến hành các hành động pháp lý chống lại IDIC.

b) Quy trình xử lý đối với các ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống:

Phương pháp xử lý ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống sẽ có một số khác biệt. Thứ nhất, nếu NHTW xác định rằng ngân hàng đổ vỡ có tác động đến hệ thống, NHTW sẽ đề nghị tổ chức cuộc họp Ủy ban phối hợp (CC). CC là diễn đàn của Mạng an toàn tài chính, các ủy viên của CC gồm Bộ trưởng Bộ tài chính, Thống đốc NHTW và Chủ tịch của IDIC. Khi Ủy ban phối hợp xác định ngân hàng gặp vấn đề có tầm quan trọng hệ thống, thẩm quyền xử lý đổ vỡ được chuyển giao cho IDIC. Thứ hai, khi được giao nhiệm vụ xử lý ngân hàng đổ vỡ có tầm quan trọng hệ thống, IDIC không được lựa chọn phương án chi trả mà chỉ được lựa chọn phương án cứu trợ ngân hàng, và sau đó thoái vốn trong thời gian tối đa 3 năm. Điều này hạn chế nguy cơ rủi ro tác động dây chuyền đối với hệ thống ngân hàng.

Xây dựng cơ sở pháp lý và cơ chế hoạt động cho Mạng an toàn tài chính quốc gia

Năm 2008, Indonesia đã ban hành Luật khẩn cấp về Mạng an toàn tài chính (FSN). FSN bao gồm 4 trụ cột chủ yếu bao gồm: (1) Điều tiết và giám sát ngân hàng (cơ quan giám sát ngân hàng); (2) Người cho vay cuối cùng NHTW; (3) BHTG và xử lý ngân hàng (Tổng công ty BHTG); (4) Xử lý khủng hoảng (cơ quan hoạch định chính sách tài khóa).

Các thành viên mạng an toàn tài chính bao gồm: Bộ Tài chính (cơ quan hoạch định chính sách tài khóa), NHTW (cơ quan giám sát ngân hàng và ngân hàng trung ương), và IDIC (tổ chức bảo hiểm tiền gửi). Ba cơ quan đã ký biên bản ghi nhớ thành lập Ủy ban ổn định tài chính như một phương tiện củng cố hợp tác, phối hợp, chia sẻ thông tin và ra các quyết định liên quan tới những ngân hàng có tầm quan trọng toàn hệ thống. Khi chức năng giám sát ngân hàng được NHTW Indonesia chuyển giao cho một cơ quan mới thành lập là Cơ quan Dịch vụ Tài chính (FSA), dự kiến FSA sẽ là thành viên Mạng an toàn tài chính quốc gia.

Việc phân công nhiệm vụ của các thành viên Mạng an toàn tài chính được thực hiện dựa trên thực tế xử lý ngân hàng. Cơ quan giám sát ngân hàng sẽ thực hiện giám sát và ban hành các quy định liên quan đến hoạt động giám sát an toàn. Trong trường hợp cơ quan giám sát phát hiện ngân hàng gặp khó khăn, đặc biệt về thanh khoản, NHTW sẽ hỗ trợ thanh khoản thông qua chức năng người cho vay cuối cùng. Trong trường hợp ngân hàng mất khả năng chi trả, IDIC sẽ tiến hành xử lý ngân hàng đổ vỡ và trong trường hợp khủng hoảng, Cơ quan hoạch định chính sách tài khóa sẽ điều phối việc ban hành chính sách xử lý.

Bài học kinh nghiệm: 

Trên cơ sở nghiên cứu quá trình tái cấu trúc hệ thống tài chính Indonesia, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm dưới đây: 

- Thứ nhất, đặt ra một lộ trình tổng thể nhằm tái cấu trúc hệ thống tài chính và quyết tâm chính trị để thực hiện lộ trình cải cách đã đề ra.

- Thứ hai, các thay đổi quan trọng liên quan đến hệ thống tài chính đều được thực hiện trên cơ sở pháp lý cao nhất là Luật. Trong bối cảnh khủng hoảng tài chính gần đây, Indonesia đã ban hành những đạo luật khẩn cấp nhằm ứng phó kịp thời với những cú sốc bất thường đến từ thị trường tài chính quốc tế.

- Thứ ba, các biện pháp hành chính và chưa có tiền lệ chủ yếu được thực hiện trong giai đoạn cao điểm khủng hoảng năm 1997-1998. Indonesia cũng đã có những giải pháp mang tính dài hạn. Các biện pháp này đã phát huy hiệu quả tích cực trong việc tăng cường năng lực cạnh tranh của hệ thống tài chính, từ đó đảm bảo hệ thống tài chính vững vàng trong cuộc khủng hoảng gần đây.

 _______________

Tài liệu tham khảo:

1. Bank Indonesia (2011) Monetary Policy Review November 2011;

2. Ekonomi. M (2011) Indonesia economic observation; 

3. IMF (2011) Statement by the Hon. Agus D.w. Martowardojo, Governor of the World Bank Group for Indonesia;

4. The World Economic Forum (2011) The Indonesia Competitiveness Report 2011.