Thu hút vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng: Đột phá từ hình thức hợp tác công - tư

Phùng Tuấn

TCTC Online - Việt Nam nổi lên như một điển hình thành công về phát triển kinh tế ở Đông Nam Á trong gần thập kỷ qua với tốc độ phát triển GDP nhanh nhất vùng và là điểm sáng thu hút các nguồn vốn đầu tư bên ngoài. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của kinh tế, nhu cầu vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở Việt Nam cũng tăng rất nhanh trong khi hiện nay đầu tư của Nhà nước cho lĩnh vực này còn khá hạn chế và thiếu hiệu quả. Vì vậy, việc thu hút nguồn vốn bên ngoài thông qua phương thức hợp tác công tư (PPP) đang được coi là hướng đi thích hợp nhất trong bối cảnh Việt Nam đang tiến hành tái cấu trúc đầu tư công, giảm dần nguồn NSNN đầu tư để giảm bội chi ngân sách.

Ngân sách cắt giảm mạnh, nhu cầu vốn tăng

Quyết tâm cắt giảm các dự án đầu tư công lãng phí, thiếu hiệu quả được thể hiện rõ nhất tại chỉ thị mới đây (số 1792) của Chính phủ về quản lý vốn ngân sách cho các năm tới. Theo đó, sẽ cắt giảm hàng loạt dự án lãng phí nguồn lực, thiếu trọng tâm, tăng huy động vốn từ các thành phần kinh tế trong và ngoài nước. Theo chuyên gia kinh tế Trần Du Lịch, ngay trong năm 2012, nguyên tắc tái cấu trúc sắp tới là nguồn vốn đầu tư của Nhà nước bằng NSNN sẽ chỉ tập trung cho những lĩnh vực không có khả năng thu hồi vốn; còn các lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn, kể cả kinh tế, hạ tầng kỹ thuật và xã hội mà các thành phần kinh tế khác có thể đầu tư được thì Nhà nước tạo điều kiện, khuyến khích cho đầu tư. Các địa phương sẽ phải huy động các kênh đầu tư mới có hiệu quả như bán “đứt” cho doanh nghiệp (DN), cùng đầu tư với DN và chia lợi nhuận hoặc giao cho nhà đầu tư (NĐT) trực tiếp làm, DN tự thu vốn...

Bộ trưởng Bộ Kế hoạch & Đầu tư Bùi Quang Vinh cũng khẳng định: “Năm 2012, vốn trái phiếu được ưu tiên theo các mức khác nhau, trong đó những công trình đã lên kế hoạch mà chưa khởi công sẽ dừng lại. Sẽ không phân bổ vốn hoặc hạn chế tối đa cho công trình mới. Số lượng công trình mới chắc chắn sẽ rất ít, nếu không muốn nói là không có dự án nào được phê duyệt”. Như vậy, từ năm nay vốn đầu tư từ NSNN sẽ chỉ tập trung cho những dự án đã được đệ trình, xét duyệt, thông qua từ trước, và ưu tiên cho những dự án đã và đang đầu tư dang dở. Nói cách khác, trong ngắn hạn, vốn để đầu tư cho cơ sở hạ tầng từ NSNN sẽ không còn nhiều.

Trong khi đó, theo các chuyên gia nước ngoài, trong những năm gần đây, dù  Việt Nam đã dành khoảng 10% GDP để đầu tư vào cơ sở hạ tầng, song vẫn không theo kịp với tốc độ tăng trưởng dân số, tốc độ đô thị hóa và mức tăng GDP (ở mức 7-8%/năm). Chính điều này đã và đang gây ra những áp lực lên hệ thống cơ sở hạ tầng hiện tại. Hơn nữa, những thay đổi về cơ cấu kinh tế của Việt Nam, đặc biệt là quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu sẽ đồng nghĩa với việc gia tăng nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trong yếu như điện lực, giao thông vận tải, viễn thông, nhà ở… Những điều này cho thấy nhu cầu vốn để đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở Việt Nam hiện rất lớn. Ước tính chỉ trong 5-10 năm tới, Việt Nam sẽ cần hàng chục tỷ USD để đầu tư vào cơ sở hạ tầng đường bộ, đường sắt, cảng biển, năng lượng... Bên cạnh đó, theo TS.Trần Du Lịch, vấn đề chúng ta đang gặp một số bất cập giữa khả năng huy động nguồn vốn với nhu cầu đầu tư. Ví dụ: Hiện nay đang có nhu cầu nâng cấp toàn bộ Quốc lộ 1 hoặc xây dựng đường bộ  cao tốc Bắc - Nam. Nhà nước sẽ chỉ dùng NSNN để tham gia một phần, phần còn lại có chính sách ưu đãi cho tư nhân tham gia đầu tư. Tuy nhiên, hình thức này hiện mới chỉ bắt đầu được quy định từ phía Chính phủ, vẫn chưa đầy đủ về khung pháp lý và có lẽ cần phải có một đạo luật PPP thì mới có thể khuyến khích, đảm bảo cơ chế pháp lý.

Vì sao huy động vốn từ bên ngoài khó?

Nhu cầu vốn đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng nhiều như vậy, nhưng trên thực tế, việc thu hút vốn đầu tư cơ sở hạ tầng từ bên ngoài và từ khu vực tư nhân tại Việt Nam không hề dễ dàng. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân sau đây:

Thứ nhất, hiện nay mức giá cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng quá thấp nên chưa hấp dẫn được NĐT. Không chỉ các quỹ đầu tư, các NĐT nước ngoài khác mà ngay cả các DN trong nước và các hiệp hội chuyên ngành cũng đều nhận định mức giá hiện nay là chưa thỏa đáng. Điều này cũng hoàn toàn dễ hiểu bởi việc điều chỉnh đáng kể mức giá quá thấp hiện tại sẽ gây ra các hệ lụy như lạm phát tăng cao làm gia tăng khó khăn cho việc điều tiết kinh tế vĩ mô, ảnh hưởng đến đời sống của đại bộ phận người dân…

Thứ hai, do đây là lĩnh vực khá mới mẻ, chi phí đầu tư cao, nên DN, quỹ đầu tư trong và nước ngoài thường gặp khá nhiều rủi ro. Mới đây, sự kiện chủ đầu tư cầu Phú Mỹ đã xin trả lại cầu Phú Mỹ cho UBND TP.Hồ Chí Minh, thay vì tiếp tục khai thác sau hơn một năm tiến hành thu phí tại cây cầu này do mức phí thu được quá thấp so với dự kiến, là một minh chứng. Theo nhiều chuyên gia kinh tế, tình trạng dự án cầu Phú Mỹ (được tư nhân tham gia đầu tư) thất thu cho thấy có một phần do cơ chế, thủ tục, nhưng quan trọng nhất vẫn là sự thiếu đồng bộ, đặc biệt liên quan đến sự kết nối hạ tầng giữa cầu Phú Mỹ với các vùng khác như đường vành đai, đường cao tốc Sài Gòn - Dầu Giây. Trước đây cũng có rất nhiều dự án lâm vào tình trạng làm cầu mà không có đường, nhưng 100% của Nhà nước đầu tư nên chúng ta chưa thấy có vấn đề gì. Tuy nhiên, đến nay, với tình trạng cầu mà không có đường, tiền làm cầu lại do tư nhân bỏ ra, thì tư nhân sẽ có nguy cơ phá sản vì đầu tư mà thất thu. Từ kinh nghiệm đó, nếu muốn kêu gọi tư nhân tham gia đầu tư các công trình cơ sở hạ tầng khác thì phải nghiên cứu giải quyết mọi vấn đề một cách đồng bộ.

Thứ ba, hiện nay chi phí cho công tác giải phóng mặt bằng rất tốn kém và thời gian thường bị kéo dài. Điều này bắt nguồn từ việc giá đất của Việt Nam quá cao cộng với chính sách của Chính phủ là bảo đảm lợi ích cao nhất cho người dân nên việc giải tỏa và đền bù gặp rất nhiều khó khăn.

Thứ , các dự án của Việt Nam ít có nghiên cứu khả thi có độ tin cậy cao. Việc lập các nghiên cứu khả thi thường có chi phí khá lớn. Do đó, việc các DN Việt Nam chưa có nhận thức đúng mức vấn đề này đã dẫn đến hệ quả là các báo cáo khả thi lập ra chỉ mang tính thủ tục là chính. Ngoài ra, hiện nay Chính phủ chưa có một quỹ dành riêng để hỗ trợ thực hiện các nghiên cứu khả thi. Do đó, số lượng các dự án có nghiên cứu khả thi hoàn chỉnh lại càng hạn chế. Kết quả là, đối tác bên ngoài khi tham gia  đầu tư thường phải thuê tư vấn nước ngoài để làm lại báo cáo nghiên cứu khả thi, gây phát sinh thêm nhiều chi phí không cần thiết và kéo dài thời gian thẩm định dự án.

Đột phá từ hình thức hợp tác công - tư

Về trung và dài hạn, Chính phủ không thể cung cấp vốn từ nguồn NSNN để phát triển cơ sở hạ tầng do hiện nay nợ công của Việt Nam khá cao trong khi các khoản vay ngày càng khó khăn và đầu tư Nhà nước thường không mang lại hiệu quả cao. Nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng, mô hình PPP sẽ giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng bảo lãnh vốn, giải được bài toán thu hút đầu tư trong cơ sở hạ tầng; đồng thời tạo cơ hội cho phép các NĐT tư nhân được đóng góp ý kiến, đề xuất các quy định, chính sách kinh tế, xã hội phù hợp hơn cho hoạt động của tất cả các bên. Do vậy, mô hình PPP sẽ là chìa khoá quan trọng để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế. Trên thực tế, dù mới tại Việt Nam song ở nhiều nước trên thế giới, mô hình này được áp dụng phổ biến. Chẳng hạn, Hàn Quốc bắt đầu chương trình PPP từ năm 1994 với Luật Thúc đẩy tư nhân đầu tư vốn cho toàn xã hội nhằm xây dựng một chính sách nhất quán trong các lĩnh vực khác nhau. Sau luật này, có khoảng 100 dự án hạ tầng được thực hiện theo hình thức PPP. Tuy nhiên trong 4 năm đầu chỉ có 42 dự án được hoàn thành. Do sự thành công hạn chế, Chính phủ Hàn Quốc đã phải ban hành Luật PPP mới vào tháng 2/1998 nhằm cải thiện hình thức các hợp đồng, cách thức xử lý các dự án đơn lẻ, đồng thời quy định nghiên cứu khả thi bắt buộc, hệ thống hỗ trợ rủi ro khác nhau và thiết lập hẳn một trung tâm PPP mang tên PICKO. Ngoài ra, Hàn Quốc còn khuyến khích sự phát triển của PPP bằng việc miễn giảm cả thuế VAT. Trong nhiều hợp đồng, có thể đàm phán, Chính phủ có thể bảo lãnh doanh thu lên tới 90%, điều này khiến cho khu vực tư nhân hầu như không có rủi ro doanh thu mà phần rủi ro này được chuyển sang phần lớn cho Chính phủ. Chính vì vậy, tốc độ phát triển của các dự án PPP tăng lên nhanh chóng.

Ở Việt Nam, thời gian qua, Chính phủ cũng đã có nhiều động thái trong việc kêu gọi và thu hút các NĐT, quỹ đầu tư tham gia cùng Nhà nước “chia lửa” trong việc đầu tư cơ sở hạ tầng. Cụ thể, Việt Nam hiện đã xây dựng được một khung pháp lý tương đối đầy đủ và đồng bộ cho hoạt động khá mới mẻ này. Tuy nhiên, để có thể thu hút mạnh mẽ được nguồn vốn đầu tư bên ngoài và từ khu vực tư nhân trong nước, Việt Nam còn rất nhiều việc phải làm:

Thứ nhất, nền kinh tế Việt Nam cần cải thiện các chỉ số kinh tế vĩ mô để nâng cao sức cạnh tranh của quốc gia so với các nước đang phát triển khác, nâng cao xếp hạng tín dụng của các dự án nhằm làm giảm chi phí vốn cho NĐT. Bên cạnh đó, theo TS.Nguyễn Đình Cung – Phó Viện trưởng Viện quản lý kinh tế Trung ương để thu hút và khuyến khích đầu tư và phát triển kinh tế tư nhân trong nước, phải đột phá trong cải thiện và nâng cấp môi trường kinh doanh. Theo đó, trước mắt, kiên trì kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô, để năm 2012 kinh tế vĩ mô thực sự ổn định, lạm phát giảm xuống một con số, và tạo được niềm tin từ cộng đồng DN. Phải tiếp tục “bồi bổ” sức khỏe cho cộng đồng DN bởi trong 3 năm qua, cộng đồng DN trong nước đã phải đối chọi với nhiều khó khăn, thách thức để duy trì sự tồn tại. Vì vậy, tới đây cần tiếp tục xem xét, miễn cho DN tất cả các khoản thuế lâu nay đang tạm hoãn và giảm thời hạn nộp, và các giải pháp hỗ trợ khác.

Thứ hai, tính minh bạch trong công tác đấu thầu cũng cần phải được cải thiện nhiều hơn. Thực tế công tác đấu thầu trong những năm qua cho thấy mặc dù các quy định về đầu tư và đấu thầu đã có khá đầy đủ song việc thực hiện ở nhiều nơi còn mang nặng tính hình thức, hiện tượng vi phạm còn nhiều. Tới đây, cần nâng cao tính chuyên nghiệp trong đấu thầu, mạnh tay xử lí các hành vi vi phạm trong đấu thầu... Từ đó, tạo niềm tin và cơ hội cho các DN nói riêng và các NĐT bên ngoài nói chung.

Thứ ba, Việt Nam cần hội nhập với quốc tế về công thức tính giá cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng. Các quốc gia trong khu vực châu Á như Ấn Độ, Philippine và Thái Lan thực hiện việc này rất tốt. Công thức tính giá cần theo thông lệ: Giá cung cấp dịch vụ sẽ được trả dựa vào đồng ngoại tệ mạnh (quy đổi ra đồng nội tệ tại thời điểm thanh toán) và được điều chỉnh khi tỉ lệ lạm phát của đồng nội tệ vượt quá một mức nhất định nào đó. Điều này sẽ giúp hạn chế các rủi ro về tỉ giá và lạm phát cho các NĐT.

Thứ tư, nhanh chóng giải quyết “nút thắt cổ chai” - nguồn nhân lực quản trị các dự án đầu tư. Hiện nay một trong những nguyên nhân khiến thu hút vốn đầu tư từ bên ngoài khó khăn là do nguồn nhân lực thiếu và trình độ quản trị yếu, dẫn đến tham nhũng, thất thoát, mất niềm tin... Được biết, cách đây 10 năm, Phòng Công nghiệp và Thương mại Việt Nam (VCCI) đã bắt đầu thúc đẩy xúc tiến quan hệ đối tác công - tư ở Việt Nam thông qua việc phối hợp với các địa phương để đào tạo về chương trình đối tác công - tư ở các tỉnh, thành. VCCI đặc biệt kêu gọi đối tác công - tư trong khu vực DNNVV, tạo điều kiện khu vực DN này cùng Nhà nước tham gia các dự án lớn và xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi. Tuy nhiên, về cơ bản, nguồn nhân lực vẫn trở thành thách thức cho mô hình PPP.

Thứ năm, tiếp tục hoàn thiện các chính sách về mô hình PPP, trong đó chú trọng việc tạo nhiều điều kiện thuận lợi hơn nữa cho các NĐT bên ngoài. Theo TS.Trần Du Lịch, trong năm 2012, Nhà nước sẽ hoàn thiện hơn các chính sách hình thức PPP. Trên thực tế có những công trình mà tư nhân đầu tư 100% không đem lại hiệu quả tài chính, thì Nhà nước sẽ đầu tư một phần, chia sẻ một phần bằng NSNN, phần còn lại tư nhân sẽ đầu tư; và như vậy sẽ giúp giảm vốn đầu tư NSNN. Ngay cả những công trình đang dang dở thì Nhà nước có thể tạm ngưng đầu tư mà kêu gọi khu vực tư nhân tham gia đầu tư tiếp. Với cách làm như vậy, cùng với một cơ chế giám sát thì nguồn vốn đầu tư Nhà nước sẽ được “nắn” theo hướng: Số lượng đầu tư không tăng, nhưng kích thích được đầu tư xã hội tăng cao hơn. Nói cách khác, tỷ trọng phần vốn Nhà nước, so với tổng đầu tư xã hội giảm. Khi tỷ trọng này giảm chứng tỏ vốn Nhà nước là "vốn mồi" để thu hút nguồn vốn xã hội.