Tình hình phát hành trái phiếu chính phủ qua Kho bạc Nhà nước thời gian qua

Trước năm 2000, công tác huy động vốn của Kho bạc Nhà nước (KBNN) cho ngân sách nhà nước (NSNN) được thực hiện theo 2 phương thức, trong đó chủ yếu dưới hình thức phát hành bán lẻ qua hệ thống KBNN và một phần dưới hình thức đấu thầu qua Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN). Trong giai đoạn này, khối lượng vốn huy động thấp, chủ yếu với kỳ hạn ngắn hạn dưới 3 năm và đa phần huy động từ các tầng lớp dân cư với chi phí huy động vốn khá cao. Doanh số huy động bình quân giai đoạn 1991 - 2000 chỉ đạt khoảng 5.700 tỷ đồng/năm. Mặc dù, vốn huy động qua KBNN đã hỗ trợ một phần cho nhu cầu vốn đầu tư của NSNN nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu vốn cho nền kinh tế.

Việc ra đời của thị trường trái phiếu chuyên biệt đánh dấu bước ngoặt trong việc phát triển toàn diện thị trường trái phiếu chính phủ (TPCP) của Việt Nam nói chung và công tác phát hành TPCP của KBNN nói riêng. Phát hành TPCP của KBNN không còn thực hiện theo phương thức bán lẻ như trước đây, đã dần từng bước chuyển sang phương thức đấu thầu trên thị trường, thực hiện minh bạch và đơn giản hóa thủ tục phát hành theo thông lệ tốt của quốc tế. Phương thức bán lẻ cho các tầng lớp dân cư qua hệ thống các KBNN tỉnh dần thu hẹp và kết thúc vào năm 2009. Từ đó đến nay, KBNN tập trung huy động vốn thông qua hình thức đấu thầu trái phiếu trên thị trường chứng khoán; phương thức bảo lãnh cũng được thực hiện với khối lượng khiêm tốn, chủ yếu đối với phát hành lần đầu của các sản phẩm mới mang tính chất thăm dò nhu cầu và mức lãi suất thị trường; hoặc phát hành cho các tổ chức tài chính, bảo hiểm mua khối lượng lớn, không thực hiện đối với các cá nhân riêng lẻ.

Để giảm rủi ro thị trường, rủi ro tỷ giá và trong điều kiện kinh tế Việt Nam có những bước tăng trưởng bền vững, Việt Nam đã được Ngân hàng Thế giới đưa ra khỏi nhóm nước kém phát triển (tháng 7/2017). Theo đó, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức và cho vay ưu đãi của các nước và các tổ chức phi Chính phủ cho Việt Nam đã giảm dần. Chính phủ có chủ trương tăng tỷ trọng vay trong nước và giảm vay nước ngoài theo Nghị quyết số 25/2016/QH14 Quốc hội, do đó nhu cầu huy động vốn trong nước thời gian gần đây tăng dần qua các năm để đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế đất nước.

Từ năm 2016, với quan điểm từng bước tập trung quản lý vay nợ trong nước về một đầu mối để tăng cường tính hiệu quả của công tác quản lý nợ Chính phủ, hoạt động vay hỗ trợ NSNN từ Bảo hiểm Xã hội (BHXH) Việt Nam, do Vụ NSNN (Bộ Tài chính) thực hiện trước đây đã được chuyển toàn bộ sang KBNN, dưới hình thức phát hành TPCP. Đây là thách thức lớn đối với KBNN trong việc tổ chức điều hành thị trường TPCP, vừa đảm bảo duy trì sự phát triển ổn định của thị trường, vừa đảm bảo đáp ứng nhu cầu vốn ngày càng cao của NSNN, trong bối cảnh thị trường chưa phát triển đồng bộ.

Trước áp lực đó, KBNN đã chủ động và phối hợp với các đơn vị liên quan thực hiện đồng bộ, linh hoạt nhiều giải pháp nhằm huy động tối đa nguồn vốn trên thị trường, đáp ứng nhu cầu vốn của NSNN. Cụ thể:

- Xây dựng lịch biểu tổ chức đấu thầu từ đầu năm và thông báo ra thị trường; Xây dựng kế hoạch phát hành cả năm, hàng quý phân theo kỳ hạn để giúp các nhà đầu tư có định hướng về kế hoạch mua trái phiếu phù hợp với nhu cầu đầu tư và dòng tiền; Công khai các thông tin về lịch biểu kế hoạch rộng rãi trên các trang thông tin của Bộ Tài chính, KBNN, Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội... theo thông lệ quốc tế.

- Tranh thủ điều kiện thị trường thuận lợi, nhu cầu đầu tư trái phiếu cao, để đẩy mạnh tiến độ huy động vốn vào các thời điểm phù hợp nhằm huy động vốn với chi phí hợp lý, tăng hiệu quả vay vốn cho ngân sách, tránh các thời gian thanh khoản thị trường thấp, chi phí vay tăng cao, tạo gánh nặng lãi cho NSNN trong thời gian dài.

- Tập trung phát hành theo phương thức đấu thầu để tăng tính minh bạch, hiệu quả và giảm chi phí tổ chức; Thực hiện duy trì các phiên đấu thầu thường xuyên, đều đặn hàng tuần, không để thị trường bị gián đoạn dễ dẫn đến mất lãi suất tham chiếu, thị trường “đóng băng”.

- Cải tiến kỹ thuật phát hành thông qua phát hành bổ sung vào các mã trái phiếu đang lưu hành để tăng quy mô đối với từng mã trái phiếu, giảm số lượng mã trên thị trường hỗ trợ thanh khoản, tạo điều kiện thúc đẩy giao dịch của thị trường trái phiếu thứ cấp.

- Từ năm 2015 trở lại đây, nhờ môi trường kinh tế vĩ mô ổn định, tăng trưởng bền vững với chủ trương cơ cấu lại NSNN và quản lý nợ công của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính, KBNN từng bước chuyển dần sang phát hành TPCP có kỳ hạn dài hơn, tăng dần kỳ hạn vay bình quân hàng năm và kỳ hạn danh mục nợ, giảm rủi ro thanh khoản cho NSNN.

- Thực hiện mở rộng cơ sở nhà đầu tư thông qua việc đa dạng hóa sản phẩm trái phiếu, từng bước đưa ra các trái phiếu có kỳ hạn dài tăng dần (năm 2015 thực hiện phát hành kỳ hạn 20 và 30 năm lần đầu theo phương thức bán lẻ và sau đó thực hiện đấu thầu thường xuyên), phù hợp với nhu cầu đầu tư của các đối tượng khác nhau để thu hút sự tham gia của các nguồn vốn dài hạn như công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư... Từ đó, giúp hình thành mức lãi suất chuẩn để thu hút các nhà đầu tư khác tư khác.

- Ngoài các sản phẩm trái phiếu truyền thống trả lãi cố định, KBNN phát hành linh hoạt trái phiếu không trả lãi định kỳ, trái phiếu có kỳ trả lãi đầu tiên ngắn hơn hoặc dài hơn kỳ trả lãi chuẩn để đa dạng hóa sản phẩm và hỗ trợ công tác quản lý ngân quỹ, quản lý danh mục nợ TPCP. Chủ động và tích cực phối hợp với các đơn vị liên quan như Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam, các đơn vị liên quan trong quá trình tổ chức phát hành nghiên cứu cải tiến quy trình, giảm dần thời gian từ khi phát hành đến khi trái phiếu được chính thức đưa vào giao dịch từ T+15 tại thời điểm năm 2000 xuống T+2 thời điểm hiện nay, góp phần hỗ trợ và thúc đẩy thanh khoản thị trường trái phiếu.

- Từ năm 2016 đến nay, để minh bạch hóa hoạt động vay của NSNN từ BHXH Việt Nam và với mục tiêu thực hiện tập trung quản lý nợ đạt hiệu quả cao hơn, hướng tới đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư TPCP, hỗ trợ thanh khoản cho thị trường và từng bước chuyên nghiệp hóa hoạt động đầu tư quỹ của BHXH – gắn đầu tư với quản lý dòng tiền, KBNN đã phối hợp với các đơn vị liên quan, đặc biệt là BHXH để thúc đẩy cải tiến phương thức thực hiện đầu tư TPCP của BHXH bằng cách tham gia thị trường như một nhà đầu tư chuyên nghiệp mua TPCP tương tự các nhà đầu tư khác – thực hiện từ năm 2017.

- KBNN thực hiện trao đổi thường xuyên, nắm bắt nhu cầu của các nhà đầu tư để có các quyết định phù hợp trong điều hành kỳ hạn và khối lượng TPCP phát hành ra thị trường trong từng thời điểm, qua đó đảm bảo khả năng vay vốn cho NSNN; Tổ chức các hội nghị thành viên định kỳ quý/năm để phổ biến các quy định, định hướng mới, đồng thời, nắm bắt nhu cầu, khó khăn và nhận sự tham vấn của các nhà tư để phát triển thị trường bền vững.

Kết quả nổi bật trong công tác phát hành trái phiếu chính phủ của Kho bạc Nhà nước

Bên cạnh hỗ trợ tích cực cho KBNN trong việc hoàn thành nhiệm vụ chính trị hàng năm được Bộ Tài chính giao, việc thực hiện đồng bộ các giải pháp trên giúp KBNN thực hiện tốt hoạt động quản lý rủi ro đối với danh mục nợ TPCP, cụ thể:

- Về kỳ hạn: Kỳ hạn bình quân trái phiếu phát hành hàng năm tăng liên tục, đạt kỷ lục vào năm 2017, góp phần kéo dài kỳ hạn bình quân danh mục TPCP từ 1,84 năm (năm 2011) lên mức 6,71 năm (năm 2017) – giúp giảm thiểu rủi ro tái cấp vốn đối với hoạt động quản lý nợ công của Chính phủ.

- Về lãi suất: Lãi suất phát hành TPCP trên thị trường giảm mạnh từ mức 12%/năm của năm 2011 xuống mức 6,54%/năm 2014 và tiếp tục xu hướng giảm đến năm 2017 xuống mức 5,98%/năm. Lãi suất phát hành TPCP bình quân hàng năm đi theo chiều hướng giảm dần, hỗ trợ giảm lãi suất bình quân danh mục TPCP thời điểm cuối năm, tiết kiệm cho phí vay cho NSNN, tăng hiệu quả công tác quản lý nợ và góp phần giảm gánh nặng trả lãi cho NSNN trong thời gian dài, phù hợp với định hướng Chiến lược nợ công, Lộ trình phát triển thị trường trái phiếu đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Việc điều hành giảm lãi suất TPCP đã tiết kiệm đáng kể chi phí vay nợ, cụ thể như:

Năm 2017, KBNN huy động 244.220 tỷ đồng TPCP kỳ hạn bình quân 12,74 năm, lãi suất bình quân 5,98%/năm. Nếu cùng khối lượng vay năm 2017 nhưng với lãi suất vay bình quân năm 2016 là 6,49%/năm thì trong gần 13 năm tới, mỗi năm NSNN tiết kiệm chi được 1.245,5 tỷ đồng (= 244.220*6,49% - 244.220*5,98%).

Nếu cùng khối lượng vay năm 2017 nhưng với lãi suất vay bình quân năm 2011 là 12%/năm thì trong gần 13 năm tới, mỗi năm NSNN tiết kiệm chi được 14.702 tỷ đồng (= 244.220*12% - 244.220*5,98%).

Bên cạnh việc tập trung phát hành các kỳ hạn dài từ 5 năm trở lên để kéo dài thời gian sử dụng vốn của NSNN, KBNN còn thực hiện hoạt động hoán đổi TPCP để tái cơ cấu nợ và quản lý rủi ro, đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn bền vững, điển hình như:

Giai đoạn năm 2011 - 2013, KBNN thực hiện hoán đổi các mã trái phiếu có kỳ hạn còn lại tương đương và có khối lượng nhỏ để giảm số lượng mã, nâng cao quy mô niêm yết trung bình của mã, hỗ trợ việc quản lý danh mục và thúc đẩy thanh khoản trên thị trường thứ cấp.

Trong năm 2016, KBNN thực hiện hoán đổi các mã trái phiếu có kỳ hạn còn lại ngắn và lãi suất danh nghĩa cao sang các mã trái phiếu kỳ hạn còn lại dài và lãi suất danh nghĩa thấp, để kéo dài kỳ hạn còn lại bình quân của danh mục TPCP, nhằm cơ cấu lại danh mục nợ của Chính phủ và giảm nghĩa vụ trả nợ lãi suất danh nghĩa của NSNN. Đây cũng là lần đầu tiên Bộ Tài chính thực hiện việc hoán đổi trái phiếu kéo dài kỳ hạn và thành công này đã tạo điều kiện để KBNN có thêm công cụ thực hiện tái cơ cấu danh mục TPCP theo các mục tiêu quản lý nợ bền vững đã đặt ra.

Kết quả trên là minh chứng cho những nỗ lực thực hiện hiệu quả các chủ trương của Đảng, Quốc hội, Chính phủ đã cụ thể hóa trong các văn bản như Nghị quyết số 25/2016/QH14 về kế hoạch tài chính quốc gia 5 năm giai đoạn 2016-2020; Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững.

Một số tồn tại, hạn chế của công tác phát hành trái phiếu chính phủ

Bên cạnh kết quả nổi bật nêu trên, công tác phát hành TPCP cũng gặp phải một số khó khăn, hạn chế sau:

Hoạt động huy động vốn thông qua phát hành TPCP hiện nay vẫn còn khá bị động, phụ thuộc rất nhiều vào tình hình thị trường. Tuy đã hình thành thị trường TPCP chuyên biệt, cấu trúc thị trường đã từng bước được hoàn thiện, nhưng do quy mô của thị trường nhỏ (chiếm 27,59% GDP, trong khi quy mô thị trường TPCP của các nước trong khu vực châu Á chiếm khoảng 50% GDP, thậm chí chiếm 100% GDP như Nhật Bản). Số lượng, sự đa dạng các nhà đầu tư chưa cao nên thị trường hoạt động còn thiếu ổn định, phụ thuộc nhiều vào diễn biến thị trường tiền tệ và ảnh hưởng rất lớn từ các biến động trên thị trường tài chính quốc tế.

Số lượng các công ty bảo hiểm, các quỹ đầu tư còn khiêm tốn, tiềm lực tài chính còn mỏng nên sự tham gia vào thị trường trái phiếu còn hạn chế.

KBNN gặp áp lực khi phải đảm bảo yêu cầu gắn nhiệm vụ huy động vốn thông qua phát hành TPCP trên thị trường với tiến độ sử dụng vốn đầu tư để tránh tình trạng vay về nhưng chưa sử dụng. Thực tế, nếu KBNN đợi khi phát sinh nhu cầu sử dụng vốn mới tiến hành huy động sẽ gặp rủi ro không có vốn đáp ứng kịp thời nhu cầu chi...

Định hướng công tác phát hành trái phiếu chính phủ của Kho bạc Nhà nước thời gian tới

Mục tiêu công tác huy động vốn thời gian tới

Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững đã đặt ra nhiệm vụ quản lý nợ công, trong đó có quản lý danh mục nợ TPCP an toàn, bền vững. Nghị quyết số 25/2016/QH14 đã đặt ra một số mục tiêu cụ thể đối với công tác quản lý NSNN và nợ công, bao gồm mức bội chi NSNN giai đoạn 2016-2020 không quá 3,9% GDP và đến năm 2020 không quá 3,5%GDP. Quyết định số 1191/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ đã đề ra mục tiêu phát triển thị trường trái phiếu với các chỉ tiêu định lượng như dư nợ thị trường trái phiếu đạt 38% GDP vào năm 2020, kéo dài kỳ hạn bình quân danh mục nợ TPCP hàng năm khoảng 6-7 năm...

Định hướng thực hiện thời gian tới

Trong thời gian tới, KBNN sẽ tiếp tục thực hiện các giải pháp đồng bộ, nhằm hoàn thành kế hoạch huy động vốn được giao, đảm bảo bù đắp bội chi và cho đầu tư phát triển cũng như quản lý nợ công an toàn, bền vững, với các nội dung cơ bản như sau:

Thứ nhất, tập trung phát hành TPCP theo phương thức đấu thầu, đảm bảo công khai, minh bạch và tăng cường hiệu quả.

Thứ hai, KBNN chủ động trong quản lý danh mục TPCP để duy trì kỳ hạn bình quân ở mức 6-8 năm; cân đối hài hòa tỷ lệ kỳ hạn dài để kéo dài danh mục nợ với kỳ hạn ngắn để tiết kiệm chi phí.

Thứ ba, tiếp tục thực hiện điều hành lãi suất phát hành TPCP theo hướng tiệm cận lãi suất thị trường đảm bảo duy trì sự ổn định của thị trường TPCP, phù hợp với định hướng điều hành lãi suất của NHNN.

Thứ tư, nghiên cứu triển khai phát hành các sản phẩm trái phiếu mới như trái phiếu xanh, trái phiếu có lãi suất thả nổi... phù hợp với nhu cầu và điều kiện thị trường; Đồng thời, thực hiện phát hành hỗ trợ thanh khoản cho các nhà đầu tư với mục tiêu tăng cường thanh khoản cho thị trường, phát triển thị trường sơ cấp gắn với thị trường thứ cấp theo quy định tại Nghị định số 95/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 của Chính phủ.

Thứ năm, KBNN chủ động thực hiện tái cơ cấu nợ TPCP trong nước giai đoạn 2019-2021 thông qua việc tập trung phát hành TPCP có kỳ hạn dài; Phát hành linh hoạt TPCP có kỳ thanh toán lãi đầu tiên dài/ngắn hơn kỳ thanh toán chuẩn và thực hiện hoán đổi/mua lại TPCP để tránh đỉnh nợ, giảm sức ép về nghĩa vụ thanh toán trái phiếu đến hạn cho NSNN; thực hiện phát hành bổ sung để tăng quy mô mã trái phiếu, hình thành các mã trái phiếu chuẩn.

Như vậy, trước yêu cầu huy động vốn cho NSNN ngày càng lớn, thời gian tới, công tác phát hành TPCP của KBNN trong thời gian tới bên cạnh yêu cầu là kênh huy động vốn quan trọng, hiệu quả của NSNN, phải hướng tới các mục tiêu tạo thị trường tham chiếu chuẩn cho sự phát triển của thị trường trái phiếu nói chung, thị trường trái phiếu doanh nghiệp nói riêng, góp phần ổn định nền tài chính - kinh tế vĩ mô và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế bền vững của đất nước.