Xác định rõ cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước

Bùi Văn Dũng (*)

Tách bạch chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước là yêu cầu cấp bách, song phải thực hiện đồng bộ với đổi mới cơ chế quản lý, tái cơ cấu DNNN và theo lộ trình thích hợp.

Xác định rõ cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước

Chưa tách bạch quản lý nhà nước và quản lý doanh nghiệp

Trong thời gian qua, khung pháp luật về chức năng quản lý nhà nước với chức năng chủ sở hữu nhà nước và tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước tại DNNN đã được ban hành theo hướng đổi mới, phù hợp hơn với yêu cầu của kinh tế thị trường. Cùng đó là những quy định cụ thể hơn về các chủ thể, quyền của từng chủ thể đại diện chủ sở hữu, tạo thuận lợi hơn cho tổ chức thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước.

Việc chuyển sang chế độ bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh được giao thực hiện hầu hết các quyền của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập, đặc biệt là việc quy định các cơ quan quản lý nhà nước không được giao thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu công ty TNHH một thành viên, đã giảm bớt được mức độ và số lượng các cơ quan hành chính nhà nước tham gia thực hiện chức năng, quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu. Điều quan trọng là xác định được đầu mối chịu trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước và hoạt động của các công ty này.

Bên cạnh đó, việc thành lập và giao Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại một số doanh nghiệp và quy định công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước được giao thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước đối với công ty con theo cơ chế quản lý của nhà đầu tư, kinh doanh đã giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước…

Tuy nhiên, pháp luật hiện hành về tổ chức thực hiện và tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước vừa chưa đầy đủ, vừa thiếu nhất quán, dẫn đến lúng túng hoặc tùy tiện trong tổ chức thực hiện và dễ tạo sự khác biệt không hợp lý trong quản lý giữa DNNN và doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

Đặc biệt, chưa hình thành một hệ thống mô hình, cơ chế, chính sách sở hữu rõ ràng, nhất quán, đảm bảo việc quản trị DNNN nói chung và thực hiện chức năng chủ hữu nhà nước nói riêng được thực hiện minh bạch, có trách nhiệm, chuyên nghiệp và hiệu quả đã dẫn đến tình trạng hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và quản lý của chủ sở hữu nhà nước còn bất cập

Một số phương án đề xuất

Trong Dự thảo Đề án “Tách chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan nhà nước” mà Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao xây dựng, một số phương án đang được nghiên cứu.

Thứ nhất là phương án Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước thông qua cơ quan chuyên trách thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước. Cơ quan này sẽ thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước với công ty TNHH một thành viên và phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước.

Với phương án này, cơ quan thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước không phải là cơ quan hành chính nhà nước và không thực hiện chức năng quản lý nhà nước như các cơ quan hành chính nhà nước khác. Mục tiêu tách bạch quản lý nhà nước và quản lý doanh nghiệp của chủ sở hữu được thực hiện.

Tuy nhiên, việc triển khai ngay phương án này đối mặt với khó khăn là số DNNN còn khá lớn, phạm vi hoạt động rộng, đa dạng. Cơ quan này khó đảm đương được trách nhiệm chủ sở hữu với số DNNN hiện có.

Để đảm bảo được tính khả thi và phù hợp với lộ trình đổi mới, sắp xếp DNNN, trong giai đoạn đầu, cơ quan này sẽ chỉ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại các công ty TNHH một thành viên và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là công ty mẹ trong các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước quy mô lớn trực thuộc trung ương. Công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đang hoạt động trong lĩnh vực độc quyền, công nghiệp mạng, nhưng lại đang có nhu cầu đầu tư lớn từ ngân sách nhà nước hoặc sự bảo trợ của Nhà nước trong vay vốn đầu tư; DNNN sản xuất, cung ứng các sản phẩm dịch vụ công thiết yếu và doanh nghiệp trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh sẽ tiếp tục giữ nguyên cơ chế đại diện chủ sở hữu…

Việc chuyển giao toàn bộ trách nhiệm chủ sở hữu đối với DNNN, phần vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp và cả SCIC cho cơ quan này sẽ được thực hiện sau khi hoàn thành cơ bản hoạt động sắp xếp, tổ chức lại các DNNN.

Khi đó, những tồn tại của việc chưa tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước trong cơ quan quản lý nhà nước sẽ được khắc phục, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho việc cải cách hành chính và nâng cao tính chuyên nghiệp, hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan quản lý nhà nước.

Phương án thứ hai là Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước thông qua các cơ quan chuyên trách thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp khác; trong đó, ở cấp trung ương hình thành cơ quan chuyên trách thuộc bộ, thực hiện quyền nghĩa vụ chủ sở hữu đối với DNNNvà phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có ngành kinh doanh chính trong ngành, lĩnh vực thuộc chức năng quản lý nhà nước của bộ. Phương án này có điểm yếu là chưa triệt để tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước theo định hướng tại các nghị quyết của Đảng, chưa triệt để tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước của các bộ/UBND cấp tỉnh. Vì vậy, các cơ quan này chưa thể hoàn toàn tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước được giao.

Phương án khác được nghiên cứu là Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước thông qua các cơ quan chuyên trách được thành lập mới thuộc cấp bộ. Cơ quan này thực hiện chức năng tổ chức thực hiện quyền nghĩa vụ chủ sở hữu đối với các công ty TNHH một thành viên và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước có ngành nghề kinh doanh chính thuộc lĩnh vực do bộ đang quản lý.

Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thành lập bộ phận trực thuộc UBND thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN thực hiện cung ứng sản phẩm, dịch vụ công tích trực thuộc. Riêng Hà Nội và TP.HCM sẽ thành lập tổ chức mới thuộc UBND để thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với các công ty TNHH một thành viên là công ty mẹ trong các tổng công ty nhà nước và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích trực thuộc.

Tuy nhiên, ngoài nhược điểm là chưa triệt để tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước, phương án này có thể gặp cản trở từ một số bộ phận, một số cán bộ thuộc các tập đoàn kinh tế, tổng công ty 91 do bị “xuống cấp” quản lý; và bị hạn chế trong việc điều hòa, phối hợp giữa các DNNN, đặc biệt là giữa các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước thuộc các bộ.

Một số phương án khác đang được nghiên cứu là Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước và phân công, phân cấp cho Thủ tướng Chính phủ, bộ, UBND cấp tỉnh thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với từng loại DNNN và Chính phủ thống nhất thực hiện quyền, nghĩa vụ chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN thông qua SCIC.

Tuy phương án phân công, phân cấp ít gây xáo động nhất trong việc tổ chức thực hiện quyền chủ sở hữu so với các phương án trên, nhưng lại chưa tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước, chưa xóa bỏ sự phân biệt doanh nghiệp trung ương, doanh nghiệp địa phương, doanh nghiệp công ích, doanh nghiệp kinh doanh…

Phương án giao trách nhiệm đại diện chủ sở hữu cho SCIC cũng gặp khó khi SCIC phải gánh trách nhiệm với hơn 1.000 DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước…

(*) Trưởng ban Cải cách và Phát triển doanh nghiệp (Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương)