Hoàn thiện công tác cải cách thể chế, quy trình mua sắm công

Công tác cải cách thể chế về mua sắm công tại Trung Quốc được triển khai một cách toàn diện. Năm 2013, Quốc vụ viện Trung Quốc đã ban hành “ý kiến chỉ đạo về việc mua sắm dịch vụ công từ các lực lượng xã hội của Chính phủ”, sau đó Bộ Tài chính ban hành thông tư về các vấn đề có liên quan đến công tác mua dịch vụ công của Chính phủ. Các văn bản này đã quy định rõ nhiệm vụ và yêu cầu của công tác mua sắm dịch vụ công.

Năm 2014, một số cơ quan, chính quyền địa phương đã vào cuộc cải thiện việc cung cấp dịch vụ công và bước đầu hình thành quy định về mua sắm dịch vụ công. Tiếp đó, Trung Quốc thực hiện cải cách về bộ máy hành chính trong quản lý mua sắm công theo tiêu chí: Chính phủ thống nhất chỉ đạo, Bộ Tài chính chủ trì, cơ quan dân chính, công thương và cơ quan chủ quản lĩnh vực phối hợp thực hiện… Đến tháng 6/2016, Quốc vụ viện Trung Quốc thành lập Tổ chỉ đạo công tác cải cách mua sắm dịch vụ công; Bộ Tài chính Trung Quốc xây dựng cơ chế phối hợp công tác cải cách trong nội bộ cơ quan.

Trong quy trình quản lý mua sắm công, Chính phủ Trung Quốc xác định 3 chủ thể tham gia vào quá trình mua sắm công gồm:

- Chủ thể mua sắm công: Là các cơ quan hành chính các cấp và các đơn vị sự nghiệp được quản lý theo Luật Công chức, đồng thời có chức năng quản lý hành chính. Các tổ chức đoàn thể quần chúng được quản lý theo biên chế hành chính và sử dụng ngân sách nhà nước (NSNN) là chủ thể mua sắm công dựa trên nhu cầu thực tế.

- Chủ thể cung cấp dịch vụ công cho Chính phủ: Các chủ thể có thể tiếp nhận việc mua sắm của Chính phủ bao gồm: Các tổ chức xã hội đã đăng ký với cơ quan quản lý hoặc được Quốc vụ viện phê chuẩn miễn đăng ký; Các đơn vị sự nghiệp sau khi tiến hành cải cách xếp vào nhóm công ích loại 2 (loại đơn vị được NSNN hỗ trợ một phần chi hoạt động), hoặc đã chuyển thành doanh nghiệp (DN), cũng có thể là các DN, cơ quan được thành lập và đăng ký với cơ quan quản lý công thương hoặc cơ quan quản lý ngành nghề.

Nội dung mua sắm công tuân thủ theo quy định của pháp luật mua sắm công tại Trung Quốc, nội dung này thuộc phạm vi trách nhiệm của Chính phủ. Các lĩnh vực dịch vụ công không thuộc chức năng của Chính phủ hoặc phải do Chính phủ trực tiếp cung cấp thì không được phép mua.

Chủ thể Chính phủ căn cứ vào quy luật cung - cầu của nội dung mua cũng như các yếu tố phát triển của thị trường tiến hành mua dịch vụ bằng các phương thức linh hoạt, quy trình gọn nhẹ, công khai minh bạch, cạnh tranh có trật tự và kết quả được đánh giá.

Trong quản lý tài chính, Trung Quốc quy định, trước hết, phải dành một nguồn vốn cần thiết cho việc mua sắm công. Nguồn vốn mua sắm công phải nằm trong dự toán được phê chuẩn. Cơ quan tài chính thúc đẩy và tăng cường công tác quản lý kết quả của ngân sách dùng trong mua sắm dịch vụ công; đồng thời, thúc đẩy chủ thể mua phải xây dựng và kiện toàn cơ chế đánh giá kết quả, thử nghiệm phương thức đánh giá của bên thứ 3. Bên cạnh đó, phải thực hiện việc giám sát thường xuyên theo quy định của pháp luật. Các hoạt động mua sắm công của Chính phủ phải thực hiện công khai, minh bạch...

Những vấn đề đặt ra trong cải cách mua sắm công

Thách thức trong cải cách mua sắm công của Trung Quốc hiện nay tập trung chủ yếu ở các nội dung sau:

Thứ nhất, công năng của chủ thể tiếp nhận chưa rõ ràng nhận thức về sự tham gia của 3 bên (Chính phủ, thị trường và xã hội) trong phân phối nguồn lực chưa đầy đủ. Nếu chỉ dựa vào một bên nào đó, rất khó có thể cung cấp các sản phẩm công một cách hiệu quả. Vì vậy, cần phải tìm một biện pháp cung cấp lý tưởng nhất trên cơ sở tương tác giữa 3 yếu tố: Chính phủ, thị trường và xã hội.

Thứ hai, hệ thống pháp lý chưa đầy đủ. Luật Mua sắm Chính phủ đã xác định rõ phạm vi mua sắm của Chính phủ, bao gồm cả lĩnh vực dịch vụ nhưng phạm vi này vẫn còn hạn hẹp, chủ yếu chỉ giới hạn trong dịch vụ nội bộ của Chính phủ, phần lớn các dịch vụ xã hội vẫn chưa được đưa vào phạm vi mua sắm của Chính phủ.

Thứ ba, quyền hạn của chủ thể mua chưa rõ ràng. Cải cách thể chế quản lý hành chính còn chậm, việc phân chia công việc và quyền lực, cũng như trách nhiệm chi tiêu rất mơ hồ. Hiện nay, Trung Quốc đang trong giai đoạn chuyển đổi mô hình hoạt động của các cơ quan chính phủ, theo đó chức năng của chủ thể mua cũng bị thay đổi. Sự chậm trễ của tiến trình cải cách quản lý hành chính cũng khiến cho việc phân tách chức năng của các đơn vị sự nghiệp chưa rõ ràng đặc biệt là các đơn vị sự nghiệp đã chuyển đổi thành DN. Vấn đề mấu chốt là sự phân chia không rõ ràng, không hợp lý, không chuẩn mực về quyền, cụ thể: (i) Địa phương làm những việc thuộc phạm vi của trung ương; (ii) Trung ương làm thay những việc của địa phương; (iii) Cả trung ương và địa phương cùng làm.

Thứ tư, hiện tượng thiếu chỗ này thừa chỗ kia chưa được giải quyết triệt để. Do năng lực quản lý của cả trung ương và địa phương chưa tốt, chức trách nhiệm vụ của các cấp còn chưa rõ ràng.

Thứ năm, hệ thống quản lý NSNN chậm được kiện toàn. Trung Quốc chưa áp dụng ngân sách hiệu suất hay còn gọi là ngân sách theo kết quả đầu ra, năng lực ràng buộc của ngân sách chưa cao.

Thứ sáu, quy trình mua sắm dịch vụ chưa được chuẩn hóa. Việc xây dựng cơ chế còn chắp vá, ngân sách dùng để mua sắm dịch vụ công chưa được công khai. Cơ chế giám sát quản lý trong mua dịch vụ công còn chưa hoàn thiện.

Thứ bảy, tiến trình cải cách quản lý mua sắm công cần đẩy mạnh hơn nữa. Hiện Trung Quốc vẫn đang thiếu cơ quan quản lý chuyên môn, hình thức mua sắm dịch vụ còn đơn giản, kết quả đánh giá chưa kết hợp được với ngân sách...

Định hướng hoàn thiện thể chế quản lý mua sắm công của Trung Quốc

Một số quan điểm, định hướng của Trung Quốc trong quản lý mua sắm công gồm:

- Tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy định, nâng cao năng lực quản lý xã hội.

- Làm rõ mối quan hệ giữa Chính phủ, thị trường và xã hội, giảm tỷ lệ Chính phủ trực tiếp tham gia vào công tác phân phối nguồn lực.

- Phân định một cách khoa học trách nhiệm giữa các cấp chính quyền và trách nhiệm chi tiêu tài chính nhằm cải thiện chất lượng của dịch vụ công.

- Thí điểm áp dụng mô hình ngân sách hiệu suất (ngân sách theo kết quả đầu ra), công khai thông tin về ngân sách dùng trong mua sắm dịch vụ công.

- Mở rộng phạm vi mua, đổi mới phương thức cung cấp dịch vụ công.

- Đào tạo và phát triển cho các tổ chức xã hội, khuyến khích tính tích cực của chủ thể mua cũng như chủ thể cung cấp.

- Chuẩn hóa quy trình tổ chức trong mua dịch vụ công, xây dựng cơ chế đánh giá hiệu suất của dịch vụ.

- Phát triển bước tiếp theo theo mô hình “1 2 3 4 5 6”. Theo đó:

+ “1” là tăng cường nhận thức: Đổi mới phương thức cung cấp dịch vụ, thúc đẩy việc mua dịch vụ công của Chính phủ như là sự đổi mới trong mô hình quản lý tài chính.

+ “2” là bổ sung 2 luật: Luật Dự toán và Luật Mua sắm Chính phủ theo hướng tăng cường tính ràng buộc pháp luật trong mua dịch vụ công.

+ “3” là đẩy mạnh 3 nội dung cải cách: Cải cách cơ chế quản lý hành chính, cải cách hệ thống thuế và tài chính, cải cách thể chế quản lý ngân sách.

+ “4” là kiện toàn 4 hệ thống: Hệ thống tốt để mua, hệ thống chủ thể bán, hệ thống danh mục mua, hệ thống đánh giá hiệu quả. Trung Quốc tập trung vào các việc sau: Tận dụng thành quả của công nghệ thông tin hiện đại, vận dụng tốt mô hình “Dữ liệu lớn”; đẩy mạnh xây dựng hệ thống quản lý thông tin, trong đó gồm hệ thống chủ thể mua, hệ thống chủ thể bán, hệ thống danh mục mua, hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả.

+ “5” là chuẩn hóa 5 khâu quy trình: Báo cáo dự án, tổ chức mua, hợp đồng vốn, giám sát hiệu quả, thanh toán kinh phí. Theo đó, Trung Quốc tập trung các vấn đề như: (i) Nghiên cứu xây dựng một cơ sở dữ liệu quản lý về mua dịch vụ công, kiện toàn cơ chế tìm hiểu nhu cầu lựa chọn nhu cầu mua dịch vụ công, đưa việc điều tra nhu cầu vào trong quy trình, coi đó là điều kiện tiên quyết trước khi tiến hành mua dịch vụ công; (ii) Chuẩn hóa quy trình thao tác trong mua dịch vụ công. Trước tiên, xây dựng hệ thống biện pháp có liên quan đến khâu xác định dự án, tổ chức mua, kiểm tra giám sát đánh giá kết quả…; (iii) Kiện toàn cơ chế đấu thầu trong mua sắm dịch vụ công, đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình đấu thầu, phải công bố công khai các dự án mua đã trúng thầu và sau đó ký kết hợp đồng.

+ “6” là kiện toàn 6 bước thực hiện đồng bộ: Chuẩn hóa hệ thống ngân sách chính phủ; Áp dụng mô hình ngân sách cuốn chiếu giữa kỳ; hoàn thiện các biện pháp mua sắm chính phủ; sử dụng hình thức hợp tác công tư (PPP); thực hiện hình thức kho bạc chi trả tập trung; triển khai hệ thống đánh giá hiệu quả và giám sát quản lý. Trung Quốc tập trung thực hiện các nội dung sau: Hoàn thiện công tác quản lý; Mạnh dạn áp dụng mô hình hợp tác công - tư trong mua sắm dịch vụ công...

Hoàn thiện cơ chế giám sát xây dựng đánh giá cao tầng, chuyên nghiệp. Xây dựng cơ chế giám sát bên thứ 3, phát triển cơ chế giám sát bên ngoài đa tầng, độc lập và chuyên nghiệp. Hoàn thiện cơ chế giám sát nội bộ, xây dựng cơ chế giám sát động trong quá trình thực hiện dự án, kịp thời phát hiện vấn đề, truy cứu trách nhiệm và áp dụng các biện pháp giải quyết, từ đó làm giảm các rủi ro có liên quan. Tăng cường việc xây dựng cơ chế truy cứu trách nhiệm; Mở rộng quy mô, phạm vi và phương thức mua dịch vụ công một cách hợp lý.

Khi điều kiện đã đầy đủ có thể đưa các lĩnh vực sau: Giáo dục, truyền thông văn hóa, thể thao, y tế công cộng, dịch vụ chăm sóc người già, dịch vụ cho người tàn tật, giáo dưỡng thanh thiếu niên, dịch vụ việc làm, quy hoạch đô thị, xây dựng cơ sở hạ tầng, bảo vệ môi trường, xử lý ô nhiễm... vào phạm vi của mua dịch vụ công kết hợp với những lĩnh vực dịch vụ công truyền thống.

Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Trên cơ sở hoàn thiện quy trình mua sắm sản phẩm, dịch vụ công tại Trung Quốc, có thể rút ra một số kinh nghiệm đối với Việt Nam như sau:

Một là, hoàn thiện hành lang pháp lý để thực hiện quản lý mua sắm công rõ ràng, minh bạch hơn theo hướng thống nhất hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật vềđấu thầu hướng đến việc thực thi đồng bộ, tránh chồng chéo, mâu thuẫn trong việc quản lý chi tiêu cho mua sắm công; Từng bước chuẩn hóa quy trình mua sắm công, mở rộng quy mô triển khai đấu thầu mua sắm dịch vụ công, đa dạng hóa phương thức mua sắm, đa dạng hóa chủ thể cung cấp dịch vụ công, giám sát, đánh giá hiệu quả mua sắm công.

Hai là, đẩy mạnh phương thức lựa chọn nhà thầu qua mạng. Tại Việt Nam, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1402/QĐ-TTg ngày 13/7/2016 của Thủ tưởng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch tổng thể và lộ trình áp dụng đấu thầu qua mạng giai đoạn 2016 - 2025, do vậy cần tích cực triển khai các nhiệm vụ, giải pháp đã đề ra để đạt được các mục tiêu tại Quyết định số 1402/QĐ-TTg như: Xây dựng hệ thống văn bản pháp lý đầy đủ, tiên tiến cho đấu thầu qua mạng theo hướng cải cách, rút gọn thủ tục hành chính, đẩy mạnh sử dụng văn bản điện tử và phù hợp với thông lệ quốc tế; Xây dựng, quản lý và vận hành Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia một cách bền vững, huy động nguồn lực của khối tư nhân theo hướng phát huy nội lực, dùng chung cơ sở hạ tầng sẵn có và thuê dịch vụ công nghệ thông tin.

Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về nghiệp vụ, dễ dàng sử dụng; ứng dụng các công nghệ tiên tiến đảm bảo an toàn bảo mật, hoạt động liên tục, ổn định; có khả năng tích hợp với các hệ thống chính phủ điện tử khác; hỗ trợ đa ngôn ngữ, đa đồng tiền phù hợp với tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế và đáp ứng các cam kết quốc tế. Tiếp tục cải tiến quy trình nghiệp vụ đấu thầu qua mạng, chuẩn hóa và mẫu hóa các văn bản, tài liệu, biểu mẫu trong hoạt động đấu thầu qua mạng; Đảm bảo các điều kiện về hạ tầng, cơ sở vật chất phục vụ quá trình triển khai đấu thầu qua mạng. Triển khai các chương trình nâng cao nhận thức cho cộng đồng trong và ngoài nước về đấu thầu qua mạng.

Ba là, chuyển dần từ cấp phát ngân sách dựa theo nguồn lực đầu vào sang hỗ trợ ngân sách theo mục tiêu và kết quả đầu ra (thực hiện trao quyền tự quyết cho đơn vị dự toán khi đã nhận được các nguồn tài chính hợp pháp). Việc chuyển đổi quy trình phân bổ ngân sách cho các đơn vị dự toán theo phương pháp truyền thống dựa trên cơ sở nguồn lực có hạn của NSNN ở đầu vào sang hướng theo kết quả đầu ra là hướng đi đúng đắn, khoa học.

Bốn là, chuẩn hóa quy trình tổ chức trong mua sắm dịch vụ công, xây dựng cơ chế đánh giá hiệu suất của mua sắm dịch vụ công. Nghiên cứu thành lập cơ quan đánh giá công ích và công bố rộng rãi cho mọi người xây dựng cơ quan giám sát và truy cứu trách nhiệm. Kiện toàn, chuẩn hóa cơ chế đấu thầu trong mua dịch vụ công, đẩy mạnh đấu thầu dịch vụ công, thực hiện việc đánh giá gói thầu thông qua mạng internet.

Chính phủ sẽ công bố nguồn ngân sách dùng để mua dịch vụ công, sau đó các tổ chức cung cấp dịch vụ công sẽ thông qua hình thức đấu thầu công khai để giành được khoản ngân sách này, cung cấp dịch vụ theo yêu cầu của Chính phủ. Đồng thời, nghiên cứu thực hiện cơ chế giám sát quản lý toàn bộ các khâu trong quy trình mua sắm dịch vụ công, đảm bảo tính công khai, minh bạch trong quá trình đấu thầu. Theo đó, chủ thể mua phải giám sát toàn bộ quá trình mua dịch vụ, khi sử dụng nguồn vốn ngân sách phải tuân theo các quy định về quản lý tài chính có liên quan.

Năm là, xây dựng cơ sở dữ liệu quản lý về mua sắm công trên cơ sở tích hợp các cơ sở dữ liệu hiện có về tài sản công, về đấu thầu điện tử để kết nối từ tiêu chuẩn, định mức tài sản công, danh mục tài sản công hiện quản lý, lập kế hoạch đấu thầu mua sắm và đánh giá hiệu quả quá trình thực hiện mua sắm công.

Sáu là, thống nhất quản lý nhà nước về mua sắm công. Việc quản lý mua sắm công ở Việt Nam hiện nay đang giao cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính chủ trì. Theo quy định hiện hành của Luật Đấu thầu và các văn bản hướng dẫn Luật, Bộ Kế hoạch và Đầu tư được giao việc xây dựng và quản lý, vận hành Hệthống đấu thầu qua mạng. Bộ Tài chính quản lý về tài sản công và mua sắm tập trung quốc gia. Tuy nhiên, việc đấu thầu qua mạng chỉlàmột khâu trong quy trình quản lý mua sắm công, do đó để kết nối toàn bộ quá trình mua sắm từ khâu đánh giá về tiêu chuẩn, định mức, lập dự toán, thực hiện mua sắm và đánh giá hiệu quả mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản công sau khi mua sắm cần nghiên cứu giao cho Bộ Tài chính chủ trì hoặc có cơ chếphối hợp giữa 2 cơ quan.

Bảy là, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong mua sắm công trên các phương diện sau: Hoàn thiện hạtầng kỹthuật mạng đấu thầu quốc gia, cơ sởdữliệu quốc gia vềtài sản…; nghiên cứu xây dựng hệthống đấu thầu điện tửgiao cho cơ quan tài chính thực hiện, đảm bảo hiệu quả như các quốc gia đãthực hiện tốt (Nhật Bản, Vương quốc Anh…).

Tám là, đẩy mạnh công tác tuyên truyền và tăng cường kiểm tra, giám sát về mua sắm công. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, thuyết phục các cơ quan, đơn vị, tổchức trực tiếp sửdụng tài sản, hàng hóa dịch vụcông; các bộ, ngành, địa phương vàcác nhàthầu cung cấp tài sản, hàng hóa, dịch vụcho Chính phủvềchính sách của Nhànước trong việc quản lýmua sắm công đểcùng tham gia, phối hợp thực hiện.

Tài liệu tham khảo:
1. Thủ tướng Chính phủ (2016), Quyết định số 1402/QĐ-TTg ngày 13/7/2016 phê duyệt kế hoạch tổng thể và lộ trình áp dụng đấu thầu qua mạng giai đoạn 2016-2025;
2. Hội thảo về “Xác định giá sản phẩm, dịch vụ công” do Trường Bồi dưỡng cán bộ Tài chính (Bộ Tài chính Việt Nam) và Viện Tài chính và phát triển châu Á – Thái Bình Dương (Bộ Tài chính Trung Quốc) phối hợp tổ chức tại TP. Tô Châu, Trung Quốc, tháng 9/2019;
3. COM (2008), 400 "Puhlic procurementfor a better environment".