Nhật Bản: các chính sách tài khóa đối phó với nguy cơ khủng hoảng nợ

ThS. Đỗ Phương Anh - Tạp chí Tài chính số 3/2011

Nhật Bản có truyền thống là một quốc gia vay nợ được hỗ trợ bởi một tiềm lực tài chính mạnh mẽ và nguồn dự trữ ngoại hối khổng lồ. Trước khi khủng hoảng nợ dưới chuẩn xảy ra ở Mỹ và sau đó là khủng hoảng nợ của Hy Lạp kéo theo hàng loạt các cảnh báo về không an toàn nợ của các nước thành viên khác của EU, ít ai nghĩ nợ của Nhật Bản, cũng như ở một số nước phát triển khác lại ở trong tình trạng báo động.

Nợ công ở mức báo động

         Trong bối cảnh của nền kinh tế toàn cầu phát triển bền vững với các luồng vốn ra và vào ổn định, các lo lắng về nợ của những nước phát triển không phải là một lo ngại thực sự. Tuy nhiên, trong bối cảnh của một nền kinh tế toàn cầu đang rơi vào tình trạng khủng hoảng với các luồng vốn trở nên khó dự báo và khó kiểm soát, các lo lắng về nợ của Nhật Bản đã thực sự trở thành một lo ngại lớn. Nợ chính phủ Nhật Bản đã liên tục gia tăng qua các năm với tốc độ gia tăng tương đối lớn và hiện Nhật Bản cũng là nước có tỷ lệ nợ chính phủ/GDP cao nhất thế giới.

         Đã có nhiều lo ngại về mức độ bền vững trong quản lý nợ của Chính phủ Nhật Bản khi tổng dư nợ của Chính phủ dự kiến lên tới hơn 200% GDP vào năm 2010 và mức dư nợ ròng vào khoảng 100% GDP. Các định chế tài chính và tín dụng, trong đó có Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), đã lên tiếng cảnh báo khả năng hạ bậc xếp hạng tín dụng của Nhật Bản do nợ công liên tục tăng. Theo các tổ chức này, chính phủ Nhật Bản cần nỗ lực giải quyết khối nợ khổng lồ, nếu không điều này có thể dẫn tới khủng hoảng nợ công và đẩy chi phí cho vay lên cao. Ngày 26/1/2010, tổ chức xếp hạng tín nhiệm S&P đã giảm triển vọng nợ của Nhật Bản từ mức “Bình ổn” xuống còn “Tiêu cực” do các lo ngại về gánh nặng nợ quá lớn của quốc gia này. S&P đồng thời cũng cảnh báo xếp hạng tín nhiệm của Nhật Bản sẽ giảm xuống trong lần đầu tiên kể từ năm 2002 từ mức AAA xuống chỉ còn AA nếu các điều chỉnh không kịp thời được thực hiện. Ngày 27/1/2011, Standard & Poor's (S&P) quyết định hạ một bậc xếp hạng tín nhiệm dài hạn của Nhật Bản từ AA xuống AA- với triển vọng ổn định và giữ nguyên xếp hạng tín nhiệm ngắn hạn với nhận định “thâm hụt ngân sách của Nhật Bản sẽ tiếp tục đứng ở mức cao trong vài năm tới, qua đó làm giảm tính linh hoạt tài chính vốn đã yếu kém của chính phủ nước này".

Các biện pháp tài khóa đối phó với nợ công

         Thách thức đặt ra đối với Chính phủ Nhật Bản là xây dựng một chương trình tài chính trung hạn phù hợp nhằm đảm bảo lòng tin trên thị trường tài chính và trợ giúp cho tiến trình phục hồi của nền kinh tế nước này cùng với sự phục hồi của nền kinh tế toàn cầu.

         Bình ổn tài tài chính: Tháng 6/2009, Chính phủ đã đưa ra các mục tiêu bình ổn tài chính quan trọng, theo đó sẽ ổn định tỷ trọng tăng trưởng nợ trong nửa đầu năm 2010 và thể hiện xu hướng giảm dư nợ từ năm 2020. Chính sách này sẽ được trợ giúp với cơ chế chia sẻ thâm hụt ngân sách giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương từ năm 2013 và đạt được mức thặng dư ngân sách từ năm 2019. Việc cần thiết trong giai đoạn này là cần có một chính sách tài khóa rõ ràng nhằm làm giảm gánh nặng nợ vẫn chưa có xu hướng giảm. Có một nghịch lý là trong khi dư nợ công của Nhật bản vẫn không ngừng tăng lên thì lãi suất cơ bản ở nước này vẫn là rất thấp và luôn duy trì ở mức thấp ổn định. Điều này cho thấy nguồn tiết kiệm trong nước của quốc gia này vẫn còn rất dồi dào và các nhà đầu tư là các tổ chức tài chính vẫn không ngừng mua vào trái phiếu Chính phủ khi mà các cơ hội đầu tư tại thị trường trong nước đang trong thời kỳ khó khăn. Nhìn dài hạn hơn thì các điều kiện hỗ trợ cho một chính sách lãi suất thấp dường như đang có xu hướng giảm dần. Ví dụ, ngân hàng bưu điện Nhật Bản hoặc là các quỹ lương hưu quốc gia cũng đã bắt đầu tìm kiếm các nguồn đầu tư an toàn nhưng lãi cao hơn ở nước ngoài.

         Đối với một chương trình tài khóa thắt chặt, một nhiệm vụ quan trọng là cần hạn chế các rủi ro đối với lãi suất tăng. Hơn thế nữa, đối với nhiệm vụ giảm dư nợ công thì một nhiệm vụ quan trọng đó là cần chuyển từ thâm hụt cơ sở sang thâm hụt chung ngân sách. Để làm được điều này, việc cắt giảm chi tiêu công là một yêu cầu bắt buộc.

         Cắt giảm chi tiêu công có một vai trò quan trọng trong việc đạt được các mục tiêu tài khóa. Sau khi đã giảm từ 39% GDP xuống còn mức 36% GDP trong giai đoạn 2002- 2007, chi tiêu công dự báo sẽ tăng lên mức 42% GDP trong năm 2010. Việc giảm dần đầu tư công từ mức 8,4% GDP năm 1996 xuống còn 4,0% trong năm 2008 đã có xu hướng đảo chiều sau khi Chính phủ thực hiện các gói kích thích phục hồi tăng trưởng kinh tế. Nếu Chính phủ quyết định bãi bỏ chi tiêu trong khuôn khổ các gói phục hồi kinh tế này thì sẽ giảm tổng chi tiêu của Chính phủ xuống 1% GDP. Việc cắt giảm đầu tư cần được thực hiện song song với việc phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn nhằm tăng cường năng suất và hiệu quả. Chi phí bảo trì các công trình dự án đầu tư hạ tầng hiện tại được dự báo là sẽ cao hơn tổng ngân sách đầu tư mới trong năm 2011 và sẽ là chiếm toàn bộ kinh phí dành cho cả đầu tư và bảo trì trong năm 2022. Việc nâng cao năng suất và hiệu quả đầu tư công vì vậy có một ý nghĩa đặc biệt quan trọng và đòi hỏi cần kiên quyết cắt giảm các hạ tầng ít có giá trị sử dụng căn cứ vào các phân tích về chi phí và lợi nhuận và cũng cần xem xét trong bối cảnh dân số Nhật Bản đang có xu hướng giảm dần. Ngoài ra, Chính phủ cũng vẫn còn có thể cắt giảm đáng kể chi tiêu bằng việc giảm lương của khu vực công chức, vốn dĩ đã cao hơn nhiều so với khu vực tư nhân trong vòng 15 năm qua. Các nỗ lực trong việc cắt giảm lương của khu vực công cũng cần hướng vào các đối tượng có thể cắt giảm nhiều như chính quyền địa phương, các doanh nghiệp nhà nước và các tổ chức hiệp hội trực thuộc Chính phủ (là những khu vực chiếm tới 90% tổng nhân lực trong khu vực công). Trong bất kỳ trường hợp nào thì mức độ cắt giảm trong chi phí cũng chỉ có tác dụng giới hạn do quy mô của khu vực công của Nhật Bản chiếm một tỷ trọng không cao trong nền kinh tế như là so với các nước khác.

         Tăng nguồn thu ngân sách: Trong khi cơ hội để cắt giảm thâm hụt từ chính sách cắt giảm chi tiêu công gặp nhiều hạn chế thì Chính phủ Nhật cũng hướng vào hơn các biện pháp nhằm làm tăng nguồn thu. Một định hướng ưu tiên hàng đầu của Chính phủ Nhật Bản trong cải thiện cơ cấu thu ngân sách là việc thay đổi một cách cơ bản hệ thống thuế. Những cải cách này được kỳ vọng là sẽ giúp Chính phủ có một nguồn thu ổn định hơn trong khi đó lại góp phần giảm bớt các ảnh hưởng tiêu cực từ tăng trưởng kinh tế như thu nhập bất bình đẳng, và cải thiện hệ thống thuế địa phương. Các cải cách cơ bản trong hệ thống đổi mới này bao gồm: (i) Tăng thuế tiêu dùng nhằm góp phần tăng thu cho Chính phủ. (ii) Dự kiến mở rộng diện các doanh nghiệp phải chịu thuế với mục tiêu một mặt giảm các loại doanh nghiệp được miễn giảm thuế và sau đó là tạo tiền đề để cắt giảm mức thuế suất được kỳ vọng là sẽ góp phần lấy lại đà tăng trưởng cho Nhật Bản; Mở rộng diện chịu thuế thu nhập cá nhân được coi là một biện pháp nhằm làm tăng nhu nhập quốc dân, mặc dù biện pháp này phần nhiều mang ý nghĩa chính trị chứ không có nhiều ý nghĩa về mặt kinh tế. Tuy nhiên, việc cải cách này chỉ có thể được thực hiện với việc áp dụng cơ chế triết trừ gia cảnh nhằm xử lý vấn đề về thu nhập và tránh cơ chế tận thu ở chính sách thuế thu nhập cá nhân mới.