Để thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn 2011- 2020, Việt Nam cần duy trì tốc độ tăng trưởng GDP bình quân 8% năm, với GDP mục tiêu khoảng 300 tỷ USD vào năm 2020. Vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng cần chiếm khoảng 10- 11% GDP hay 25- 30% tổng vốn đầu tư xã hội. Theo đó, mỗi năm chúng ta sẽ phải cần đến khoảng 30 tỷ USD để đầu tư cho vấn đề này.

Kinh nghiệm cho thấy, nếu muốn đảm bảo cho mức tăng trưởng trên, vốn từ NSNN, DNNN, ODA và trái phiếu Chính phủ đầu tư cơ sở hạ tầng rất ít có khả năng tăng trong 10 năm tới do hạn chế về mức trần thâm hụt ngân sách và giới hạn tín dụng quốc gia. Như vậy, điều quan trọng đầu tiên ở đây vẫn là câu chuyện “tiền đâu”. Làm sao để Việt Nam tìm ra nguồn tài trợ bền vững khi mà những công cụ được sử dụng lâu nay đã có dấu hiệu đuối sức hoặc không còn mặn mà với đầu tư như mong đợi?

Sự đuối sức của những nguồn tài trợ truyền thống

Tài trợ bền vững cho đầu tư cơ sở hạ tầng địa phương ở Việt Nam không thể chỉ phụ thuộc vào nguồn lực NSNN hay ODA. Các nguồn NSNN phần lớn hiện được phân bổ cho chính quyền địa phương theo hình thực viện trợ không hoàn lại, chính vì thế nó rất bấp bênh và có những hạn chế rõ ràng vì phụ thuộc vào nguồn lực ngân sách ở từng thời điểm. Bên cạnh đó, nó cũng không  hỗ trợ cho chương trình cải cách chính sách mở rộng, nhằm phân quyền và cho phép khu vực tư nhân tăng cường tham gia.

Phát hành trái phiếu là hình thức tài trợ nổi bật nhất ở cấp địa phương. Tuy nhiên, thị trường trái phiếu ở Việt Nam hầu như chưa phát triển, và trên thị trường hầu như chỉ có trái phiếu Chính phủ. Cho đến nay, những chính quyền địa phương tiếp cận được với tài trợ trên thị trường vốn thông qua phát hành trái phiếu là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng và Đồng Nai. Trong số này, thành phố Hồ Chí Minh là chính quyền đầu tiên phát hành trái phiếu và là nơi duy nhất làm được điều đó nhiều hơn 1 lần với kế hoạch phát hành trái phiếu lên tới 10 nghìn tỷ VND trong giai đoạn 2003- 2007.

Trong lĩnh vực ngân hàng thương mại, việc cho chính quyền địa phương vay vẫn còn rất hạn chế. Các ngân hàng miễn cưỡng cấp vốn cho chính quyền địa phương vì coi việc cho vay để xây dựng cơ sở hạ tầng là quá rủi ro. Những chính sách cho vay theo chỉ đạo trước đây đồng nghĩa với việc ngân hàng không  tiến hành đánh giá kỹ thuật và rủi ro, cũng ít có động lực để xây dựng năng lực đánh giá và giám sát dự án theo nguyên tắc thương mại. Năng lực trả nợ của các dự án bên vay cũng hiếm khi được xem xét do giả định về bảo lãnh ngầm của chính quyền địa phương, các khoản vay hầu như cũng không được bảo đảm bằng tài sản thế chấp phù hợp.

Một kênh tài trợ đã chứng tỏ thành công và đã được nhân rộng ở nhiều tỉnh thành của Việt Nam trong thập kỷ qua là các Quỹ Đầu tư phát triển địa phương (LDIF). LDIF là những định chế tài chính đặc biệt được thành lập ở cấp tỉnh để huy động vốn và đầu tư cơ sở hạ tầng địa phương. Sau kinh nghiệm thành công của Quỹ Đầu tư phát triển đô thị TP. Hồ Chí Minh, có ít nhất 28 chính quyền cấp tỉnh đã thành lập LDIF. Vào năm 2011, tổng vốn điều lệ của các LDIF ở Việt Nam ước tính xấp xỉ 450 triệu USD. Tuy nhiên, tiềm năng của phương án này gần như đã thực hiện hết và khó mở rộng hơn nữa. Các LDIF bị giới hạn vì nguồn vốn hạn chế, chủ yếu sử dụng vốn góp từ ngân sách địa phương và thu nhập giữ lại, không thể huy động vốn từ thị trường cả nước, vì vậy chỉ có thể đầu tư vào cơ sở hạ tầng địa phương quy mô nhỏ.

Hiện nay, Việt Nam đang thực hiện những giải pháp để thu hút vốn từ khu vực tư nhân và thị trường. Mặc dù vậy, một số yếu tố liên quan đến tài trợ và quản lý rủi ro khiến khu vực tư nhân không hào hứng tham gia vào các cơ sở hạ tầng ở đây. Lý do là các nhà dự thầu tư nhân thường thiếu thông tin quan trọng về những rủi ro gắn liền với dự án và các khía cạnh tài chính như cơ cấu thuế và hỗ trợ của Chính phủ… Hơn nữa, hầu hết các dự án hạ tầng có sự tham gia của khu vực tư nhân đều được tiến hành mà không thông qua đấu thầu cạnh tranh, làm tăng khả năng về sự yếu kém và thiếu hiệu quả.

“Đổi đất lấy hạ tầng” được sử dụng rộng rãi như một phương thức đầu tư cho cơ sở hạ tầng ở tất cả các tỉnh thành, đặc biệt là các thành phố lớn ở Việt Nam. Tuy nhiên, việc sử dụng công cụ này hiện đang gặp một số hạn chế: nguồn đất đai có hạn, nhiều nơi giá trị đất lại không đủ cao. Gần đây, hình thức này suy giảm ở nhiều thành phố lớn do sự suy thoái của thị trường bất động sản, trong khi ở những thành phố nhỏ, giá trị đất lại không đủ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư tư nhân. Phương thức này cũng dấy lên mối quan ngại về quy trình định giá đất, cũng như mức độ mà các chính quyền địa phương thực sự hưởng lợi từ việc gia tăng giá trị đất do hạ tầng được cải thiện. Một rào cản nữa là chi phí đầu tư mà Nhà nước phải chi trả cũng làm tăng đáng kể chi phí huy động nguồn lực đất đai.

Triển vọng từ những công cụ tài trợ mới

Trước dấu hiệu đuối sức và thiếu hiệu quả của những phương thức hiện hành trong vấn đề huy động nguồn vốn cho cơ sở hạ tầng, các chuyên gia của WB đã đưa ra những khuyến nghị khả thi về một số công cụ khác, đó là: từng bước xây dựng Quỹ phát triển địa phương (MDF) và củng cố môi trường cho trái phiếu địa phương. Những khuyến nghị này đều được điều chỉnh phù hợp cho nhu cầu và hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam.

MDF là các tổ chức trung gian tài chính cấp vốn cho các dự án phát triển của chính quyền địa phương. Quỹ này được thiết lập tại nhiều quốc gia trên thế giới để đáp ứng nhu cầu lớn dần do sự phân cấp quản lý và đô thị hóa ngày càng tăng tại các quốc gia mà chính quyền địa phương không tiếp cận trực tiếp với thị trường tài chính.

Trong mô hình MDF, chính quyền địa phương sẽ nộp hồ sơ xin vay từ một ngân hàng thương mại, và ngân hàng sẽ tiến hành thẩm định khoản vay dựa trên hướng dẫn của MDF và chuẩn mực của ngành ngân hàng. Nếu việc thẩm định thành công, MDF sẽ ủy thác đến ngân hàng thương mại cho chính quyền địa phương vay để đầu tư cơ sở hạ tầng. Sau đó, MDF cho ngân hàng thương mại vay lại một khoản có cùng giá trị với lãi suất chiết khấu và kỳ hạn trung tới dài hạn. Ngân hàng thương mại chịu trách nhiệm trả khoản vay đó cho MDF, độc lập với bên vay là chính quyền địa phương.

Bên cạnh nguồn Nhà nước, MDF sẽ đặt mục tiêu huy động nguồn lực từ thị trường vốn bằng cách tự phát hành trái phiếu và cũng có khả năng sẽ đảm nhiệm chức năng bảo lãnh rộng hơn cho các khoản vay địa phương. Theo tính toán của WB, mô hình MDF rất phù hợp với Việt Nam vì sẽ giúp cải thiện năng lực quản lý nợ của chính quyền địa phương và giúp Chính phủ cải thiện công tác quản lý nợ tiềm tàng nói chung, đồng thời thúc đẩy và hỗ trợ trực tiếp kênh tài trợ cho vay dài hạn bởi ngân hàng thương mại đối với chính quyền địa phương.

Đối với những tỉnh nghèo, không có khả năng phát hành trái phiếu hoặc đổi đất lấy hạ tầng thì có khả năng đây là nguồn tài trợ duy nhất ngoài NSNN và nguồn ODA. Tuy nhiên, để thực hiện phương án này, Việt Nam cần có thời gian và nỗ lực đáng kể để xây dựng khuôn khổ pháp lý và quy định đầy đủ, đặc biệt là quy chế đòi nợ, đồng thời cũng cần cải cách một loạt chính sách bổ sung rộng lớn hơn về quản trị, thực thi và môi trường. 

Đối với việc củng cố môi trường cho trái phiếu địa phương, nghiên cứu của WB cho rằng, cần đơn giản hóa quy trình thẩm định hiện hành là đòi hỏi Bộ Tài chính phê duyệt đối với toàn bộ kế hoạch huy động. Điều này sẽ làm tăng tính độc lập và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương là cơ quan phát hành trái phiếu. Trong dài hạn, môi trường thuận lợi cho phát hành trái phiếu địa phương ở Việt Nam có thể thay đổi tích cực bằng cách thiết lập cơ chế cải thiện tín dụng, với sự hỗ trợ của cơ chế truy đòi nợ theo đề xuất.

Trên thực tế, gần đây các địa phương cũng đã tăng cường phát hành loại trái phiếu này. Vào quý IV/2013, UBND TP. Hà Nội đã bán hết 1.000 tỷ đồng trái phiếu Thủ đô kỳ hạn 3 năm, lãi suất đạt 8,7%/năm. Trước đó, cuối tháng 9, UBND tỉnh Quảng Ninh cũng đã phát hành 800 tỷ đồng trái phiếu 3 năm với mức lãi suất cố định 8,75%/năm. Một số địa phương khác cũng đang có kế hoạch phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, như Vĩnh Phúc, Bắc Ninh, Đà Nẵng, Cần Thơ… Mặc dù vậy, đây vẫn không phải là phương án của nhiều địa phương khác do năng lực hạn chế và chi phí cao cho những đợt phát hành nhỏ cũng như không thực sự góp phần cải thiện hiệu quả đầu tư.

Bài đăng trên Báo Kiểm toán số 5 - 2014