Vướng từ nhận thức

Theo Quyết định 71, thì “Đầu tư theo hình thức PPP là việc Nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn có nhiều cách hiểu, quan niệm khác nhau về hình đầu tư này tại Việt Nam. Có nơi, có lúc, các dự án PPP được coi là các dự án “xã hội hóa”, hay “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Có thời điểm, các dự án PPP chỉ đơn thuần được coi là những dự án đầu tư thu lợi nhuận của khu vực tư nhân.

Trong khi tại Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2009, Ngân hàng Thế giới nêu rõ: “Đối tác công-tư (PPP) là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư, mà theo truyền thống, thì đó là các dự án phải do Nhà nước đầu tư và vận hành”. Định nghĩa này nhấn mạnh hai khía cạnh: (i) Nhà đầu tư tư nhân nhận trách nhiệm cung cấp dịch vụ thông qua dự án; (ii) Một số rủi ro liên quan đến dự án sẽ được chuyển giao từ khu vực nhà nước cho khu vực tư nhân. Tuy nhiên, PPP rất khác với việc từ bỏ tài sản của Nhà nước hay hợp đồng các dịch vụ ra bên ngoài. “Đó là vì PPP hàm chứa việc cùng hợp tác vận hành giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, khá rõ ràng là tinh thần của một liên doanh”, báo cáo trên nêu rõ.

Như vậy, có thể thấy, thực tế PPP là một hình thức đầu tư chung, trong đó có những dạng thức đầu tư khác nhau, như: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT); xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO); xây dựng - chuyển giao (BT)… Vì thế, có thể khẳng định rằng, PPP hay BOT, BT, BTO… đều là một. Tuy nhiên, để có được kết luận này Việt Nam đã phải mất 2 năm. Bởi, nếu nhận thức được sớm, thì chắc chắn Quyết định 71 sẽ không ra đời, mà Chính phủ sẽ tập trung vào sửa đổi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT.

Cũng xuất phát từ nguyên nhân nhận thức chưa đầy đủ, nên Quyết định 71 chưa thể phát huy hiệu quả như mong muốn. Cụ thể: việc quy định về mức tham gia tối đa của vốn nhà nước là 30% sẽ loại bỏ tới 80% các dự án về PPP, trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của Nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào. Trên thực tế, theo quy định tại Quyết định 71, trong trường hợp dự án PPP có đề xuất phần tham gia của Nhà nước vượt quá 30%, thì Thủ tướng Chính phủ sẽ là người xem xét, quyết định. Quy định này vô hình trung lại quay về cơ chế xin - cho. Còn nếu không “xin” được Thủ tướng, thì mức trần 30%, trong bối cảnh kinh tế khó khăn hiện nay, sẽ cản trở khả năng huy động vốn ngoài thị trường!

Bên cạnh đó, kết quả khảo sát các nhà tư vấn quốc tế do Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) cho thấy, Quyết định 71 không khuyến khích nhà đầu tư tự đề xuất dự án PPP là không phù hợp với thông lệ quốc tế, cũng như điều kiện hiện nay tại Việt Nam. Quy trình phê duyệt dự án PPP còn phức tạp và thẩm quyền cuối cùng lại thuộc Thủ tướng Chính phủ, kể cả các dự án nhỏ. Đây là điểm không tích cực trong mắt các nhà tư vấn quốc tế.

Hơn nữa, một vấn đề cần phải xóa bỏ trong tiến trình phát triển của Việt Nam hiện nay chính là tư duy “bầu sữa ngân sách”. Theo Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bùi Quang Vinh, đây là rào cản lớn ở Việt Nam. Hiện nay, các cấp, các ngành ở Việt Nam đã quen việc sử dụng "bầu sữa" ngân sách nhà nước trong xây dựng kết cấu hạ tầng, mà không chuẩn bị sẵn sàng tư tưởng để làm PPP.

Mặt khác, các cơ quan này có quyền quản lý các dự án. Vì thế, những dự án có tính thương mại, có khả năng thu hồi vốn cao, lẽ ra cần được chọn làm thí điểm PPP, lại bị “ôm” lại, hoặc đã có “chủ”. Cho nên, trong quá trình tổng hợp hiện nay của Ủy ban Quốc gia về PPP chưa nhận được nhiều dự án có tính khả thi cao (Anh Đức, 2013).

Đến những vướng mắc khi thực hiện, triển khai

Khi xây dựng Quyết định 71, do chưa có một dự án PPP (mới) nào được triển khai thêm dẫn đến một số quy định thiếu thực tiễn, chưa nhìn nhận hết các vấn đề. Mặt khác, việc triển khai đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT theo Nghị định 108 lại có nhiều điểm khác biệt so với Quyết định 71, đã dẫn đến những quan ngại của nhà đầu tư.

Về thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo Quyết định 71, ông Lê Văn Tăng, Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) cho biết, hiện nay, tình trạng “ôm” dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu. Điều đáng nói, kết quả Kiểm toán Báo cáo tài chính năm 2011 của 271 doanh nghiệp thuộc 27 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước mới được công bố cho thấy, hầu hết các đơn vị trên đều hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, nhiều tập đoàn, tổng công ty nhà nước đang là chủ đầu tư của những dự án lớn. Qua đó, có thể thấy, nhà đầu tư Việt Nam không có vốn, nên phương thức hoạt động của họ chỉ là vay vốn ngân hàng (chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước) để chứng minh tài chính, rồi sau đó “xin” thêm trái phiếu chính phủ để đầu tư dự án. Như vậy, xét cho cùng, mục tiêu thu hút vốn tư nhân không thể đạt được, và đối tác “công - tư” của Việt Nam thực chất  lại vẫn là “công - công”. “Chính thế, mới xảy ra hiện tượng khi có lợi, thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ, lại mang trả Nhà nước!”, ông Tăng bức xúc.

Về phía nhà đầu tư, cũng theo khảo sát của Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia, thì trong bối cảnh chính sách hay thay đổi, cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các nhà đầu tư. Hơn nữa, nhà đầu tư cũng đánh giá rằng, chưa nhìn thấy sự cam kết mạnh mẽ từ Chính phủ và chính quyền địa phương. Đặc biệt, một số nội dung còn chưa rõ ràng, như: tiêu chí lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư, phân chia rủi ro, quản lý và sử dụng phần tham gia của Nhà nước, chi phí cho khâu chuẩn bị đầu tư và quản lý dự án dành cho phía cơ quan nhà nước, nội dung đề xuất dự án…

Ngoài ra, năng lực thực hiện của các cơ quan nhà nước còn rất hạn chế, nhất là ở cấp địa phương. Cho đến nay, quá khứ và hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức PPP đúng nghĩa ở Việt Nam hầu như không có. Các hình thức cung cấp thông tin và quảng bá cho hoạt động PPP ở Việt Nam hiện nay vẫn còn nghèo nàn, không thực sự hiệu quả, chưa có tiếng nói chung với cộng đồng nhà đầu tư.

Và, một số đề xuất

Một là, cần hiện thực hóa các quyết tâm chính trị từ cấp cao.

Điều kiện tiên quyết để có PPP thành công ở các nước là có sự ủng hộ chính trị từ cấp cao nhất, đặc biệt là ở những nước đang phát triển có trình độ quản lý chưa cao. Tiếp đến, khả năng phối hợp liên ngành cũng là một yếu tố quan trọng bởi dự án PPP bao giờ cũng liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Nếu không thực hiện được sự điều phối liên ngành sẽ không thể thực hiện thành công các dự án PPP.

Hai là, hoàn thiện khung pháp lý về PPP

Nhận thức được sự thiếu rõ ràng và không tương thích giữa Nghị định 108 và Quyết định 71, ngày 22/8/2013, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải trong cuộc họp Ban Chỉ đạo về PPP đã đồng ý về chủ trương của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hợp nhất Nghị định 108 và Quyết định 71 thành Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP. Theo đó, Nghị định mới ban hành phải tương thích với các nghị định khác và các cơ sở luật pháp của quốc tế, nhằm bảo đảm sự ổn định, tính pháp lý cao hơn, tính bảo hộ cũng được tăng lên và đồng thời, sẽ có khả năng thu hồi nguồn vốn nhanh cho các nhà đầu tư. Trong đó, bỏ cụm từ “thí điểm” để văn bản quy phạm pháp luật này có hiệu lực lâu dài. Đồng thời, cũng thể hiện rõ quyết tâm của Chính phủ trong việc triển khai PPP ở Việt Nam.

Về dài hạn, cần nghiên cứu và ban hành Luật PPP. Bởi hiện nay, trên thế giới, rất nhiều nước có hệ thống luật đầu tư theo hình thức PPP, như: Anh, Mỹ cho đến các nước châu Phi… Hơn nữa, khi quyết định đầu tư vào một quốc gia nào đó, nhà đầu tư cũng như các bên liên quan mong muốn có một khung khổ pháp lý ổn định, đảm bảo đầu tư bền vững, nhất là khi các dự án PPP thường có thời gian thực hiện khá dài với số vốn lớn. Luật PPP ra đời có thể đồng bộ với các văn bản luật khác và bao trùm được các nội dung, như: ưu đãi thuế, tỷ giá, ngoại hối…

Ba là, cần có cơ chế thuận lợi để thu hút các nhà đầu tư tư nhân

Cụ thể là: (i) Tạo môi trường kinh doanh tốt, hiệu suất đầu tư cao, chính sách được cam kết lâu dài cho quyền lợi nhà đầu tư. (ii) Mô hình PPP nên được vận hành ở cơ chế mở. Theo đó, Nhà nước đóng vai trò dẫn dắt, mở cửa cho tư nhân tham gia, nhưng Nhà nước không nên can thiệp quá sâu. (iii) Nhà nước phải có cơ chế chia sẻ rủi ro, đánh giá chi phí dự án trong bối cảnh tổng thể luôn tối ưu hóa nguồn lực.

Cùng với đó là những cải cách về mặt thể chế, tạo điều kiện cho những doanh nghiệp trong nước phát huy nội lực, nâng cao sức cạnh tranh hơn nữa, để có thể trở thành những nhà đầu tư tư nhân thực sự khi tham gia vào các dự án PPP.

Bốn là, nâng cao tính khả thi của các dự án PPP

Hỗ trợ tối đa các dự án PPP: Để thực hiện các dự án PPP, Nhà nước có thể hỗ trợ khu vực tư nhân thông qua các biện pháp hỗ trợ về tài chính nhằm bù đắp sự thiếu hụt về nguồn vốn, đảm bảo và tăng cường tính khả thi đối với các dự án (tăng mức thu phí đối với người sử dụng, Chính phủ cung cấp các khoản vốn dưới dạng bán cổ phiếu hoặc các khoản trợ cấp; xúc tiến các khoản tín dụng dài hạn với lãi suất ưu đãi (ODA); xúc tiến các khoản tín dụng trong nước dài hạn với lãi suất thấp…).

Đẩy mạnh phối hợp với các bên liên quan triển khai xây dựng Quỹ Phát triển dự án (PDF) và Quỹ Bù đắp tài chính (VGF) để tăng tính khả thi của dự án PPP. Cụ thể, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần phối hợp với Bộ Tài chính để xây dựng Quỹ VGF, giúp Nhà nước bù đắp sự thiếu hụt tài chính để dự án PPP có khả năng thu hồi vốn và đảm bảo cho nhà đầu tư có mức lợi nhuận hợp lý khi tham gia dự án. Ngoài ra, nguồn kinh phí cần được huy động từ một số quỹ hỗ trợ đầu tư tư nhân, như: Quỹ Phát triển hạ tầng (IFF), quỹ đầu tư của một số địa phương đã và đang hoạt động khá hiệu quả, như: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh… Với những chính sách ưu đãi từ các quỹ hỗ trợ khu vực tư nhân này, như: lãi suất ưu đãi, thời hạn vay dài…, thì các nhà đầu tư tư nhân sẽ có thêm một kênh huy động vốn hiệu quả.

Năm là, xác định rõ vai trò của Nhà nước và tư nhân trong các dự án PPP.

Khác với đầu tư nhà nước và đầu tư công, các dự án PPP đặt mục tiêu hiệu quả kinh tế, khả năng sinh lời của dự án lên hàng đầu. Vì thế, cần xác định rõ vai trò của Nhà nước và tư nhân trong các dự án này. Vì vậy, trong quá trình xây dựng khung pháp lý cần giải quyết được các vấn đề, cụ thể là: Hai bên tham gia đến đâu? Trách nhiệm ra sao? Quyền lợi thế nào? Đồng thời, bản thân dự án phải làm rõ được sinh lời ở đâu, bao nhiêu, thì mới hấp dẫn nhà đầu tư.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ (2009). Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT

2. Thủ tướng Chính phủ (2010). Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 9/11/2010 về ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư

3. Anh Đức (2013). PPP không còn dự án “ngon” để thí điểm, Tạp chí Kinh tế và Dự báo điện tử, truy cập từ http://www.kinhtevadubao.com.vn/tin-tuc-dau-tu/ppp-khong-co-du-an-ngon-de-thi-diem-202.html

4. An Nhi (2013). PPP: Vì sao vẫn “tắc”?, Tạp chí điện tử Kinh tế và Dự báo, truy cập từ http://kinhtevadubao.com.vn/xuc-tien-dau-tu/ppp-vi-sao-van-tac-1346.html