Mô hình PPP là gì?

PPP (Public - Private Partner) là việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án.

Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, nó sẽ mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.

Hiện nay trên thế giới có 05 hình thức phổ biến thực hiện mô hình PPP như sau:

(1) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.

(2) Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design- Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

(3) Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate - Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước.

(4) Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.

(5) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own - Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.

Kinh nghiệm quốc tế

Mô hình PPP đã được áp dụng trong việc xây dựng các kênh đào ở Pháp vào thế kỷ XVIII, các cây cầu ở London vào thế kỷ XIX hay cây cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ XIX. Tuy nhiên, mô hình này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trên thế giới từ đầu thập niên 1980 và nó đã đóng một vai trò nhất định trong việc phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước phát triển.

Anh

Vương quốc Anh là một trong những quốc gia đầu tiên xây dựng và triển khai thành công dự án PPP. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đã có những bước đi ban đầu cho việc hình thành cơ chế PPP cho các dự án cung cấp dịch vụ công và từ thập niên 80 đã áp dụng rộng rãi. Theo đó, bắt đầu từ nhu cầu cải cách và hiện đại hóa dịch vụ công, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm các dịch vụ công cũng như tăng khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bên cạnh đó, dự án PPP giúp triệt tiêu chủ nghĩa “ăn xổi” trong cả hai khu vực công và tư khi triển khai dự án, cải thiện tính minh bạch về chi phí của dịch vụ công.

PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực công chỉ trả tiền nếu những yêu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngân khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư công ở Anh; môi trường và giao thông vận tải là 2 lĩnh vực áp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đã có 667 hợp đồng PPP đã được ký kết với giá trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự án đang thực hiện.

Tại Anh có cơ chế tái cấp vốn cho các dự án PPP. Theo đó, cơ quan này có thể xem xét để đảm bảo tài chính cho một dự án hoặc nền tảng cấu trúc tài chính với giá trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phát từ thực tế, các ngân hàng thường không ưu đãi cho các dự án có thời gian triển khai trên 5 năm, trong khi các dự án PPP thường có thời gian triển khai tối thiểu từ 15 - 20 năm. Do đó, Vương quốc Anh đã thiết lập liên minh các ngân hàng để cứu vãn tình hình, thu hút nhiều ngân hàng tham gia các dự án dài hơi. Đây chính là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai các dự án PPP.

Nhật Bản

Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Theo Giáo sư Fukunari Kimura của trường Đại học Tổng hợp Keio (Nhật Bản) nói đấy là lý do khiến cho mô hình PPP ra đời, trong bối cảnh châu Á phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng rất lớn.

Nhật Bản là một trong những quốc gia đã phát triển mạnh nhất mô hình này ở châu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về sản xuất và phân phối điện, đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng, cấp nước và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình này đem lại là giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao.

Các nước đang phát triển khác

Ở các nước đang phát triển, mô hình PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niên 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước.

Tổng mức đầu tư nêu trên chỉ tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào khoảng 5-6% GDP thì đầu tư theo phương thức PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đây là một con số khá khiêm tốn.

Xét về vùng lãnh thổ, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Hiện nay, các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới. Đối với khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, mô hình này không có nhiều tiến triển.

Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) .Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khẳ năng chế tài của các cơ quan nhà nước.

Mô hình PPP tại Việt Nam

Ở Việt Nam, theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994-2009 đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỉ đô la. Cũng giống như các nước khác, mô hình BOT và BOO chiếm tỷ phần chủ yếu. Hai lĩnh vực chiếm tỷ phần lớn nhất là điện và viễn thông. Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO. Về mô hình BOT, tổng cộng có 26 dự án với tổng mức đầu tư là 128 ngàn tỷ đồng.

Riêng năm 2010, theo thống kê của cục đầu tư nước ngoài, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp từ nước ngoài là 969 dự án, trong đó theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án chiếm 1% trên tổng số dự án cấp mới. Nhưng số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT,BTO,BT là 11 dự án, chiếm % cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư, so với năm 2009 không có dự án mới nào đầu tư theo hình thức BOT,BT,BTO đó là một sự khởi sắc tốt.

Về hình thức 100% vốn nước ngoài chỉ chiếm 8% trên tổng số dự án, số dự án cấp mới chỉ có 799 dự án trong khi tổng số dự án đăng ký là 9.599 ( tính hết ngày 21/12/2010), còn về hình thức liên doanh chỉ chiếm 7% trên tổng số dự án cấp mới đăng ký, hình thức cổ phần và hợp đồng hợp tác vốn đầu tư chiếm lần lượt là 4% và 1% trên tổng số dự án cấp mới. Ta thấy rằng hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT, BT, BTO đang phát triển theo chiều hướng tích cực. Vậy dưới sự giám sát và hỗ trợ của nhà nước, hình thức đầu tư theo mô hình PPP đã bắt đầu có sự tiến triển so với các hình thức đầu tư khác.

Đặc biệt là sau khi Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế Thí điểm đầu tư theo hình thức PPP được ban hành và chính thức có hiệu lực từ ngày 15/1/2011. Quyết định này đã thu hút sự chú ý của giới đầu tư trong và ngoài nước đang dồn vào mô hình PPP.

Mới đây nhất, Văn bản số 1482/TTg-KTN, ngày 9/9/2008 của Thủ tướng Chính phủ đã giao Tập đoàn Bitexco lập dự án đầu tư đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết - với tổng mức kinh phí lên tới 14.355 tỉ đồng, thời gian thi công 36 tháng theo mô hình PPP. Đây là cũng là dự án trọng điểm nằm trong hệ thống đường cao tốc Bắc - Nam, có tổng chiều dài 100km. Thiết kế đường cao tốc này thuộc loại A, vận tốc thiết kế 120km/h, mặt cắt ngang đường 33 mét gồm 6 làn xe, phân kỳ đầu tư giai đoạn 1 là 4 làn xe.

Tóm lại, theo thống kê cho thấy mô hình PPP tuy đã phổ biến ở Việt Nam theo hình thức chủ yếu là BOO và BOT nhưng còn quá khiêm tốn và khi triển khai cũng cần những điều kiện nhất định khác. Đặc biệt là vấn đề pháp lý của nhà nước ta có thu hút hấp dẫn được các nhà đầu tư trong và ngoài nước không? Vì thế chúng ta cần đưa ra biện pháp cải thiện để có thể tận dụng tốt nguồn vốn từ các nhà đầu tư nước ngoài cũng như trong nước một cách hiệu quả và có lợi cho hai bên tham gia nhất.

Nên chọn dự án nhỏ thí điểm PPP để hạn chế rủi ro

Mặc dù Nhật Bản là nước phát triển, nhưng cũng không được xếp thứ hạng cao về thực hiện dự án PPP, điều này cho thấy mức độ phức tạp của dự án PPP.

Theo các chuyên gia kinh tế, cần phải thay đổi toàn diện quan niệm về PPP, phân biệt rõ ràng với hình thức đầu tư công trước đây. Khó khăn lớn nhất đối với dự án PPP là vấn đề chia sẻ rủi ro, điều mà dự án đầu tư công trước đây chưa hề tính đến.

Thực tế, đến nay, TP. Hồ Chí Minh chưa có dự án PPP được vận hành thật sự để tìm điểm gỡ. Ở khâu chuẩn bị, 20 dự án đã có cũng đang ì ạch. Dự án tuyến đường sắt đô thị số 4 tại TP. Hồ Chí Minh có tổng vốn đầu tư 2 tỉ USD, nhà đầu tư cho rằng việc họ phải bỏ ra 70% vốn cho dự án là quá lớn, trong khi lại không được quyết định việc bán vé tàu. Đối tác nước ngoài đề nghị nhà nước đứng ra bảo lãnh vay 50% trong 70% vốn tư nhân phải góp.

Tương tự, tổng công ty Cấp nước Sài Gòn (Sawaco) cũng cho biết, các dự án chống thất thoát nước theo hình thức PPP của doanh nghiệp rất khó thực hiện, vì đầu ra là giá nước, mà giá nước thì doanh nghiệp không được quyền quyết định. Cơ chế chia sẻ lợi ích cho nhà đầu tư cũng vướng.

Theo ông Yuichiro Robert Yoi - chuyên gia của JBIC, điều quan trọng nhất trong thực hiện mô hình PPP là phân chia rủi ro hợp lý giữa các bên tham gia. Mặc dù có những rủi ro, khu vực tư nhân có thể quản lý tốt hơn, nhưng Nhà nước không thể dồn tất cả rủi ro cho khu vực tư nhân, mà có những rủi ro Nhà nước có thể đảm nhiệm để tránh tăng chi phí.

Chẳng hạn, đối với rủi ro ở giai đoạn hoàn thành công trình, chuyên gia JBIC đánh giá, đây là rủi ro lớn nhất, các bên cần phải cẩn trọng. Đó là nhà thầu, nhất là nhà thầu EPC, có thể chậm tiến độ so với thời gian cam kết. Do đó, cần tính đến các biện pháp xử lý đối với trường hợp nhà thầu chậm tiến độ. Nếu do nhà thầu thì đương nhiên nhà thầu phải chịu trách nhiệm. Nếu vì lý do bất khả kháng như thiên tai… thì công ty bảo hiểm phải chịu trách nhiệm với điều kiện công trình được bảo hiểm. Còn với các lý do khác, thì dự án có thể sử dụng quỹ dự phòng hoặc cam kết vốn bổ sung.

Ông Ben Darche - Tư vấn quốc tế về PPP - cho biết: Kinh nghiệm thực hiện PPP của nhiều nước trên thế giới cho thấy, việc các luật thiếu thống nhất, thiếu các văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đáng là những yếu tố góp phần làm các dự án PPP thất bại. Phải đặc biệt quan tâm đến các quy định về trách nhiệm tài chính đối với hỗ trợ tài chính của Chính phủ, cơ chế lãi suất, cũng như quy định rõ cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện các dự án PPP. Ngoài ra, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư thực hiện mô hình PPP chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án. nhưng một số doanh nghiệp còn băn khoăn về ràng buộc bảo lãnh vốn vay của Chính phủ và tỷ lệ góp vốn 30-70 trong một dự án PPP.

Kinh nghiệm triển khai các dự án PPP trong ngành điện tại Thái Lan cũng chỉ ra rằng, 10 rủi ro cơ bản có thể xảy ra như: từ phía nhà đầu tư, hoàn thành công trình, vận hành và bảo dưỡng, cung cấp nhiên liệu, kết cấu hạ tầng hỗ trợ, thiên tai, chính trị, thị trường tài chính, bao tiêu sản phẩm, môi trường và xã hội, chuyên gia của JBIC Yuichiro Robert Yoi cho biết. Trong đó, những rủi ro được xếp ở mức độ cao, nhiều khả năng có thể xảy ra nhất là rủi ro trong khâu hoàn thành công trình, từ giải ngân vốn vay của nhà đầu tư, bao tiêu sản phẩm…

Có những rủi ro được xếp ở mức thấp, ít xảy ra nhưng không có nghĩa là không xảy ra. Chẳng hạn, trong khâu vận hành và bảo dưỡng, liệu công ty thực hiện dự án có thuê tuyển được người quản lý có năng lực hay không. Ở khâu cung cấp sản phẩm thì khi thị trường có biến động giá, bên nào sẽ là người chịu trách nhiệm? …

Theo các chuyên gia quốc tế, Việt Nam nên chọn những dự án nhỏ và đơn giản để thực hiện thí điểm PPP trước; khi làm thành công ở dự án nhỏ, củng cố niềm tin cho các nhà đầu tư thì việc thực hiện ở các dự án lớn sẽ dễ dàng hơn. Đặc biệt, cần tránh việc quảng cáo, thông tin rầm rộ về những dự án lớn được mời gọi đầu tư theo hình thức PPP, trong khi dự án chưa tiến triển thật sự, nhất là chưa đạt được sự đồng thuận giữa các bên.

Một số giải pháp khác

Mô hình PPP trong việc đầu tư nâng cao chất lượng các dịch vụ công được coi là hướng đi đúng đắn của Việt Nam trong giai đoạn này. Tuy nhiên, không nên được nhìn nhận như một “hạt đậu thần” và để mô hình này có thể thực sự hoàn thiện và đem lại lợi ích như mong muốn rất cần có những phương pháp tiếp cận PPP phù hợp nhằm đạt được những kết quả về cơ sở hạ tầng tốt hơn và có được giá trị đông tiền cao hơn so với hình thức mua bán truyền thống của khu vực công cộng. Cần có một số biện pháp đồng bộ khi áp dụng hình thức PPP vào Việt Nam để có hiệu quả:

Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, luật BOT/PPP, khung quy định về các khu vực rõ ràng. Để đảm bảo sự thành công cho mô hình PPP nói chung và mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng cần hội đủ hai yếu tố cơ bản sau: "hợp đồng hiệu quả" để tăng giá trị vốn đầu tư và "môi trường thuận lợi" để quản lý PPP, trong đó một trong những nội dung cơ bản nhất của nhân tố môi trường chính là khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định. Điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn.

Thứ hai, trong hoàn cảnh Việt Nam đang thiếu hụt nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng như hiện nay, nhà đầu tư tư nhân nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư trong đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ dự án như BOT, BOO hơn các mô hình chỉ đóng góp kinh nghiệm, khả năng điều hành quản lý như thiết kế-xây dựng hay vận hành-bảo dưỡng.

Thứ ba, các nhà đầu tư nước ngoài với tiềm lực mạnh về nguồn vốn có thể làm một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư nhân tham gia hợp tác công tư. Riêng đối với nhà đầu tư tư nhân trong nước nên kết hợp nhiều công ty theo hình thức cổ phần nhằm khắc phục các hạn chế về quy mô, năng lực tài chính và giảm thiểu rủi ro đầu tư.

Thứ tư, do các dự án hạ tầng chịu nhiều tác động của chính sách cũng như hoàn cảnh xã hội nên các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền.

Thứ năm, có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt, đảm bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức PPP. Hợp đồng ký kết giữa chính quyền và nhà đầu tư cần rõ ràng, minh bạch là điều kiện tiên quyết để chính quyền đảm bảo quyền lợi của nhà đầu tư và là cơ sở cho chính quyền tận dụng hiệu quả nhất tính năng động và cạnh tranh của khu vực tư nhân, góp phần tiết kiệm các chi phí về cơ sở hạ tầng của toàn xã hội.

Tài liệu tham khảo:

1.  Tài liệu Tọa đàm kỹ thuật về PPP do Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) tổ chức ngày 26/7/2013.
2. Đầu tư dự án theo hình thức hợp tác công tư (PPP), Cổng thông tin điện tử Đà Nẵng.
3. Kinh nghiệm đầu tư theo hình thức PPP của Anh, Báo Đấu Thầu.
4. Mô hình đầu tư PPP là giải pháp tối ưu cho đô thị Việt Nam, Theo Địa Ốc Việt.
5. Cẩn trọng chọn dự án PPP, Tạp chí Tài chính.