Xu hướng cải cách thuế nhà, đất trên thế giới

Cuối thập niên 80 của thế kỷ XX, khuynh hướng phi tập trung hóa tài khóa bắt đầu diễn ra tại các quốc gia đang phát triển nhằm gia tăng tính dân chủ và hiệu quả hoạt động của các cơ quan dân cử; tăng cường trách nhiệm giải trình và tự chủ tài khóa cho các cấp chính quyền địa phương; đồng thời, cung cấp hàng hóa công địa phương phù hợp nhu cầu và sở thích của cư dân. Quá trình này đòi hỏi điều kiện cần là môi trường pháp lý minh bạch, đủ mạnh và điều kiện đủ là nguồn lực bền vững, do địa phương chủ động sử dụng. Một khoản thuế đánh vào bất động sản tọa lạc trên địa bàn được nhiều quốc gia cho rằng thỏa mãn điều kiện đủ của quá trình phi tập trung tài khóa bởi đối tượng chịu thuế không thể dịch chuyển, không thể ẩn lậu và người chịu thuế được xác định rõ ràng, không như các sắc thuế tiêu dùng ẩn trong giá cả hàng hóa, dịch vụ.

Do đó, nhiều quốc gia đang phát triển trên khắp các châu lục đã áp dụng và tiến hành cải cách thuế nhà, đất. Xu thế chung của các nước đều hướng đến một hệ thống thuế nói chung, thuế nhà, đất nói riêng minh bạch, dễ kiểm soát và phân phối gánh nặng hợp lý hơn. Bên cạnh đó, cải cách thuế nhà, đất còn nhằm tạo cho địa phương một số thu bền vững, đủ lớn và gắn với chất lượng dịch vụ công địa phương.

Động cơ cải cách thuế nhà, đất tại Việt Nam

Có nhiều lý do thúc đẩy Việt Nam tiến hành cải cách thuế nhà, chứ không đơn thuần chỉ là “đi theo” các nước khác, cụ thể:

Thuế đất đã trở nên lạc hậu cần chỉnh sửa

Việt Nam đã có Pháp lệnh thuế nhà, đất từ năm 1992 nhưng thực chất chỉ đánh vào đất ở. Xét trên phạm vi cả nước, tổng số thu từ thuế đất năm 2008 đạt 698 tỷ đồng, chiếm 0,22% tổng thu ngân sách. Bình quân giai đoạn 2002 – 2008, thuế đất chiếm tỷ trọng 0,23% tổng thu ngân sách, tức là bằng 0,05% GDP; tốc độ tăng bình quân hàng năm 11,3%, thua nhiều so với tốc độ tăng tổng thuế và thu nội địa (Bảng 1)

          Bảng 1: Tốc độ tăng thuế đất và thu ngân sách

(Nguồn: Tác giả tự tính từ số liệu công bố tại Phụ lục số 1 kèm theo Tờ trình của Bộ Tài chính gửi Chính phủ về Dự án Luật thuế Nhà, Đất).

Thuế đất được tính theo công thức sau:

Ví dụ, một căn hộ 70 m² tại tầng 2 thuộc chung cư 4 tầng tọa lạc ở vị trí 3, đường loại 1, đô thị loại đặc biệt. (Mọi căn hộ từ tầng 5 trở lên không phải nộp thuế đất). Hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp cao nhất trong vùng là hạng 1. Giá thóc tính thuế sử dụng đất nông nghiệp là 4000 đồng/kg. Thuế đất của căn nhà này được tính như sau.

 Ví dụ trên cho thấy: (1) Số thuế đất nhỏ đến mức không có ý nghĩa so với giá trị căn hộ; (2) Thuế đất không có căn cứ tính thuế riêng mà phải dựa vào căn cứ tính của thuế sử dụng đất nông nghiệp; (3) Căn cứ tính của thuế đất, tức là thuế sử dụng đất nông nghiệp phần lớn mang yếu tố phi thị trường và hoàn toàn không phù hợp trong bối cảnh thị trường bất động sản hình thành và phát triển tại Việt Nam.

Tạo thêm số thu bền vững cho chính quyền địa phương

Theo thông lệ quốc tế, toàn bộ số thu từ thuế nhà, đất được giao trọn vẹn cho địa phương, nên chúng sẽ trở thành một nguồn tài trợ quan trọng cho các hoạt động của chính quyền địa phương. Do vậy, cũng như các quốc gia khác, một động cơ thúc đẩy cải cách thuế nhà, đất tại Việt Nam là tạo thêm số thu bền vững cho chính quyền địa phương nhằm bổ sung đủ nguồn tài chính cho địa phương cung cấp các dịch vụ công trên địa bàn. Bảng số 2 sẽ minh họa phần ước tính số thu thuế nhà, đất tại khu vực đô thị trên phạm vi cả nước theo ba kịch bản (xem phần giải thích chi tiết tại Phụ lục)    

Bảng 2: Số thu từ thuế nhà, đất theo ba kịch bản về giá thị trường

Như thế, với số lượng nhà, đất đến cuối năm 2008, mỗi năm thuế nhà đất từ khu vực đô thị trên phạm vi cả nước đem lại bình quân gần 1540 tỉ đồng (gấp đôi số thuế đất hiện hành). Hơn nữa, đây chỉ tính phần thuế đánh vào nhà và đất ở. Gộp cả thuế đánh vào đất sản xuất kinh doanh với thuế suất cao gấp hai lần thuế suất của nhà, đất ở thì số thu tổng hợp từ thuế nhà, đất ước tính lên đến gần 4000 tỉ đồng đến cuối 2008, tức là khoảng 1,2% tổng thu ngân sách hay 0,28% GDP, lớn hơn 5 lần số thuế đất hiện tại. Nếu tính đến số nhà và đất sẽ tham gia thị trường trong tương lai thì số thu từ thuế nhà, thuế đất sẽ tăng.

Hỗ trợ quá trình phi tập trung hóa tài khóa

Một trong 4 nội dung lớn của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 là cải cách tài chính công theo hướng phi tập trung hóa tài khóa với hai bộ phận cấu thành chính: Một là, đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính và ngân sách, phát huy tính chủ động và trách nhiệm của địa phương và các ngành trong việc điều hành tài chính và ngân sách. Hai là, bảo đảm quyền quyết định ngân sách địa phương của hội đồng nhân dân các cấp, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc ở địa phương. Việt Nam đã tiến hành sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, giao trọn vẹn 18 khoản thu cho địa phương trong đó đứng đầu là thuế nhà, đất. Nhưng số thu từ thuế này quá nhỏ bé, kể cả so với nguồn thu địa phương, nên thực tế không bố trí đủ nguồn tài chính cho địa phương cung cấp dịch vụ công có chất lượng và sát hợp với nhu cầu người dân trên địa bàn. Do vậy, cải cách thuế nhà, đất theo hướng gia tăng nguồn thu bền vững cho địa phương chủ động sử dụng sẽ thúc đẩy quá trình cải cách tài chính công theo hướng phi tập trung hóa. Chỉ như vậy mới đảm bảo đủ nguồn lực tài chính để tăng cường năng lực và kết quả hoạt động của chính quyền địa phương

Phân phối công bằng gánh nặng thuế cho công dân theo thu nhập

Như đã trình bày tại phần nguyên lý tổng quát, giá trị tài sản là một trong ba căn cứ xác định năng lực kinh tế, đồng thời cũng là cơ sở tính thuế. Cá nhân nào càng có nhiều giá trị tài sản thì càng chứng tỏ khả năng nộp thuế lớn. Thuế nhà, đất được xem như một trong các công cụ cần thiết và thích hợp nhằm phân phối gánh nặng thuế theo năng lực kinh tế của cá nhân. Mặt khác, người có nhiều giá trị tài sản cần Chính phủ hơn nhằm bảo vệ khối tài sản của mình, nên phải trả một khoản thuế tính trên tài sản khi thụ hưởng lợi ích này. Xét từ khía cạnh xã hội, thuế nhà, đất còn góp phần giảm mức tập trung tài sản vào một cá nhân. Đặc biệt, thuế nhà, đất được tài trợ hoàn toàn cho các dịch vụ công địa phương như chiếu sáng, vỉa hè, công viên, cây xanh, phòng cháy chữa cháy, thư viện,…, tức là góp phần bảo vệ và tôn tạo giá trị tài sản cho người nộp thuế. Điều này giảm bớt một phần gánh nặng của thuế nhà, đất

Một vấn đề cần làm sáng tỏ ở đây là gánh nặng thuế nhà, đất phân phối lên các nhóm dân cư như thế nào và điều tiết bao nhiêu phần trăm thu nhập của họ. Để trả lời, chúng tôi xem xét thuế đánh vào những căn nhà giá trị từ 600 triệu đồng, bỏ qua lạm phát và thời giá của tiền, cũng như chưa tính đến thuế thu nhập cá nhân. Ngoài ra, còn một số giả thiết khác: thời gian tích lũy mua nhà: 25 năm và 20 năm, theo giá trị nhà; khuynh hướng tiết kiệm biên: 20%, 25%, 30% và 40%, theo giá trị nhà. Với thuế suất thuế nhà, đất 0,1%, chúng tôi ước tính tỷ lệ phần trăm thuế nhà, đất so với giá trị nhà và so với thu nhập trong bảng 3.

Như vậy, khi căn nhà có giá trị đến 7 tỷ đồng, tỷ lệ thuế nhà, đất so với tổng thu nhập chưa tới 1% thu nhập cả năm, rất thấp so với tỷ lệ thuế hàng hóa và thuế thu nhập cá nhân. Những người sở hữu căn nhà dưới 600 triệu đồng, tương đương với lượng tiết kiệm 24 triệu đồng/năm hay thu nhập 120 triệu đồng/năm không phải nộp thuế. Rõ ràng khoản thuế này điều tiết vào những cư dân có thu nhập 120 triệu đồng hàng năm trở lên - mức tương đối cao so với mặt bằng thu nhập bình quân khắp cả nước. Đến đây, chúng ta có thể khẳng định thuế nhà, đất không điều tiết vào toàn thể cư dân mà chỉ nhằm vào những người có nhà giá trị trên 600 triệu đồng hay thu nhập tương đối cao.

Khuyến nghị chính sách

Như vậy, động cơ cải cách thuế nhà, đất hoàn toàn xuất phát từ bên trong và là đòi hỏi tất yếu từ bối cảnh kinh tế-xã hội Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới. Để khoản thuế này phát huy tác động tích cực và bền vững, chúng tôi đề xuất những khuyến nghị về mặt chính sách như sau.

Về mục tiêu của thuế nhà, đất

Trên cơ sở phân tích khung lý thuyết và tham khảo thông lệ quốc tế về thuế nhà, đất chúng tôi cho rằng cải cách thuế nhà, đất ở nước ta nên hướng vào các mục tiêu sau: (1) Thực hiện công bằng. San sẻ gánh nặng chi tiêu công của địa phương theo năng lực kinh tế của cá nhân. Những cư dân có nhiều giá trị bất động sản thì phải đóng góp nhiều hơn bằng việc trả thêm thuế đánh vào nhà, đất cho chính quyền địa phương. Thực ra, họ cũng được hưởng một phần lợi ích từ chính số thuế họ nộp như đã phân tích ở phần trên; (2)  Tạo nguồn thu cho chính quyền địa phương. Đảm bảo cung cấp đủ nguồn lực dài hạn cho chính quyền địa phương. Với phần bổ sung từ thuế nhà, đất, chính quyền địa phương sẽ gia tăng lượng và chất của các hàng hóa và dịch vụ công trên địa bàn. (3) Tăng cường hoạt động quản lý nhà nước đối với nhà, đất. Khi thực thi thuế nhà, người nộp thuế phải kê khai toàn thể nhà mà mình đang sở hữu kèm theo ước tính giá trị của chúng. Thông qua đó, cơ quan quản lý thuế phối hợp với các đơn vị liên quan nắm được một phần thông tin về lượng cung, lượng cầu và giá thị trường của nhà, đất.

Về mục tiêu khắc phục tình trạng đầu cơ nhà ở, theo chúng tôi thì không nên kỳ vọng vào khả năng chống đầu cơ của thuế nhà, đất vì suất thu của nó thấp đến mức không đủ làm nản lòng giới đầu cơ. Hơn nữa, đây là loại thuế thu thường niên chứ không phải thu trên mỗi lần giao dịch nên tần suất ngăn chặn không dày. Do vậy, nên dành nhiệm vụ chống đầu cơ cho thuế thu nhập cá nhân.

Sử dụng giá thị trường làm cơ sở tính thuế

Thông thường, tách rời giá trị của đất ra khỏi giá trị các công trình xây dựng trên đất là một công việc khó khăn, không cần thiết và phi thực tế. Khi mua một căn nhà, người mua hiếm khi nào định giá quyền sử dụng đất riêng biệt với giá trị của các công trình xây dựng trên đất, mà trả một gói giá tổng hợp theo thị trường không theo khung giá đất hay khung giá xây dựng của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam, có thể tạm thời duy trì sự độc lập giữa thuế đất và thuế nhà từ ba đến năm năm đầu nhằm ổn định tâm lý người dân, ổn định về mặt nghiệp vụ của cơ quan thuế và tạo cơ sở dữ liệu bất động sản. Sau đó, hợp nhất chúng thành thuế nhà, đất với cơ sở tính thuế chính là giá trị thị trường của đất và giá trị các công trình trên đất.

Định rõ phạm vi sử dụng thuế nhà, đất

Tương tự như đối với các khoản thu từ xổ số kiến thiết, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp, khoản thu từ thuế nhà, đất nên bố trí nằm ngoài cân đối ngân sách địa phương nhằm tài trợ phần chi ngân sách thường xuyên cho các dịch vụ công địa phương như: cấp cứu, chăm sóc người già, thư viện, chăm sóc cây xanh, phòng cháy chữa cháy, chỉnh trang trường phổ thông, vệ sinh công cộng, chiếu sáng,…. Không nên dùng thuế nhà, đất như một nguồn thu tài trợ xây dựng cơ sở hạ tầng với quy mô lớn vì số thu thuế không thể bù đắp phần lớn các khoản đầu tư vào hệ thống kênh mương hoặc vào cơ sở hạ tầng giao thông, xây dựng bệnh viện, và các hạng mục tương tự cho dù chính phủ và chính quyền địa phương mong muốn điều đó xảy ra.

Thuế suất

Thuế suất của riêng thuế nhà trong Dự thảo Luật chỉ là 0,05%, tức là 5 phần 10000. Nếu cộng cả phần thuế đất thì thuế suất thuế nhà, đất xấp xỉ 0,1%. Về bản chất, thuế nhà đất là một loại thuế đánh vào của cải tích lũy đồng thời cũng là một phương tiện sống cơ bản, nên không thể điều tiết từ giá trị đầu tiên. Không nên áp thuế suất cao nhằm tránh gia tăng gánh nặng thuế. Nhưng cũng không thể áp dụng thuế suất quá thấp khiến thuế mất hiệu lực và kém hiệu quả. Trên cơ sở khung thuế suất theo thông lệ quốc tế và nhằm tránh gây biến động lớn trong tâm lý người dân, chúng ta có thể xây dựng thuế suất từ 0,1% đến 0,5% cho thời gian ba năm đầu, rồi điều chỉnh lên đến 1%. Ngoài ra áp dụng thuế suất phân biệt từ thấp đến cao cho ba trường hợp: nhà nông thôn, nhà khu đô thị, nhà dùng vì mục đích kinh doanh.

Gia cố tính pháp lý

Cần chú trọng tăng cường tính pháp lý của loại thuế này thông qua chế độ xử phạt. Nếu người sở hữu nhà không đóng thuế và không nộp phạt thì chính quyền địa phương sẽ ghi chú vào bộ hồ sơ căn nhà. Nếu chủ nhà vẫn không bán nhà thì sau một thời gian nhất định, chính quyền sẽ phát mãi căn nhà thông qua đấu giá. Giá khởi điểm bằng với tổng số thuế và số tiền phạt còn nợ.

4. Những lưu ý khi tiến hành cải cách thuế nhà, đất

Thời điểm thích hợp để ban hành Luật thuế nhà, đất là khi thuế thu nhập cá nhân đã vận hành trôi chảy, cơ sở dữ liệu về thị trường nhà, đất bước đầu tập trung theo từng tỉnh và các chuyên viên thuế đã được tập huấn về định giá bất động sản tương đối đầy đủ. Như vậy, có thể ban hành Luật thuế nhà, đất vào giai đoạn 2012-2014. Trước đó, cơ quan thuế cần xây dựng chương trình tuyên truyền đủ liều lượng nhằm tìm kiếm sự đồng thuận trong dân cư.   

Sau khi lựa chọn thời điểm ban hành, vấn đề tiếp theo là năng lực quản lý và định giá bất động sản. Cơ quan quản lý thuế nên tập huấn toàn quốc kỹ thuật thẩm định giá bất động sản cho các chuyên viên thuế.

Kết luận

Mặc dù còn nhiều bàn cãi, nhưng ban hành thuế nhà, đất là cần thiết xét từ phương diện chỉnh sửa thuế nhà đất lạc hậu và bổ sung nguồn tài chính cho ngân sách địa phương bằng cách điều tiết thu nhập của nhóm dân cư có thu nhập cao. Trong thời gian đầu thực hiện chắc chắn sẽ gặp khó khăn ở các khâu: tuyên truyền, đăng ký tài sản, thu thập về giá nhà, định giá tài sản chịu thuế…, và có thể số thu sẽ không như kỳ vọng. Nhưng khi đã vận hành bình thường, thuế nhà, đất sẽ phát huy những tác động tích cực, đồng thời góp phần cải cách hệ thống thuế Việt Nam phù hợp thông lệ quốc tế.

Phụ lục: Giải thích căn cứ ước tính số thu từ thuế nhà, đất

-          Số căn hộ đến 31/12/2008: 3 100 000 căn (Biểu 1, Phụ lục số 4 kèm theo Tờ trình Chính phủ của Bộ Tài chính về Dự án Luật Thuế Nhà, Đất).

-          Diện tích bình quân một căn: 70 m²  (Biểu 1, Phụ lục số 4 kèm theo Tờ trình Chính phủ của Bộ Tài chính về Dự án Luật Thuế Nhà, Đất).

-          Giá thị trường 1 m² gồm cả nhà lẫn đất ở:

Để xác định giá thị trường 1m², Tác giả tiếp cận theo hai phương pháp.

Phương pháp 1: điều tra thực tế về giá nhà tại quận Tân Bình, Tân Phú, Bình Tân, Gò Vấp, Thủ Đức và quận 12 của TP Hồ Chí Minh, sau đó điều chỉnh trên phạm vi cả nước (lưu ý: chỉ tính đô thị). Theo điều tra, giá bán căn hộ từ 12 triệu đ/m² đến 40 triệu đồng/m², chưa kể giá bán đất nền và giá bán nhà có đất.

Phương pháp 2: sử dụng số liệu thứ cấp từ khung giá đất của các địa phương và giá xây dựng. Giá 1 m² = Giá đất ở + Giá xây dựng. Giá đất ở là số bình quân đơn giản giá đất ở của các địa phương ban hành năm 2008 theo Nghị định số 123/2007/NĐ-CP ngày 27/7/2007 của Chính phủ được tính toán cụ thể tại Phụ lục số 3 kèm Tờ trình. Giá xây dựng tính theo số liệu của Bộ Tài chính tại Phụ lục số 4 của Tờ trình. Theo cách 2, giá đất ở trung bình toàn quốc là 7.643.454 đ/m² và giá xây dựng là 5.700.000 đ/m², tức là 13.343.454 đ/m².

Sau đó loại bỏ những mức giá cá biệt tại các đô thị đặc biệt và tính bình quân giá 1m² nhà và đất ở trên phạm vi cả nước như sau.

o       Mức thấp: 12 triệu đồng;

o       Mức trung bình: 15 triệu đồng;

o       Mức cao: 20 triệu đồng.

-          Thuế suất thuế nhà, đất: 0,1%  tính trên phần giá trị vượt 600 triệu đồng.

-          Giá tính thuế một căn nhà = Diện tích trung bình ´ Giá thị trường của 1 m²

-          Thuế của một căn nhà = [Giá tính thuế - 600 tr.đ] ´ 0,1%

-          Tổng thuế nhà = Thuế nhà tính trên một căn ´  Tổng số căn nhà

Tài liệu tham khảo

1. Dự thảo Luật Thuế Nhà, Đất lần thứ 6.
2. Tờ trình Chính phủ của Bộ Tài chính về Dự án Luật Thuế Nhà, Đất.
3. Phụ lục kèm theo Tờ trình của Bộ Tài chính về Dự án Luật Thuế Nhà, Đất.
4. Báo cáo đánh giá tác động của Dự án Luật thuế nhà, đất, Bộ Tài chính.
5. Jay K. Rosengard, Property Tax Reform in Developing Countries, [1998], bản tiếng Việt, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright Việt Nam.
6. Roy Kelly, Property Tax Reform in Indonesia: Emerging Challenges from Decentralisation, The Asia Pacific Journal Of Public Administration Vol 26, No 1 0une (2004)- 71-90.
7. Richard M. Bird and Enid Slack, Taxing Land and Property in Emerging Economies: Raising Revenue… and More?, ITP Paper 0605, July 2007.
8. Richard M. Bird, Enid Slack, Land and Property Taxation: A Review, 3.2002.
9. Mark Gallagher, Bình luận về dự thảo Luật thuế Nhà, Đất, tháng 8 năm 2009, Dự án STAR Việt Nam của USAID.
10. Paul Smoke, Fiscal Decentralization in Developing Countries: A Review of Current Concepts and Practice, United Nations, Research Institute for Social Development, February 2001.
11. Roy Bahl and Jorge Martinez-Vazquez, The Property Tax in Developing Countries: Current Practice and Prospects, Working Paper, © 2007 Lincoln Institute of Land Policy, Lincoln Institute of Land Policy.