Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam: Những thành công và hạn chế

ThS.Trần Đức Thắng

(Taichinh) - TCTC Online - Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia quan trọng, có ý nghĩa to lớn trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Những năm qua, Việt Nam đã tăng cường khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai, phục vụ công cuộc công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, bên cạnh những thành công nổi bật, lĩnh vực này cũng bộc lộ các mặt hạn chế và tồn tại.
Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam: Những thành công và hạn chế

Những thành công nổi bật

Về khía cạnh cơ chế, chính sách:

- Đối với chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế, phí, lệ phí có liên quan: Về cơ bản, các chính sách trên đã phù hợp với cơ chế thị trường; huy động được nguồn thu tài chính hiệu quả, phù hợp từ đất đai cho NSNN; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp lý về quản lý tài chính đất đai. Trong đó, đã thống nhất chính sách tài chính đất đai với chính sách đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài; giải quyết hài hoà về lợi ích giữa Nhà nước với nhà đầu tư; ổn định chi phí về đất đối với doanh nghiệp (DN). Thông qua cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất, đã từng bước hạn chế được tình trạng tiêu cực trong việc giao đất; bảo đảm công khai và minh bạch. Chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cơ bản đã thể hiện được sự ưu đãi và khuyến khích đầu tư của Nhà nước đối với các đối tượng sử dụng đất cần ưu đãi theo pháp luật đầu tư xây dựng và chủ trương xã hội hoá.

Hệ thống chính sách thuế đối với đất đai ngày càng được hoàn thiện, giúp Nhà nước thực hiện chức năng quản lý. Việc ban hành và điều chỉnh các chính sách thuế đã góp phần khuyến khích các tổ chức, cá nhân sử dụng đất đai tiết kiệm, có hiệu quả, hạn chế đầu cơ, hạn chế việc sử dụng lãng phí, từ đó góp phần định hướng và khuyến khích phát triển thị trường bất động sản (BĐS) theo đúng mục tiêu kinh tế - xã hội (KT-XH) của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh đó, chính sách thuế đối với BĐS cũng góp phần động viên sự đóng góp hợp lý của người sử dụng BĐS vào NSNN để bù đắp một phần chi phí đầu tư cơ sở hạ tầng...

Ngoài ra, thông qua việc miễn, giảm thuế, Nhà nước đã thực hiện chính sách ưu đãi như miễn, giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp, cải thiện đời sống, hỗ trợ nông dân có thêm vốn tái đầu tư phát triển sản xuất. Bảo đảm bình đẳng trong việc điều tiết thu nhập và góp phần tăng cường quản lý nhà nước đối với việc sử dụng đất nông nghiệp.

- Đối với chính sách xác định giá trị quyền sử dụng đất tính vào giá trị DN khi cổ phần hoá: Thực hiện tinh thần Nghị quyết Đại hội X của Đảng: “Việc xác định giá trị DNNN được cổ phần hoá, kể cả giá trị quyền sử dụng đất, phải theo cơ chế thị trường”; theo đó, Chính phủ và Bộ Tài chính đã có quy định, hướng dẫn cụ thể và thường xuyên được thay đổi, điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn đối với vấn đề xử lý tài chính đất đai khi thực hiện chuyển DN 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần. Những vướng mắc, hạn chế trong việc xác định giá trị quyền sử dụng đất tương ứng đối với mỗi hình thức sử dụng đất (giao đất, thuê đất) đã cơ bản được xử lý và hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng đất của DN sau khi cổ phần hoá.

- Đối với sử dụng nhà, đất của các đơn vị sự nghiệp công lập: Việc cho phép các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính sử dụng tài sản nhà nước vào mục đích sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, cho thuê, liên doanh, liên kết và tiền thu được từ hoạt động này, sau khi thực hiện các nghĩa vụ với Nhà nước, được dành phát triển hoạt động sự nghiệp đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản nhà nước, khai thác tiềm lực tài chính từ đất đai bổ sung nguồn lực tài chính cho các đơn vị sự nghiệp, giảm gánh nặng chi cho NSNN, nâng cao hiệu quả hoạt động, chất lượng dịch vụ cung cấp cho xã hội.

- Đối với thực hiện sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước: Thông qua việc sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc sở hữu nhà nước, các bộ, ngành, địa phương và tổng công ty nhà nước đã nắm được một cách hệ thống số lượng, giá trị và hiện trạng sử dụng để có phương án sắp xếp hiệu quả như chấm dứt việc cho thuê, liên doanh, liên kết không đúng quy định để sử dụng đúng mục đích được giao theo pháp luật về quản lý công sản.

- Đối với các trường hợp nhà đất sử dụng không đúng mục đích, kém hiệu quả thì cho chuyển mục đích sử dụng đất. Qua đó, đã góp phần huy động nguồn lực to lớn từ nhà đất để bổ sung nguồn vốn cho đầu tư phát triển. Việc thực hiện chính sách này đã huy động được nguồn vốn lớn từ nhà đầu tư để thực hiện các dự án đầu tư theo quy hoạch của địa phương với nhiều dự án về chung cư, nhà ở, văn phòng cho thuê, khách sạn, thương mại - dịch vụ… góp phần chỉnh trang đô thị, tạo nguồn thu cho NSNN.

- Đối với bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước: Đã tạo điều kiện cho một bộ phận người dân (chủ yếu là cán bộ, công chức) được quyền sở hữu, tự cải thiện nhà ở của mình, từ đó giảm gánh nặng duy trì, bảo dưỡng từ NSNN và góp phần chỉnh trang đô thị.

Về thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai

- Tỷ trọng nguồn thu NSNN từ đất không ngừng tăng cao: Nếu như 2002, tỷ trọng nguồn tài chính thu từ lĩnh vực đất đai chỉ chiếm 4,43% thu NSNN, thì đến năm 2010 đã chiếm tới 11,21%. Đây là kết quả khả quan trong hoạt động khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai, đóng góp vào NSNN. Xét riêng khía cạnh nguồn thu từ tiền sử dụng đất thì giá trị thu được dưới hình thức này cũng tăng theo thời gian. Con số thống kê cho thấy nếu như năm 2005, số tiền thu được từ thuê đất đóng góp 799 tỷ đồng cho NSNN thì đến năm 2010 con số này đã tăng 3,5 lần, đạt mức 2.900 tỷ đồng; tiền thu sử dụng đất năm 2005 là 14.176 tỷ đồng thì đến năm 2010 đã đạt 48.662 tỷ đồng, tăng gần 3 lần.

- Đa dạng hơn trong các hình thức khai thác: Trong những năm gần đây, hình thức thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam dần đa dạng, phù hợp hơn với cơ chế thị trường, chẳng hạn việc đổi đất lấy hạ tầng, việc thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất là những hình thức rất mới trong quá trình thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam. Khi đẩy mạnh cổ phần hoá DNNN, hình thức tính giá trị quyền sử dụng đất vào trong giá trị tài sản DN khi thực hiện cũng được áp dụng, làm tăng hiệu quả quá trình thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai. Bên cạnh đó, hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai thông qua sắp xếp lại nhà đất thuộc sở hữu nhà nước cũng đang được áp dụng góp phần huy động nguồn lực to lớn từ nhà đất để bổ sung cho đầu tư phát triển và cho NSNN.

Các mặt hạn chế, tồn tại

* Chưa khai thác hết tiềm năng tài chính từ đất đai phục vụ phát triển KT-XH. Quỹ đất chưa sử dụng còn khá lớn (3.164 nghìn ha) và việc khai thác quỹ đất này đưa vào sử dụng trong thời gian qua chưa đạt được chỉ tiêu mà Quốc hội duyệt (bình quân đạt 95,15%), việc khai thác, sử dụng đất đai chưa thực sự tiết kiệm, hiệu quả.

- Quỹ đất sử dụng vào mục đích công cộng như giao thông, bưu chính viễn thông, văn hoá, giáo dục đào tạo, y tế, thể dục thể thao, cơ sở nghiên cứu khoa học, dịch vụ xã hội… (1.207 nghìn ha) hiện chưa được khai thác, sử dụng một cách hiệu quả.

- Việc sử dụng đất chưa tuân thủ triệt để theo quy hoạch dẫn đến một mặt giảm hiệu quả sử dụng đất, mặt khác hạn chế khả năng khai thác tối đa nguồn lực tài chính từ đất đai vào NSNN nói riêng và phát triển KT-XH nói chung.

- Việc xác định nghĩa vụ tài chính đất đai cụ thể đối với công trình ngầm chưa được đánh giá, quan tâm đúng mức, dẫn tới tính toán thu tiền sử dụng đất chưa đảm bảo tính khoa học.

- Tình trạng các dự án đầu tư kinh doanh BĐS chậm triển khai, đất đai bị bỏ trống, chậm đưa công trình vào khai thác, sử dụng vẫn còn tương đối phổ biến.

- Việc giao đất, cho thuê đất phần lớn vẫn theo hình thức chỉ định, chưa thực hiện triệt để theo cơ chế đấu giá, đấu thầu dự án có sử dụng đất (giải pháp hiệu quả hướng tới mục tiêu minh bạch hoá, phòng chống tham nhũng và tối đa hoá khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai của Nhà nước trong quá trình giao đất, cho thuê đất).

* Công tác định hướng, dự báo, đánh giá, tính toán khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai còn nhiều hạn chế. Việc định hướng, dự báo, đánh giá khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai chưa được quan tâm đúng mức và mang tính chiến lược, dài hạn (ít nhất là từ 3- 5 năm), dẫn đến bị động trong việc lập kế hoạch và triển khai thực hiện khai thác. Công tác quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng chưa đi trước được một bước và thường xuyên bị thay đổi, điều chỉnh.

* Hệ thống chính sách tài chính đất đai vẫn còn phức tạp, bất cập, thiếu tính nhất quán. Do đặc điểm và lịch sử của đất đai để lại nên khi ban hành một số chính sách liên quan đến lĩnh vực này còn nhiều bất cập trong việc điều chỉnh cơ chế chính sách cho phù hợp với tình hình vướng mắc phát sinh giữa cái trước so với cái sau; đặc biệt là trong công tác giải phóng mặt bằng đã có sự bất cập giữa người chấp hành tốt và người chây ỳ tạo tâm lý trông chờ sự thay đổi cơ chế, chính sách của Nhà nước trong việc xác định giá đất cho các nhà đầu tư.

- Quy định của pháp luật về đất đai liên quan đến việc khai thác nguồn lực tài chính đất đai bằng hình thức liên doanh, liên kết vẫn còn nhiều bất cập, chưa có quy định hoặc quy định chưa cụ thể, dẫn đến vướng mắc trong quá trình thực hiện.

+ Theo quy định của pháp luật về đất đai thì “tổ chức kinh tế” được quyền góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất khi đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính đất đai về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất nhưng hiện nay chưa có quy định cụ thể thế nào là “tổ chức kinh tế” và “tổ chức kinh tế” gồm cụ thể những tổ chức nào nên gây lúng túng trong quá trình thực hiện góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất.

+ Giữa quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các đơn vị sự nghiệp công lập còn vướng mắc trong việc thực hiện góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất. Theo quy định của Luật Đất đai thì đơn vị sự nghiệp công lập được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất để xây dựng cơ sở hoạt động sự nghiệp; nhưng không có quy định cụ thể đơn vị sự nghiệp có được giao đất có thu tiền sử dụng đất và nộp tiền sử dụng đất để được tham gia góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất hay không. Trong khi đó, theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thì đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính được sử dụng tài sản nhà nước giao để sử dụng vào mục đích liên doanh.

+ Trong quá trình liên doanh với nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh doanh BĐS, phát sinh một số hình thức góp vốn mới có liên quan chặt chẽ đến quyền sử dụng đất nhưng chưa có quy phạm pháp luật điểu chỉnh, quy định cụ thể, như: Bên Việt Nam góp vốn liên doanh bằng một phần giá trị quyền sử dụng đất của toàn bộ khu đất đưa vào liên doanh để thực hiện dự án đầu tư (kinh doanh BĐS) và bên nước ngoài thanh toán cho bên Việt Nam một khoản tiền tương ứng với phần giá trị quyền sử dụng đất còn lại của khu đất. Hoặc, bên Việt Nam góp vốn liên doanh bằng quyền phát triển dự án với đối tác nước ngoài để thành lập DN liên doanh cùng tiến hành, triển khai các hoạt động đầu tư dự án trên khu đất mà phía Việt Nam được giao để nghiên cứu, lập dự án.

- Chính sách về giá đất cũng còn những “khập khiễng”, giá đất năm sau thường biến động tăng hơn năm trước, trong khi công tác giải phóng mặt bằng thường kéo dài (thời điểm nhà đầu tư được bàn giao đất thường cách xa so với thời điểm ứng tiền chi trả đền bù) dẫn đến giá đất để tính thu tiền sử dụng đất và giá bồi thường, hỗ trợ về đất được duyệt làm căn cứ để khấu trừ tiền đền bù hỗ trợ về đất vào tiền sử dụng đất phải nộp không cùng mặt bằng, dẫn đến các chủ đầu tư thắc mắc, kiến nghị.

+ Đơn giá thuê đất (mức tỷ lệ % giá đất) trên thực tế vẫn còn thấp so với mức thu tiền sử dụng đất, dẫn đến hạn chế nguồn thu và không khuyến khích sử dụng đất có hiệu quả; không công bằng về nghĩa vụ tài chính giữa nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư nước ngoài.

+ Việc xác định giá đất cụ thể để tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường cũng làm các địa phương gặp không ít khó khăn, lúng túng do chưa có quy trình chuẩn về trình tự, thủ tục bàn giao đất thực tế (nhất là đối với đất chưa được giải phóng mặt bằng); về quy trình xác định giá đất thị trường; về thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất đối với đất đang sử dụng, đất chuyển mục đích sử dụng đất... Nên nhìn chung, giá đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất hiện nay trên thực tế vẫn chưa đảm bảo sát với giá thị trường, gây thất thu cho NSNN từ đất.

+ Khung giá đất do Nhà nước ban hành hàng năm không còn nhiều ý nghĩa trong việc khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai cho Nhà nước cũng như là tài liệu tham khảo đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi thực hiện dự án đầu tư kinh doanh và giao dịch BĐS. Mức giá đất trong bảng giá của các địa phương ban hành năm 2006-2007 phần lớn chỉ bằng 50% đến 60% giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường. Cá biệt có tỉnh giá đất tại những vị trí thuận lợi mà quy định chỉ bằng 30%-50% giá đất trên thị trường. Bởi vậy, tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất không có tính thuyết phục nên thực tiễn thường xảy ra khiếu kiện khi bị thu hồi đất, chưa điều tiết hết giá trị đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất.

- Chính sách về ưu đãi miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo pháp luật về khuyến khích đầu tư, cho đối tượng chính sách cũng còn bất cập như: quy định ưu đãi trùng (vừa ưu đãi qua đơn giá vừa ưu đãi theo pháp luật đầu tư với cùng một tiêu chí về lĩnh vực hoặc địa bàn). Chính sách ưu đãi đầu tư về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo pháp luật đầu tư tương đối bao quát và đầy đủ; tuy nhiên, trong từng lĩnh vực lại có những ưu đãi riêng cao hơn ví dụ ưu đãi về dự án nông nghiệp nông thôn về dự án khoa học công nghệ... Việc xử lý miễn giảm còn nặng về thủ tục hành chính, vẫn còn nhiều vướng mắc, chưa thực sự tạo điều kiện thuận lợi cho các đối tượng được hưởng ưu đãi theo chính sách.

- Việc xử lý đối với các dự án đã được giao đất, nhưng đến nay chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính về tiền sử dụng đất, tiền thuê đất rất phức tạp; do các dự án có quy mô lớn, công tác giải phóng mặt bằng qua nhiều năm, nay mới chính thức có quyết định giao đất hoặc bàn giao đất thực tế dẫn đến nếu phải xác định nghĩa vụ tài chính theo giá đất hiện nay thì số tiền phải nộp quá lớn vượt quá khả năng của DN, do nhiều dự án sau khi giải phóng mặt bằng đã thực hiện bán nhà, đất cho dân thông qua hợp đồng góp vốn... dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại.

- Việc xử lý nghĩa vụ tài chính đất đai trong mối quan hệ giữa Nhà nước và nhà đầu tư trong việc triển khai thực hiện các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng - chuyển giao, đấu thầu dự án có sử dụng đất cũng có nhiều vướng mắc song chậm được tháo gỡ nên không phát huy được mặt tích cực của phương thức này, trong khi đó lại nẩy sinh một số trường hợp “lách luật” tạo ra thu nhập lớn cho nhà đầu tư dẫn đến bức xúc trong dư luận.

- Tình trạng nợ đọng, chưa hoàn thành nghĩa vụ tài chính đất đai theo quy định vẫn còn phổ biến.

- Trình tự thủ tục giao đất, cho thuê đất theo quy định tại Luật Đất đai còn quá chung chung, các văn bản dưới Luật cũng chưa có hướng dẫn rõ nên các địa phương thực hiện việc giao đất, cho thuê đất khác nhau; dẫn đến thời điểm xác định nghĩa vụ tài chính tại các địa phương này cũng khác nhau - đây là nội dung vướng mắc nhất khi thực hiện chính sách thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất.

- Ngoài ra, mặc dù hệ thống chính sách thu NSNN từ đất và chi đầu tư vào đất đã hình thành nhưng tính đồng bộ, thống nhất và chặt chẽ chưa cao, chưa được điều chỉnh kịp thời để phù hợp điều kiện thực tế; chưa phát huy đầy đủ vai trò thúc đẩy sự phát triển thị trường BĐS dẫn đến nguồn lực tiềm năng từ đất đai chưa được khai thác đầy đủ để phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước, chưa trở thành công cụ sắc bén phục vụ công tác quản lý và sử dụng đất đai tiết kiệm và có hiệu quả.

* Việc khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai còn chủ yếu tập trung ở các địa phương có tốc độ đô thị hoá cao. Phần lớn nguồn thu NSNN từ đất đai chủ yếu tập trung ở các địa phương như: Hà Nội, TP.HCM, Đà Nẵng, Hải Phòng, Bình Dương, Đồng Nai… Ở các địa phương khác, thu từ đất đai còn thấp hơn nhiều so với tiềm năng.

Việc khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai còn chưa thực sự hiệu quả, nhất là ở các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước. Qua khảo sát thì chi phí tiền thuê đất hàng năm trong tổng chi phí sản xuất kinh doanh của DN hiện nay bình quân mới vào khoảng trên dưới 5% nên tình trạng “giữ đất”, để đất lãng phí ở các tổng công ty, tập đoàn kinh tế còn phổ biến. Việc quản lý, sử dụng cơ sở nhà đất phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh chính của DNNN còn tình trạng lãng phí, chưa khai thác sử dụng hết diện tích, chưa hiệu quả và chưa phù hợp với chiến lược phát triển và quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị.

* Phương thức khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai vẫn mang nặng tính hành chính, chưa phù hợp với nguyên tắc thị trường. Mặc dù đã có sự đa dạng song cơ cấu các nguồn tài chính khai thác được từ đất đai còn chênh lệch lớn nếu so sánh quy mô các hình thức. Các hình thức tăng thu phù hợp với nguyên tắc thị trường như đấu giá, định giá còn chưa đạt hiệu quả rõ nét. Nguồn thu từ cho thuê đất tại các khu công nghiệp chưa hiệu quả. Nguồn chênh lệch giữa giá trị đất sau khi thực hiện kết cấu hạ tầng tại các khu công nghiệp, giá cho thuê của các chủ đầu tư nước ngoài rất cao so với giá giao đất của Việt Nam song phía Việt Nam không thể điều tiết được khoản chênh lệch này làm thất thoát giá trị lớn nguồn lực tài chính từ đất đai.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 2/2012

Bình luận

Ý kiến của bạn sẽ được biên tập trước khi đăng. Xin vui lòng gõ tiếng Việt có dấu
  • tối đa 150 từ
  • tiếng Việt có dấu

Cùng chuyên mục