Về tổ chức kinh tế theo không gian, một chính sách quan trọng của nhà nước là hình thành và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (VKTTĐ) với tư cách là  những hạt nhân tạo động lực tăng trưởng nhanh, đồng thời là những điểm tựa lan toả tích cực cho toàn nền kinh tế về kinh tế - xã hội. Bài viết nghiên cứu và đề xuất khía cạnh chính sách để trong thời gian tới, các VKTTĐ của Việt Nam thực hiện tốt hơn cả hai mục tiêu nói trên.

1. Mô hình “Phát triển toàn diện” ở Việt NamBước vào giai đoạn đổi mới kinh tế  từ một vị trí nằm trong tốp sau cùng của kinh tế thế giới, Việt Nam đã đặt ra ba “cửa ải”lớn cần phải vựợt qua, đó là: (1) Thoát ra khủng hoảng kinh tế; (2) Đưa nước ta ra khỏi danh sách các nước có thu nhập thấp nhất thế giới; (3) Phấn đấu cơ bản trở thành nước công nghiệp vào năm 2020. Để thực hiện tuần tự từng mục tiêu, Chính phủ Việt Nam đã lựa chọn mô hình  “phát triển toàn diện”, điều đó được xác định trong “Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001-2010” thông qua Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX. Theo mô hình này: mục tiêu tăng trưởng kinh tế luôn đi đôi với mục tiêu công bằng xã hội; Quá trình tăng trưởng nhanh và công bằng xã hội lớn hơn là những mục tiêu tương hợp và không mâu thuẫn nhau; Kết quả tăng trưỏng nhanh góp phần cải thiện mức độ công bằng, hoặc là không làm gia tăng bất bình đẳng, trường hợp xấu nhất là sự bất bình đẳng có gia tăng nhưng ở một mức độ thấp cho phép. Tính chất đúng đắn của hướng lựa chọn này được khẳng định qua những luận cứ:

- Về mặt lý thuyết, mục tiêu cuối cùng của phát triển kinh tế mỗi quốc gia không phải là tăng trưởng nhanh mà là nhằm bảo đảm cho quảng đại nhân dân đạt được sự đầy đủ về vật chất, sự giầu có về tinh thần và văn hóa, sự bình đẳng của các công dân và sự đồng thuận của xã hội, sự hài hòa giữa con người với tự nhiên.

- Về thực chứng, tính đúng đắn của mô hình đã được khẳng định trong các chỉ  số phản ánh thành quả kinh tế - xã hội của những nước theo mô hình này.

(1) Những quan điểm cũ đã trở nên lạc hậu về địa kinh tế: thực tế phát triển qua nhiều thập kỷ, ở nhiều quốc gia với các thể chế chính trị khác nhau đều đã rút ra những kết luận thực chứng về sự không thành công trong các hướng bố trí địa kinh tế sau đây:

Một là, mô hình phát triển cân đối theo không gian: Hàng nhiều chục năm trào lưu “tăng trưởng cân đối theo không gian” trở thành phổ biến ở nhiều nước đang phát triển, là mục tiêu của nhiều Chính phủ mang mầu sắc chính trị khác nhau như: cộng hòa Arập Aicập, Braxin, Nigieria, Nga, Nam Phi… thậm chí nhiều Chính phủ các nước phát triển đã từng có sự cam kết mạnh mẽ về sự phát triển cân đối theo không gian, kể cả Anh, Canada. Tuy vậy kết quả mang lại là không có ý nghĩa.Thị trường hay cả Chính phủ đều không thể đồng thời vừa thúc đẩy kinh tế vừa trải rộng chúng trên khắp đất nước một cách suôi sẻ được.

Hai là, mô hình ưu tiên tập trung phát triển kinh tế cho các vùng tụt hậu: Trong quá trình phát triển, nhiều quốc gia đã đưa ra cơ chế khuyến khích để tạo sự tập trung kinh tế cho những vùng tụt hậu. Tuy vậy, các cơ chế khuyến khích tài chính, mặc dù có hiệu quả về mặt chính trị, đã không chuyển đổi được số phận kinh tế của các vùng tụt hậu. ở Liên Xô cũ, theo quan điểm phát triển đồng đều rộng khắp quốc gia nên Chính phủ đã ra sức giảm tỷ trọng kinh tế của các vùng công nghiệp cũ như Xanh Peterbua, vùng Trung tâm và Trung Uran từ 65% xuống còn 32%, cưỡng chế chuyển dịch sản xuất sang các vùng phía Đông từ 4% năm 1925 lên đến 28% vào cuối chế độ XHCN, mà sự tan rã của chế độ đó đã được đẩy nhanh hơn bởi sự phi hiệu quả theo vùng do những nỗ lực này gây ra. Một số nước Đông Nam á, như Indonexia  đã có một thời kỳ dài (giai đoạn 1974-1984)  thực hiện chính sách chuyển dân cư ra khỏi các vùng đông đúc để đến những vùng thưa dân với mục tiêu thúc đẩy sự phát triển đồng đều. Tuy vậy, các chương trình này kết cục cũng không giảm được sự nghèo đói cho dân cư ở các vùng này.

Những thất bại trong thực hiện chính sách phát triển dàn đều kinh tế đã dẫn đến một xu hướng tập trung hóa về kinh tế trên thế giới nói chung và các nhóm nước ngày càng rõ nét và cao hơn. Cùng với sự phát triển, mức độ tập trung kinh tế ngày càng tăng lên. Theo số liệu thống kế (báo cáo phát triển thế giới 2009) khoảng 1/4 các nước trên thế giới –hiện nay hơn 1/2 thu nhập quốc dân được tạo ra ở khu vực chiếm chưa đầy 5% diện tích đất đai của cả nước và 1/2 tổng các nước trên thế giới ít nhất 1/3 thu nhập quốc dân được tạo ra ở những vùng chiếm chưa đầy 5% diện tích đất nước. Hơn nữa, bằng chứng của nhiều nước phát triển cũng đang phát triển đã cho thấy: việc tăng cường tập trung hóa sản xuất vẫn có thể đi cùng với thu hẹp dần khoảng cách mức sống giữa các vùng địa lý. Tập trung hóa kinh tế trong nhiều trường hợp trở thành điều kiện để tạo sự phát triển toàn diện trên phạm vi lãnh thổ.

3. Phát triển VKTTĐ ở Việt Nam- mô hình tổ chức phân bố không gian hướng tới mục tiêu “tăng trưởng kinh tế tập trung– xã hội tiến tới công bằng ”

Những phân tích về kinh nghiệm quốc tế cho thấy: các quốc gia thành công nhất trong tăng trưởng kinh tế đều theo đuổi chính sách tập trung kinh tế cao độ trong các đầu tầu tăng trưởng, trong đó các VKTTĐ là những đầu tầu mạnh nhất. Nhu cầu có các vùng động lực tăng trưởng nhanh như các VKTTĐ hiện nay được hỗ trợ tích cực bởi khả năng hình thành nó trong điều kiện kinh tế thị trường, hội nhập. Khi các đường biên giới kinh tế ngày càng “mỏng đi”, kèm theo các khía cạnh về đổi mới thể chế (như di cư tự do, xóa bỏ hành chính về quản lý nhân hộ khẩu theo kiểu hành chính trước kia), phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng và các chính sách khuyến khích (trong đó có quan điểm khuyến khích ưu tiên đầu tư cho các “đại gia”), sẽ tạo những dòng chảy lớn về vốn, nguồn nhân lực cũng như các yếu tố khác hướng về các vùng động lực tăng trưởng, làm cho mật độ kinh tế các vùng này ngày càng đậm đặc hơn.

Theo quan điểm này, có hai vấn đề đặt ra: một mặt, sự gia tăng mật độ tập trung kinh tế ngày càng cao trên các VKTTĐ đòi hỏi phải được tiến hành đồng thời với giảm đi khoảng cách và sự chia cắt với các vùng chậm phát triển về lĩnh vực xã hội; mặt khác, tăng cường tập trung hóa sản xuất cao vẫn cho phép có thể đi cùng với thu hẹp dần khoảng cách mức sống giữa các vùng trong nước. Giải quyết hợp lý mối quan hệ này, cần phải có hai điều kiện: một là, sử dụng triệt để hiệu ứng tác lực của kinh tế thị trường thông qua quá trình thực hiện tích tụ, tập trung, di cư và chuyên môn hóa (giai đoạn phát triển đầu của VKTTĐ); hai là, phải có sự trợ giúp đắc lực của các chính sách chính phủ đối với cả hai vấn đề tập trung sản xuất vừa tạo ra sự công bằng về xã hội (giai đoạn phát triển sau). 

- Vai trò của hệ thống chính sách phát triển VKTTĐ trong thực hiện phương châm “Tăng trưởng tập trung - xã hội  công bằng”

Phương châm “Tăng trưởng kinh tế tập trung, xã hội tiến đến công bằng” cần được chủ động thiết kế theo hai giai đoạn: (i) giai đoạn đầu, việc tăng cường tính tập trung về kinh tế vào các vùng động lực có thể sẽ làm gia tăng (không nhiều) sự bất bình đẳng theo không gian; (ii) Tiếp theo giai đoạn này là quá trình thu hẹp khoảng cách mức sống và tiến tới sự hội tụ toàn diện về mặt xã hội. Để thực hiện quá trình trên, vai trò của hệ thống chính sách của Chính phủ là rất cần thiết và thích ứng theo từng giai đoạn: (i) Trước tiên là các chính sách nhằm tạo lợi thế cạnh tranh cho các vùng động lực, tức là, từ các dấu hiệu lợi thế, vai trò của các chính sách Chính phủ là làm thế nào để tạo điều kiện thu hút vốn, nhân lực, đầu tư đẩy mạnh hoạt động kinh tế, mở rộng hệ thống thị trường, phát triển khoa học công nghệ, thu hút đầu tư nước ngoài, cải thiện môi trường, tạo sự hấp dẫn của vùng cho các đối tác đầu tư ; (ii) tiếp sau là áp dụng các chính sách nhằm hướng tới sự công bằng về xã hội. Các chính sách này, một mặt dựa vào quan điểm địa kinh tế mới hướng tới sự giao lưu và hội nhập giữa vùng trọng điểm với vùng tụt hậu; mặt khác các chính sách có liên quan đến công bằng xã hội như: chính sách điều tiết thuế thu nhập lũy tiến, chính sách tài khóa, thị trường đất đai, nhà ở; các chính sách liên quan đến đầu tư công như giáo dục, y tế, cấp nước và về sinh cơ bản.

Chính thức được hình thành vào cuối năm 1997, đầu 1998, các VKTTĐ nước ta đã phát triển qua các giai đoạn: hình thành, mở rộng và lan toả. Đến nay, Việt Nam đã có chính thức 3 VKTTĐ: (1) VKTTĐBB gồm 8 tỉnh, TP trực thuộc trung ương: Thành phố Hà Nội, Hải Phòng, Quảng Ninh, Hải Dương, Hưng Yên, Hà Tây (cũ), Vĩnh Phúc, Bắc Ninh; (2) VKTTĐMT gồm 5 tỉnh, TP trực thuộc trung ương là Đà Nẵng, Thừa Thiên-Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi và Bình Định; (3) VKTTĐPN gồm 8 tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương: TP Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bà-Rịa-Vũng Tàu, Bình Dương, Tây Ninh, Bình Phước và Long An và Tiền Giang. VKTTĐ ĐBSCL đã đựoc phê duyệt  đề án thành lập, bao gồm: gồm 4 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là: Thành phố Cần Thơ, tỉnh An Giang, tỉnh Kiên Giang và tỉnh Cà Mau. Đánh giá theo quan điểm: “tăng trưởng tập trung, xã hội tiến tới công bằng” thì sự phát triển của các VKTTĐ còn những điểm bất cập  

(1) Các VKTTĐ chưa thực sự trở thành động lực phát triển kinh tế của cả nước. Mặc dù các tiêu chí về kinh tế, xã hội, kỹ thuật có dấu hiệu nổi trội hơn mức độ trung bình của cả nước, nhưng các VKTTĐ nước ta chưa thể tạo ra được những bước đột phá trong phát triển, chưa có khả năng thể hiện và khẳng định vị thế, sự lan tỏa hay chỗ dựa đáng tin cậy đối với cả nước. Quá trình hình thành và phát triển vùng trọng điểm vẫn bị chi phối nặng nề bởi quan điểm hành chính, mở rộng phạm vi không gian gắn với địa giới hành chính.  điều đó làm “mờ đi” các yếu tố nổi trội và làm “yếu đi” khả năng đảm nhận sứ mạng là “điểm tựa đột phá” cho kinh tế cả nước. 

(2) Mỗi vùng kinh tế trọng điểm, mỗi địa phương trong vùng chưa thực sự dựa trên những dấu hiệu lợi thế hay thế mạnh mang tính đặc thù để phát triển thành những lợi thế cạnh tranh.
    
Trên thực tế, mỗi vùng, mỗi địa phương đều có những nét đặc thù riêng tạo nên thế mạnh của mình, các thế mạnh đó có thể là điều kiện tự nhiên, khoáng sản, có thể là điều kiện kinh tế, xã hội, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, hay những khả năng tiếp cận thị trường quốc tế. Tuy vậy nhìn toàn cục, các địa phương đều có xu thế phát triển với “bộ khung” khá giống nhau, chồng chéo, trùng lắp nhau, không có sự phân công, chuyên môn hóa để thực hiện các mối liên kết ngành kinh tế. Mặt khác sự phát triển lại không đồng bộ giữa các yếu tố có liên quan với nhau như khu công nghiệp– khu đô thị- các cơ sở hạ tầng giao thông, bến cảng, điện nước, bưu chính viễn thông, các dịch vụ logistics khác.Các vùng trọng điểm đang trong tình trạng hoặc tiềm ẩn tình trạng “tắc nghẽn” trong phát triển và mở rộng. 

(3) Chất lượng và hiệu quả tăng trưởng thấp. Mô hình tăng trưởng các vùng trọng điểm của Việt Nam vẫn không thoát khỏi thực trạng chung của cả nước: đó là mô hình tăng trưởng theo chiều rộng, mô hình tăng trưởng nhờ vào gia công, mô hình tăng trưởng dựa vào đầu tư, thiếu sự cân đối trong giải quyết các mối quan hệ liên ngành, không khai thác được các thế mạnh về lao động hay tài nguyên cho tăng trương kinh tế. 

So với quy mô, tác động lan tỏa của các vùng trọng điểm, thông qua tỷ lệ phần trăm đóng góp về GDP, thu nhập bình quân, đóng góp về thu ngân sách, xuất khẩu hàng hóa và các đóng góp khác được đánh giá là thấp. Hạn chế này là do chính các địa phương thuộc các VKTTĐ chưa tập trung đẩy mạnh phát triển các ngành kinh tế có hiệu quả cao, chưa tận dụng triệt để khả năng tiếp cận thị trường quốc tế để phát triển hoạt động ngoại thương, cơ cấu ngành kinh tế còn lạc hậu, tỷ trọng các ngành phi sản xuất (dịch vụ) còn chiếm thấp trong cơ cấu kinh tế. 

(5) Các chỉ số về phát triển xã hội còn thấp, chưa tích cực, chưa tương xứng so với yêu cầu đặt ra cho các vùng trọng điểm. Mức chênh lệch (tích cực) về thu nhập bình quân đầu người, tỷ lệ nghèo đói, tỷ lệ bác sỹ/100 dân, tỷ lệ học sinh đến trường, chỉ số phát triển con người của vùng trọng điểm chưa nhiều so với mức chung của cả nước, thậm chí nhiều vùng, nhiều địa phương còn tiêu cực hơn. Tình trạng bất bình đẳng trong phân phối thu nhập còn cao, chỉ số phản ánh tương quan hay lan tỏa của tăng trưởng đến giảm nghèo và bất bình đẳng có xu hướng chậm lại.

5. Nguyên nhân về cơ chế chính sách của những bất cập trong phát triển VKTTĐ theo yêu cầu của phương châm: “Tăng trưởng tập trung– xã hội công bằng”

- Hiện còn thiếu các chính sách liên quan đến quy hoạch phát triển KCN, đô thị cho tổng thể toàn VKTTĐ. Sự thiếu vắng chính sách này chính là nguyên nhân của tình trạng: (i) Phát triển ồ ạt, chồng chéo giữa KCN với khu đô thị, giữa các KCN của những địa phương nằm liền kề nhau, gây ra sự phát triển kém hiệu quả và thiếu bền vững; (ii) Các hoạt động thu hút FDI vào các KCN thuộc VKTTĐ thiếu sự lựa chọn về kỹ thuật, công nghệ, nên không thể hiện được các ưu thế nổi trội về trình độ phát triển khoa học kỹ thuật; (iii) Các KCN nằm gần nhau bị rơi vào tình trạng chống chéo, trùng lắp về mặt hàng, sản phẩm, nên khả năng lập đầy và duy trì hoạt động có hiệu quả rất khó khăn, không những thế, tình trạng cạnh tranh không lành mạnh xảy ra ngày càng phổ biến hơn.

- Phần lớn các chính sách liên quan đến quy hoạch về cơ sở hạ tầng, môi trường, mới được Chính phủ phê duyệt hoặc đang trong giai đoạn thẩm định phê duyệt nên nhìn chung chưa được áp dụng được  hoặc mới được áp dụng. 

(ii) Nhóm chính sách tạo động lực tập trung kinh tế cho VKTTĐ:

Về cơ bản các VKTTĐ đang thiếu các chính sách định hướng và điều tiết vĩ mô riêng biệt, như chính sách thu hút vốn đầu tư, chính sách đầu tư khoa học công nghệ, chính sách thu hút lao động, chính sách di cư vào vùng trọng điểm, chính sách phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế - kỹ thuật, hay các chính sách điều tiết vĩ mô như thuế, lãi suất, đất đai... Sự thiếu vắng các chính sách này đã làm cho động lực trở thành đầu tầu tăng trưởng sẽ bị giảm sút và quá trình tích tụ tập trung kinh tế sẽ chậm hơn rất nhiều.

(iii) Nhóm chính sách nhằm thực hiện tốt vai trò lan tỏa của VKTTĐ: Chưa có cơ chế, chính sách điều tiết thu nhập của VKTTĐ với các vùng không trọng điểm, nhất là các vùng yếu kém trên phạm vi cả nước. Hiện nay chúng ta chưa có một chính sách riêng biệt nào về thuế, lệ phí hay điều tiết thu nhập cá nhân, nghĩa vụ đóng góp vào của các địa phương, cá nhân, tập thể, các tổ chức kinh tế vào phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế cả nước hoặc là các mục tiêu xóa đói giảm nghèo, khắc phục khó khăn cho các địa phương chậm phát triển. Điều đó làm cho tác động lan tỏa của các vùng KTTĐ không thực sự có hiệu quả.

 (iv) Thiếu các chính sách liên kết vùng nhằm tạo ra những thống nhất và hợp lý và hiệu quả trong tổ chức phát triển các ngành kinh tế; giúp các KCN, KĐT xây dựng hệ thống hạ tầng kinh tế, kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội có ý nghĩa toàn VKTTĐ. Do không có các chính sách liên kết vùng, nên các địa phương trong quá trình thực hiện phát triển đã không liên kết được với nhau trong tổ chức các hoạt động kinh tế, xã hội, không kiểm tra lẫn nhau, gây ra các hiện tượng xé rào khá phổ biến, và quan trọng hơn là hiệu quả xây dựng cũng như sử dụng hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế, kỹ thuật và xã hội liên vùng trở nên kém hiệu quả.

(v) Thiếu hệ thống văn bản hướng dẫn, pháp lệnh hay chế tài cụ thể có liên quan đến tổ chức thực hiện chính sách. Hiện nay, chúng ta còn thiếu khá nhiều tài liệu liên quan đến tổ chức thực hiện mục tiêu phát triển VKTTĐ cũng như cơ chế triển khai các chính sách như: pháp lệnh về KCNC, lộ trình thực hiện các quy hoạch, các chính sách về môi trường, các chế tài cụ thể xử lý vi phạm luật về môi trường, luật về đất đai hoặc thực thi chính sách bồi thường đất đai, văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách về quy hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên VKTTĐ... Điều đó ảnh hưởng lớn đến tiến độ và chất lượng thực hiện các chính sách cũng như xử lý các hiện tượng vi phạm chính sách, gây hiện tượng phá rào, vượt khung hay hình thành cơ chế riêng cho các tỉnh trong VKTTĐ, thực hiện mục tiêu xây dựng “cát cứ riêng” của mình.

Về mặt thời gian: các chính sách liên quan đến nhau, ràng buộc lẫn nhau nhưng thường lại xuất hiện với khoảng thời gian cách rất xa nhau. Ví dụ, quy hoạch phát triển các VKTTĐ được phê duyệt từ năm 1997, 1998, và được hoàn thiện theo các giai đoạn phát triển khá hoàn chỉnh, tuy vậy, quy hoạch phát triển các ngành kinh tế, các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, giao thông, thông tin liên lạc, hay quy hoạch phát triển các ngành nông, công nghiệp, dịch vụ thì mới chỉ được phê duyệt cách đây khoảng 2 năm, tức là sau 10 năm kể từ khi ban hành văn bản về quy hoạch tổng thể các VKTTĐ. Các định hướng phát triển ngành trên các VKTTĐ được xác định từ những văn bản quy hoạch tổng thể và quy hoạch ngành, những danh mục các sản phẩm, ngành mũi nhọn thì lại mới được phê duyệt vào năm 2007. Chính sách phát triển KCN, KĐT cũng chỉ mới được phê duyệt năm 2008,v.v...

Về nội dung quản lý: do sự thiếu đồng bộ về thời gian xuất hiện của hệ thống chính sách, nên trong từng giai đoạn nhất định, quá trình thực hiện phát triển các VKTTĐ thường thiếu các chính sách hướng dẫn và điều tiết. Một khía cạnh khác của sự thiếu đồng bộ về nội dung là các chính sách của quốc gia thường độc lập so với chính sách của địa phương, thậm chí có những mâu thuẫn với nhau.

Sự không đồng bộ về thời gian và về nội dung các chính sách đã dẫn đến những hậu quả: (i) không tạo ra những cơ sở pháp lý cho việc xây dựng và phát triển các ngành, các lĩnh vực và hệ thống cơ sở hạ tầng phát triển kinh tế, kỹ thuật, xã hội phù hợp với chính sách quy hoạch phát triển chung của các vùng; (ii) tạo ra một khuynh hướng phát triển thiếu trật tự, không hợp lý, thậm chí mang tính khép kín, kém hiệu quả nếu đứng trên quan điểm tổng thể toàn VKTTĐ; (iii) gây khó khăn trong quá trình sắp xếp, tổ chức lại, nhất là hệ thống cơ sở hạ tầng, và dẫn đến trường hợp phải chấp nhận hậu quả tồn tại trong lâu dài đối với hệ thống cơ sở hạ tầng hiện có; (iv) dẫn đến hiện tượng phát triển chồng chéo, trùng lắp nhau giữa các địa phương, mâu thuẫn nhau trong phát triển các ngành, các lĩnh vực có liên quan đến nhau.

- Quan điểm và các chính sách đều hướng tới phát triển theo chiều rộng các VKTTĐ.   Thứ nhất, việc mở rộng mở rộng phạm vi địa lý của các VKTTĐ thường được xem là thành công trong quá trình phát triển các VKTTĐ, quá trình đánh giá phát triển VKTTĐ lại dựa vào kết quả về quy mô dân số, diện tích của các vùng được mở rộng theo thời gian. Trên thực tế, việc ngày càng mở rộng quy mô diện tích, dân số của VKTTĐ có thể (và trên thực tế đã có xảy ra) dẫn đến giảm đi tính chất “nổi trội” của các vùng, làm giảm sự hấp dẫn đối với các nhà đầu tư và kết cục là chức năng trở thành vùng cực tăng trưởng hay khu vực kinh tế năng động lại trở nên kém hiện thực hơn. Thứ hai, chính sách phát triển các KĐT, KCN trong VKTTĐ đều theo quan điểm mở rộng theo chiều rộng. Vì thế không gian đô thị hay các khu dân cư tập trung, KCN, hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ đều được “trải rộng” và bám theo trục đường giao thông, tạo ra một không gian phân tán manh mún mang nặng tính chất kinh tế mặt đường hay kinh tế vỉa hè, rất khó trong việc mở rộng, nâng cấp hay hiện đại hóa. Quan điểm đó có vẻ như đi ngược lại của xu thế phát triển các KĐT, KCN hiện đại theo kiểu nhấn mạnh “độ sâu” và “chiều cao” như ở các nước trên thế giới.

- Một số chính sách thiếu hợp lý hoặc chưa đủ mạnh để tạo lợi thế cạnh tranh cho VKTTĐ. Cụ thể: (1) Chính sách ưu tiên cấp ngân sách cho các địa phương thuộc VKTTĐ được thể hiện trong Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg ngày 12/9/2006 của Thủ tướng Chính phủ ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2007– 2010, trong đó các địa phương trong vùng KTTĐ là một đối tượng hưởng hệ số ưu tiên phân bổ ngân sách. Đây thể hiện quan điểm ưu tiên theo kiểu cơ chế bao cấp, sự ưu tiên này đã không có tác dụng khuyến khích các tỉnh trong vùng trọng điểm hướng tới chủ động ngân sách, mà đây chính là yếu tố tạo ra tư tưởng muốn gia nhập vùng trọng điểm của các địa phương khác vì mục tiêu cục bộ, bao cấp ngân sách. Hay chính sách phân cấp quyết định đầu tư cho các dự án đầu tư nước ngoài vào vùng trọng điểm, theo đó các tỉnh này được ủy quyền cấp phép đầu tư cho các dự án FDI đến 50 triệu đô la, mức này còn quá thấp so với nhu cầu chủ động của các địa phương này.

-  Chính sách “dàn đều” thiếu sự khác biệt trong đầu tư giữa ba VKTTĐ. Điều này thể hiện khá rõ rệt trong các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế- xã hội, danh mục phát triển các ngành kinh tế công nghiệp, dịch vụ, nông nghiệp, hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội hay quan điểm phát triển ưu tiên, cả ba vùng đều có một “bộ khung” như nhau. Các chính sách ưu tiên phát triển, ưu tiên đầu tư, hay nhấn mạnh các lĩnh vực cần chia sẻ đều có vẻ như đồng nhất đối với cả ba vùng. Điều này dẫn đến: không thực sự khơi dậy được thế mạnh của từng vùng; không tìm được sự khác biệt trong cơ cấu kinh tế của mỗi vùng, không tạo ra được sự bứt phá trên cơ sở ưu thế riêng có của từng vùng.

- Các chính sách chủ yếu nhấn mạnh tăng trưởng nhanh, mang tính ngắn hạn, không bảo đảm bền vững trong dài hạn của các VKTTĐ. Điều này thể hiện: (i) trong quy hoạch danh mục phát triển các ngành công nghiệp, danh mục các sản phẩm ưu tiên trong các VKTTĐ, theo đó, trong lòng các VKTTĐ, đều cho phép phát triển phần lớn các sản phẩm mang tính độc hại, nhiều ô nhiễm môi trường cao hay tiếng ồn lớn như công nghiệp cơ khí, luyện kim, hóa chất; (ii) chính sách phát triển nhanh, ồ ạt với số lượng lớn các KCN với đủ loại quy mô trên địa bàn các tỉnh nằm trong VKTTĐ. Hậu quả là: tình trạng ô nhiễm môi trường trở nên báo động trong các địa bàn có KCN; KCN, khu dân cư, khu hành chính... đan xen nhau một cách thiếu trật tự; những yếu tố kéo theo của KCN như hệ thống đường xá, cơ sở hạ tầng, nhà ở, các điều kiện sinh hoạt đều trở nên bị quá tải và không kịp đầu tư tương xứng; những hoạt động quản lý nảy sinh trong quá trình hình thành và phát triển KCN, KĐT như bồi thường đất đai, giải quyết việc làm, bồi dưỡng nâng cao tay nghề, chuyển đổi nghề nghiệp đều không kịp thời, gây trở ngại lớn và làm cho ảnh hưởng lan tỏa của sự phát triển các KCN trở nên xấu đi, môi trường đầu tư ngày càng kém hấp dẫn.

- Nhiều chính sách còn mang nhiều điểm chồng chéo, mâu thuẫn nhau và không phù hợp với điều kiện cụ thể. Điều này rõ rệt nhất trong các chính sách về bồi thường đất đai, chính sách thu hồi đất, chính sách thuế, sử dụng tài nguyên đất đai trong các VKTTĐ, chính sách phát triển khoa học công nghệ, chính sách thu hút nguồn nhân lực, bồi dưỡng nâng cao chất lượng lao động... chưa tạo ra được động lực thu hút nguồn lực vào các lĩnh vực cần tạo ra sự đột phá.

Nếu chia quá trình phát triển VKTTĐ thành 3 giai đoạn: hình thành, mở rộng – tập trung và lan toả phát triển, thì từ nay đến năm 2015, các VKTTĐ của Việt Nam nằm ở giai đoạn thứ 2, tức là giai đoạn mở rộng – tập trung kinh tế. Nhịêm vụ chính trong giai đoạn này là tạo cho mình những lợi thế cạnh tranh để tăng cường tính tập trung kinh tế  và nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh. Sau năm 2015, mới có thể bước được sang giai đoạn phát triển lan toả để tiến tới sự hội tụ xã hội.

Để thực hiện được các nhiệm vụ phát triển các VKTTĐ ở nước ta trong thời gian tới, ba mục tiêu chính cho hoàn thiện cơ chế chính sách được đặt ra đối với VKTTĐ:

Một là: Các cơ chế chính sách nhằm tạo dựng vững chắc, toàn diện, đồng bộ và hợp lý các vấn đề mang tính pháp lý về khung định hướng, phân bố không gian, tổ chức mạng lưới cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội và kỹ thuật cho sự phát triển bền vững cho VKTTĐ. 

Hai là, các cơ chế chính sách nhằm tạo ra những yếu tố đòn bảy đủ mạnh cho quá trình phát triển, để các VKTTĐ có khả năng trở thành vùng động lực thực sự của cả nước, trở thành các đầu tầu tăng trưởng kinh tế nhanh, hiệu quả với các yếu tố nguồn lực thu hút vào vùng không chỉ lớn về quy mô, mà còn bảo đảm sự vượt trội về chất lượng cũng như tính bền vững trong xu thế phát triển. 

Ba là, các cơ chế chính sách nhằm hướng tới những thể chế ngày càng đầy đủ hơn cho việc thực hiện mục tiêu và nghĩa vụ lan tỏa phát triển của các VKTTĐ với cả nước nói chung và các vùng chậm phát triển nói riêng. Tính chất tối ưu trong thực hiện mục tiêu này là: làm thế nào để các chính sách không chỉ hướng tới những nghĩa vụ của các VKTTĐ cần phải làm đối với các vùng chậm phát triển mà điều quan trọng là các chính sách đạt được hiệu ứng “hai trong một”, tức là, nó vừa có khả năng tạo sự tập trung về kinh tế và khả năng thu hút nguồn lực vào vùng trọng điểm và mặt khác lại có tác dụng tạo cơ hội cho sự hội nhập về mức sống cho các vùng chậm phát triển. 

Quá trình hoàn thiện các cơ chế chính sách phát triển bền vững VKTTĐ Việt Nam trong thời gian tới nhằm vào các mục tiêu nói trên, cần dựa trên những định hướng cơ bản sau đây:

Mới có lịch sử hơn 10 năm phát triển, lại cơ nhiều sự biến đổi trong cấu trúc của vùng (thành phần tham gia), Chính phủ nên dành cho VKTTĐ những chính sách riêng, đặc thù, thậm chí có thể phải có chính sách riêng đối với từng vùng kinh tế trọng điểm tùy theo đặc điểm phát triển của nó, để thúc đẩy các vùng này nhanh chóng trở thành điểm động lực tăng trưởng nhanh của cả nước. Để làm cho các chính sách riêng cho VKTTĐ hướng vào mục tiêu phát triển bền vững và có hiệu quả, chúng tôi nhấn mạnh hai yêu cầu sau đây: (i) Các chính sách riêng cho VKTTĐ không chỉ tập trung vào lĩnh vực làm tăng cường mức độ tập trung kinh tế, mà cần phải có các chính sách riêng trong các lĩnh vực khác có liên quan đến phát triển bền vững vùng, đó là các chính sách về môi trường, sử dụng tài nguyên; chính sách xã hội và các chính sách liên quan đến vai trò lan tỏa kinh tế của các vùng trọng điểm đối với quốc gia và nhất là các vùng chậm phát triển; (ii) Các chính sách riêng, nhất là các chính sách tạo hấp dẫn cho vùng, phải đủ mạnh để có khả năng tạo đột phá trong quá trình thu hút nguồn lực chất lượng cao, nhằm  hướng tới các mục tiêu phát triển vùng.

Thứ hai, các chính sách phải hướng tới mục tiêu chính là tạo đòn bảy cho vùng chủ động tự thân vận động để phát triển chứ không phải nhằm tạo thêm đặc quyền đặc lợi cho vùng trong việc phân chia chiếc bánh ngân sách nhà nước.

Thời gian qua, một số chính sách lại hướng vào việc tạo ra đặc quyền đặc lợi cho các địa phương nằm trong vùng trọng điểm, ví dụ như chính sách phân bổ ngân sách, chính sách phân bổ vốn đầu tư từ vốn ngân sách. Điều này đã dẫn đến một xu hướng nhiều địa phương muốn gia nhập vào VKTTĐ để được hưởng nhiều quyền lợi chứ không phải vì mục tiêu biến mình trở thành động lực tăng trưởng. Tâm lý trên là trái với nguyên tắc của tổ chức VKTTĐ. Theo lập luận trên, trong thời gian tới, hoàn thiện các chính sách đối với vùng trọng điểm cần tập trung cần tập trung vào các loại sau đây:

(i) Các chính sách tạo điều kiện để biến các dấu hiệu lợi thế so sánh hay lợi thế tuyệt đối trở thành các lợi thế cạnh tranh của vùng. Xung quanh nội dung này là các chính sách có liên quan đến tạo môi trường đầu tư, khuyến khích thu hút nguồn lực vốn, lao động, di dân, chính sách thu hút công nghệ cao vào vùng trọng điểm; các chính sách mở rộng và phát triển thị trường, phát triển mạng lưới cơ sở hạ tầng, thông tin viễn thông.

(ii) Các chính sách nhằm mở rộng phân cấp quản lý nguồn vốn, thu hút đầu tư nước ngoài, tăng cường quyền chủ động cho chính quyền địa phương các tỉnh nằm trong vùng trọng điểm, tạo cho họ những cơ chế thông thoáng hơn trong thu hút và quản lý nguồn lực phát triển vùng.

 (iii) Các chính sách khuyến khích các doanh nghiệp, các cơ sở kinh tế nằm trong vùng trọng điểm trong việc tập trung phát triển sản xuất kinh doanh theo hướng hiện đại và chất lượng cao, thông qua các chính sách thuế khóa, chính sách vay vốn, chính sách tiêu thụ sản phẩm hàng hóa hoặc trao đổi thương mại với bên ngoài, đặc biệt là thương mại quốc tế.

Trong mỗi giai đoạn phát triển khác nhau, các VKTTĐ cũng như có mục tiêu phát triển khác nhau, đồng thời có những trách nhiệm hay nghĩa vụ khác nhau đối với sự phát triển chung của quốc gia. Chính vì vậy, có những yêu cầu hỗ trợ khác nhau từ phía nhà nước. Thực hiện quan điểm định hướng này là một điều kiện để nâng cao hiệu quả của hệ thống cơ chế chính sách, giúp cho các nhà hoạch định, trên cơ sở đánh giá đúng đắn trình độ phát triển của vùng trọng điểm, xác định được những điểm nhấn cần thiết trong mỗi giai đoạn, để từ đó đưa ra những chính sách ưu tiên kịp thời thúc đẩy quá trình phát triển của mỗi vùng. Trong quá trình hình thành và phát triển VKTTĐ:

(i) Giai đoạn đầu khi mới manh nha thành lập, các chính sách về quy hoạch hay cơ chế bộ máy quản lý điều phối, nhằm xác định những yếu tố khung pháp lý cần thiết cho việc tiến hành xây dựng và đưa vùng trọng điểm vào hoạt động là thực sự cần thiết, nó góp phần tạo thế đứng vững chắc cho vùng ngay từ đầu. Đồng thời trong giai đoạn này, cũng cần phải ban hành những cơ chế cần thiết cho việc triển khai thực hiện quy hoạch, hình thành các mô hình tổ chức sản xuất (như mô hình KCN, khu đô thị, khu dân cư…). Đây là điểm lưu ý khi chúng ta triển khai tổ chức VKTTĐ ĐBSCL, hoặc xây dựng thêm những vùng động lực tăng trưởng khác quy mô nhỏ hơn. 

(ii) Giai đoạn ổn định quy mô và nâng cao trình độ tích tụ, tập trung kinh tế (đối với 3 vùng trọng điểm cũ, có thể xác định đến 2015), các chính sách tạo điều kiện để hình thành và củng cố lợi thế cạnh tranh của vùng cần được nhấn mạnh nhiều hơn, cụ thể là các chính sách phân cấp chủ động khai thác, huy động và quản lý nguồn lực của các địa phương trong các vùng trọng điểm; chính sách tạo mở cửa, tạo môi trường đầu tư và cơ hội bỏ vốn đối với các nhà đầu tư; chính sách di dân tự do đến vùng trọng điểm; chính sách khuyến khích phát triển sản xuất kinh doanh, chính sách thị trường, tiêu thụ sản phẩm hàng hóa, chính sách phát triển nguồn nhân lực, công nghệ kỹ thuật, phát triển cơ sở hạ tầng liên kết trong vùng. Trong giai đoạn này, đi liền với các chính sách khuyến khích kinh tế, cần có các chính sách nhằm hướng hoạt động kinh tế của vùng đi vào chiều sâu và hiệu quả; các chế tài xử lý các vi phạm trong hoạt động kinh tế. Có thể nói đây là giai đoạn sôi động nhất, để các vùng KTTĐ thực sự trở thành những động lực với những sự phát triển nổi trội về kinh tế và mức độ tập trung kinh tế có đủ sức lan tỏa, thúc đẩy toàn bộ nền kinh tế quốc gia phát triển.

(iii) Giai đoạn phát triển ổn định về kinh tế và phát huy sự lan tỏa của vùng trọng điểm (đối với 3 vùng trọng điểm cũ, có thể xác định từ sau năm 2015). Giai đoạn này, lợi thế cạnh tranh đã thuộc về các VKTTĐ, tức là đã có đủ sức đứng vững trong quá trình phát triển, các chính sách khuyến khích ưu tiên, tạo môi trường hay đòn bảy kinh tế cho vùng có thể giảm đi, thay vào đó là việc nhấn mạnh nhiều hơn đến hai nhóm chính sách: một là, ổn định và củng cố thế đứng vững chắc cho vùng, nhất là chính sách phát triển  theo chiều sâu hệ thống đô thị hạt nhân với các điều kiện hiện đại; hai là, các chính sách lan tỏa kinh tế của các VKTTĐ đến các vùng khác trong cả nước, nhất là các vùng chậm phát triển nhằm thực hiện mục tiêu “côngbằng về xã hội, công bằng về mức sống trên toàn quốc gia”. Cụ thể, đó là các chính sách nhằm phân phối lại các thành quả kinh tế của các vùng trọng điểm cho các vùng chậm phát triển, các chính sách đầu tư hạ tầng, đô thị cho các vùng ngoài trọng điểm để dãn dần mật độ dân cư trong các vùng trọng điểm (các chính sách chưa đặt ra nhiều trong giai đoạn 2 của quá trình phát triển các vùng trọng điểm).