Luật Đất đai năm 2003 ra đời đánh dấu bước ngoặt quan trọng trong chính sách tài chính đất đai bằng hàng loạt các tư tưởng đổi mới mang tính tiến bộ, phù hợp với cơ chế thị trường. Các nghị định, văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã từng bước phát huy trong cuộc sống, đặc biệt là các chính sách tài chính đất đai như: Chính sách thu tiền sử dụng đất (Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004); Chính sách thu tiền thuê đất, thuê mặt nước (Nghị định số 142/2005/NĐ-CP ngày 14/10/2005); Chính sách về giá đất (Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004); Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004); Chính sách về đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất (Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31/8/2005) và các văn bản sửa đổi, bổ sung của Chính phủ về các Chính sách trên (Nghị định số 17/2006/ NĐ-CP ngày 27/1/2006; Nghị định số 84/2007/ NĐ-CP ngày 25/5/2007; Nghị định số 123/2007/ NĐ-CP ngày 27/7/2007; Nghị định số 44/2008/ NĐ-CP ngày 9/4/2008; Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009)…

Hàng loạt cơ chế chính sách tài chính liên quan đến đất đai đã được ban hành trong từng bối cảnh, giai đoạn cụ thể đã tạo ra những chuyển biến tích cực trong việc khơi thông nguồn lực tài chính đất đại phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, tiêu biểu như:

- Từng bước hình thành và ngày càng hoàn thiện khung pháp lý về tài chính đất đai phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Giải quyết quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường gắn với hiệu quả, trên các mặt: cải thiện môi trường đầu tư, giải quyết hợp lý về lợi ích giữa Nhà nước với người sử dụng đất; miễn thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với các trường hợp được Nhà nước khuyến khích; khai thác nguồn lực đất đai để biến nguồn lực tiềm năng thành nguồn lực tài chính, nguồn vốn cho đầu tư phát triển và nguồn thu ổn định cho ngân sách nhà nước (NSNN).

- Tiếp tục thực hiện cơ chế thị trường trong quản lý tài chính đối với đất đai; góp phần sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả và chuyển dần việc quản lý từ biện pháp hành chính sang biện pháp kinh tế kết hợp với biện pháp hành chính. Việc xác định giá đất theo giá thị trường đã từng bước xóa bỏ cơ chế bao cấp trong lĩnh vực đất đai, góp phần quản lý đất đai bằng biện pháp kinh tế, tạo điều kiện cho thị trường chuyển quyền sử dụng đất hoạt động, thu hút vốn đầu tư của toàn xã hội và vốn đầu tư nước ngoài.

- Thông qua cơ chế xử lý, sắp xếp lại nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước đã khuyến khích, định hướng cho các cơ quan, đơn vị, tổ chức kinh tế sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả bằng các đòn bẩy kinh tế như cho phép bán nhà và chuyển nhượng quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất và sử dụng tiền sử dụng đất đề đầu tư hiện đại hoá công sở, tăng cường năng lực sản xuất kinh doanh.

- Giá đất tính thu nghĩa vụ và thực hiện các chính sách tài chính đất đai được cải tiến với quy định giá đất do ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quy định và công bố hàng năm theo giá thị trường. Trường hợp giá chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND cấp tỉnh quyết định lại giá đất cho từng trường hợp cụ thể cho phù hợp nhằm đưa giá trị quyền sử dụng đất khi thực hiện các quan hệ tài chính tiệm cận với cơ chế thị trường, hòa nhập với thị trường quốc tế.

- Tiếp tục cải thiện môi trường đầu tư, giải quyết hợp lý về lợi ích giữa Nhà nước với người sử dụng đất và NĐT… thu hẹp khoảng cách đối xử giữa NĐT trong nước và NĐT nước ngoài. NĐT được quyền chọn lựa hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất theo cơ chế bình đẳng về nghĩa vụ tài chính.

- Đơn giản hóa thủ tục và giảm thiểu nghĩa vụ tài chính đối với hộ gia đình, cá nhân, đặc biệt là các vùng kinh tế xã hội có khó khăn, đồng bào dân tộc, người nghèo… để đẩy nhanh tiến độ thực hiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân nhằm phục vụ cho công tác quản lý sử dụng đất có hiệu quả phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả mang tính đột phá trong cơ chế, chính sách tài chính đất đai đã đạt được trên, trong quá trình triển khai thực tế vẫn còn nảy sinh nhiều bất cập, đó là:

- Giá đất năm sau thường biến động tăng hơn năm trước, trong khi công tác giải phóng mặt bằng thường kéo dài dẫn đến giá đất để tính thu tiền sử dụng đất và giá bồi thường, hỗ trợ về đất được duyệt làm căn cứ để khấu trừ tiền đền bù hỗ trợ về đất vào tiền sử dụng đất phải nộp không cân bằng;

- Đơn giá thuê đất (tỷ lệ % giá đất) còn thấp so với mức thu tiền sử dụng đất dẫn đến hạn chế nguồn thu và không khuyến khích sử dụng đất có hiệu quả, không công bằng về nghĩa vụ tài chính;

- Việc xác định giá đất cụ thể để tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường trong điều kiện bình thường cũng gặp không ít khó khăn, lúng túng do chưa có quy trình chuẩn về trình tự, thủ tục bàn giao đất thực tế (nhất là đối với đất chưa được giải phóng mặt bằng), về quy trình xác định giá đất thị trường, về thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất đối với đất đang sử dụng, đất chuyển mục đích sử dụng đất...

Một số kiến nghị

Để khắc phục những tồn tại trong cơ chế, chính sách tài chính đất đai, tiếp tục phát huy hơn nữa hiệu quả nguồn lực từ đất đai đóng góp vào sự phát triển kinh tế - xã hội xin đưa ra một số kiến nghị, sửa đổi sau:

- Về cơ chế giá đất theo cơ chế thị trường: Hiện nay có ý kiến cho rằng Chính phủ không nên ban hành khung giá đất nữa mà chỉ ban hành phương pháp xác định giá đất và quy trình định giá đất. Việc định giá đất của Nhà nước bao gồm 2 loại: định giá hàng loạt công bố vào một ngày cụ thể và giữ ổn định trong thời kỳ nhất định phục vụ cho mục đích tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, lệ phí trước bạ, tiền thuê đất nộp hàng năm; Loại định giá thứ hai là định giá cá biệt theo thời điểm phục vụ cho các mục đích tính tiền sử dụng đất khi giao đất, cho thuê đất nộp tiền 1 lần cho cả thời gian thuê không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai gây thiệt hại cho Nhà nước.

- Về cơ chế giao đất: Cần xác định chế độ giao đất rạch ròi. NĐT vẫn được lựa chọn hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất của Nhà nước nhưng thu hẹp chênh lệch giữa tiền sử dụng đất và tiền thuê đất trả hàng năm và sửa đổi chính sách ưu đãi đầu tư về đất đai cho phù hợp để đảm bảo NĐT trong nước và NĐT nước ngoài được đối xử công bằng trong quan hệ tài chính đất đai với Nhà nước.

- Về cơ chế bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thực hiện dự án đầu tư: Cần xem xét có nên bỏ quy định cho phép NĐT thoả thuận với dân bồi thường, hỗ trợ tái định cư để đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất thực hiện dự án đầu tư vì dễ dẫn tới so bì và khiếu kiện.

Đền bù khi thu hồi đất là vấn đề quan trọng nhất của thực tiễn quản lý đất đai hiện nay, là tâm điểm của các vấn đề nóng trong thực thi Luật Đất đai và cũng là nguyên nhân chính của tình trạng khiếu kiện gia tăng và kéo dài trong thời gian qua. Thực tế, trong thời gian qua việc xử lý mối quan hệ này vẫn còn nhiều bất cập, như: Thiếu nhất quán trong thu hồi và đền bù, đặc biệt là khoảng cách giữa luật pháp và tổ chức thực thi trong thực tiễn còn cách nhau khá xa; Quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu đất đai không được đặt đúng vị trí và chưa khai thác được hết quyền của mình. Nguyên tắc đền bù không hợp lý, khi xác định giá đền bù cho người có đất bị thu hồi là giá đất sau dự án; Thiếu nhất quán trong xây dựng, triển khai phương án đền bù, tái định cư; khi có thắc mắc, khiếu kiện thì giải quyết thiếu kiên quyết và không nhất quán.

Có thể khẳng định, việc thu hồi, đền bù đất chính là phải giải quyết hài hòa lợi ích kinh tế của cả ba chủ thể: Nhà nước, người có đất bị thu hồi và chủ đầu tư dự án. Để giải quyết được mối quan hệ này cần thực hiện các nguyên tắc: (i) Giá đất do UBND cấp tỉnh xác định phải đúng nguyên tắc sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường theo quy định của Luật Đất đai và nghị định của Chính phủ về hướng dẫn các tiêu chí và phương pháp xác định giá đất; (ii) Giá đền bù phải là giá trước dự án. Nhà nước không thể cứ chạy theo giá sau dự án để đền bù cho người có đất bị thu hồi vì nhiều khi đây là thứ giá ảo, khó xác định và thường thay đổi, dẫn đến những khác biệt có khi là rất lớn ở vào các thời điểm khác nhau của quá trình đền bù, giải phóng mặt bằng; (iii) Xử lý tốt phần địa tô chênh lệch phát sinh của đất sau dự án so với đất trước dự án trong mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi và NĐT bằng cách: mỗi chủ thể đều được hưởng lợi ích từ phần địa tô chênh lệch phát sinh đó. Người có đất bị thu hồi chỉ được đền bù theo giá trước dự án nhưng phải được hưởng lợi thoả đáng từ phần địa tô chênh lệch mới phát sinh này; (iv) Nhà nước cần nhất quán trong thực thi chính sách, thống nhất cơ chế từ Trung ương đến từng địa phương, giữ nghiêm kỷ cương phép nước, công bằng và minh bạch, đồng thời cũng kiên quyết và nhất quán trong xây dựng và thực hiện phương án đền bù, giải phóng mặt bằng, tái định cư cũng như trong giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai theo đúng các quy định của pháp luật.

Để khai thác hiệu quả nguồn lực tài chính từ đất đai một cách bền vững, Nhà nước cần chủ động điều tiết giá đất trong thị trường bằng quan hệ cung - cầu; đảm bảo xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường có sự điều tiết của Nhà nước; đẩy mạnh thu hồi đất theo quy hoạch, tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá; thực hiện đấu thầu các dự án có sử dụng đất và hạn chế tối đa tình trạng giao đất, cho thuê đất theo phương thức chỉ định nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch, bình đẳng trong việc tiếp cận đất đai đối với các đối tượng có nhu cầu sử dụng đất...

Xét về mặt kinh tế, nếu thực hiện tốt việc khai thác quỹ đất hai bên đường sẽ mang lại hiệu quả lớn, điều tiết được địa tô chênh lệch từ đất đai thông qua việc Nhà nước đầu tư chi phí làm đường mang lại; đồng thời đảm bảo không để tình trạnh người bị thu hồi đất thì thiệt, còn người đang có đất ở trong ngõ ngách thì được ra mặt đường như hiện nay. Do đó, Nhà nước cần rà soát lại toàn bộ chính sách miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo hướng hạn chế các đối tượng được miễn, giảm; chuyển cơ bản các hình thức ưu đãi từ thu sang ưu đãi về chi để tăng kiểm soát, nâng cao hiệu quả chính sách. Nếu đã ưu đãi qua giá đất thì bỏ quy định về mức ưu đãi cụ thể theo pháp luật đầu tư và ngược lại để tránh sự ưu đãi hai lần. Đồng thời, nên bỏ quy định về miễn toàn bộ tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho đời của dự án và thực hiện việc giao đất theo tiến độ thực hiện thực tế của dự án.

Sửa Luật Đất đai là một vấn đề lớn, không thể làm ngay và kể cả khi đã được Quốc hội thông qua cũng cần có một thời gian nhất định mới đi vào cuộc sống, do vậy trước mắt cần có một số giải pháp mang tính điều chỉnh để phát huy nguồn lực từ đất đai tạo hành lang pháp lý phù hợp theo thực tế của cơ chế thị trường. Cụ thể là: Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 198/2004/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất; Nghị định số 142/2005/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước… Trong đó, tập trung vào các nội dung vướng mắc cụ thể phát sinh trên thực tế gồm: (1) Sửa đổi quy định cụ thể hơn về quy trình xác định giá đất sát thị trường trong điều kiện bình thường để các địa phương dễ dàng thực hiện; (2) Bổ sung quy định đối tượng sử dụng đất là tổ chức liên doanh; qua đó xác định tiêu chí phân biệt doanh nghiệp liên doanh giữa tổ chức trong nước và NĐT nước ngoài là tổ chức trong nước hay tổ chức nước ngoài; (3) Xác định rõ từng trường hợp áp dụng thời điểm tính thu tiền sử dụng đất cụ thể, gồm: thời điểm quyết định giao đất, thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thời điểm bàn giao đất thực tế, thời điểm theo tiến độ thực hiện dự án; (4) bổ sung quy định để miễn, giảm tiền sử dụng đất cho một số đối tượng thuộc diện hộ nghèo tách hộ, thiếu đất ở so với hạn mức quy định; hộ là đồng bào dân tộc thiểu số thuộc vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn để đẩy nhanh tiến độ cấp; (5) Giảm dần chênh lệch và tiến tới xóa bỏ chênh lệch giữa mức thu tiền sử dụng đất và tiền thuê đất của cùng mục đích với cùng thời hạn sử dụng; (6) Bổ sung phạm vi thu tiền thuê đất là công trình ngầm dưới lòng đất và quy định về đơn giá thuê đất đối với công trình kiến trúc xây dựng trên đất và đơn giá thuê đối với dự án thuê đất dưới lòng đất…

Tài liệu tham khảo:

1. Báo cáo Thanh tra Chính phủ chuyên đề về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất năm 2011;

2. Báo cáo Tổng quan Thị trường bất động sản Việt Nam năm 2010; năm 2011;

3. Tạp chí Tài chính; Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 10/2012