Vai trò của đấu giá quyền sử dụng đất

Thứ nhất, đấu giá đất công khai sẽ góp phần giải quyết vấn đề khiếu kiện trong bồi thường, giải phóng mặt bằng. Bên cạnh các yếu tố khác như giá đất bồi thường chưa hợp lý, các biện pháp hỗ trợ chưa đồng bộ dẫn đến nhiều vụ việc khiếu nại bồi thường xuất phát từ việc người bị thu hồi đất cho rằng Nhà nước thu hồi đất giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án, giá bồi thường thấp (do chủ yếu đất thu hồi là đất nông nghiệp) nhưng chủ đầu tư bán lại với giá cao (đặc biệt là đất xây dựng các khu đô thị, khu thương mại, dịch vụ, đất ở và ở các thời điểm thị trường bất động sản phát triển nóng dù nhà đầu tư khi được giao đất, cho thuê đất phải thực hiện nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định).

Hơn nữa, có trường hợp khi làm thủ tục thu hồi đất, nhà đầu tư lại trực tiếp đi thương lượng với người bị thu hồi đất hoặc nhà đầu tư trong một số trường hợp đã thực hiện bán, rao bán đất thuộc dự án ngay từ khi dự án vẫn còn trên giấy đã vô hình chung tạo ra mối quan hệ “trực tiếp” giữa người bị thu hồi đất và nhà đầu tư. Nhiều vấn đề phát sinh từ mối quan hệ “trực tiếp” này rất khó dung hòa, đặc biệt là vấn đề lợi ích giữa các bên, cũng như xử lý vấn đề tổng thể. Có dự án, chủ đầu tư chấp nhận bỏ thêm tiền ngoài phương án được duyệt để trả cho người bị thu hồi đất, thường là đối với các trường hợp chây ỳ để sớm hoàn thành việc giải phóng mặt bằng. Phương pháp này có thể giải quyết được vấn đề cho một dự án nhưng sẽ làm phá vỡ mặt bằng chung, người bị thu hồi đất sẽ có sự so bì dẫn tới khiếu kiện.

Việc đấu giá quyền sử dụng đất sẽ tách được chủ thể bị thu hồi đất và chủ thể được sử dụng đất sau khi thu hồi, chủ thể có nhu cầu sử dụng đất lại phải tham gia đấu giá công khai tại các cơ quan chức năng, không liên quan đến người có đất bị thu hồi, chênh lệch giá đất được thu vào ngân sách nhà nước. Điều này sẽ làm hạn chế đáng kể tình trạng khiếu kiện về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;

Thứ hai, đấu giá quyền sử dụng đất sẽ tạo ra mặt bằng giá thị trường công khai, minh bạch. Có nhiều phương thức để xác lập giá thị trường của một mảnh đất, thửa đất nhưng cách tốt nhất vẫn là thông qua đấu giá. Các doanh nghiệp thẩm định giá, các cơ quan nhà nước khi thực hiện việc xác định giá, thẩm định giá, quyết định giá đất, căn cứ được coi là đáng tin cậy nhất vẫn là giá đất thông qua đấu giá. Còn người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan sẽ “tâm phục, khẩu phục” hơn. Khi hình thức đấu giá được áp dụng một cách rộng rãi sẽ tạo ra một mặt bằng giá cho thị trường, góp phần giải quyết được bài toán về việc xác định giá đất sát với giá thị trường vốn đang rất bức xúc hiện nay.

Thứ ba, đấu giá quyền sử dụng đất sẽ hạn chế được tình trạng “xin - cho” trong giao đất, cho thuê đất. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia thì việc giao đất, cho thuê đất vẫn có tình trạng “tù mù”, “xin - cho”. Đây là cơ hội để cho tham nhũng nảy sinh. Với việc phải niêm yết, thông báo công khai thông tin về thời gian, địa điểm, quyền sử dụng đất đấu giá, các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất, đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đều có cơ hội được tham gia sẽ khó có cơ hội cho việc dàn xếp. Có thể vẫn có những vấn đề trong đấu giá như hiện tượng thông đồng, “quân xanh, quân đỏ”… song không thể phủ nhận những ưu thế của phương thức này. Việc có nhiều người tham gia, cuộc bán đấu giá được tổ chức công khai, cơ chế “xin - cho” sẽ dần được khắc phục, loại bỏ.

Thứ tư, thông qua đấu giá với các điều kiện ràng buộc chặt chẽ về quyền và nghĩa vụ, nhiều đối tượng có cơ hội tiếp cận, đăng ký tham gia cũng sẽ cho phép lựa chọn được nhà đầu tư có khả năng tốt nhất về kỹ thuật, về tài chính để thực hiện dự án, cộng với yếu tố mặt bằng sẵn có, dự án sẽ được triển khai một cách nhanh chóng, thuận lợi, đem lại lợi ích cho cả Nhà nước, nhà đầu tư và xã hội. Điều này sẽ hạn chế được tình trạng dự án treo hoặc đất bỏ hoang không được đưa vào sử dụng như đang diễn ra ở nhiều nơi như hiện nay. Thực tế, các dự án thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất có rất ít dự án bị bỏ hoang.

Tuy nhiên, trong thực tiễn, việc đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất vẫn hết sức khó khăn. Nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này bao gồm cả nguyên nhân khách quan và chủ quan.

Để đấu giá đất trở thành công cụ hiệu quả trong quản lý đất đai

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) gửi lấy ý kiến nhân dân đã dành toàn bộ Mục 3 Chương VIII quy định về nguyên tắc đấu giá quyền sử dụng đất; các trường hợp đấu giá và không đấu giá quyền sử dụng đất; điều kiện để đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất; tổ chức được thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, để giải quyết một cách căn bản những khúc mắc trong đấu giá hiện nay, cũng như làm cho việc đấu giá thực sự trở thành công cụ hữu hiệu trong quản lý đất đai, bên cạnh việc hoàn thiện về quy trình, thủ tục đấu giá, việc quy định ngay ở trong Luật một số vấn đề sau là hết sức cần thiết, cụ thể:

Một là, về nguyên tắc đấu giá quyền sử dụng đất. Dự thảo quy định “giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất không thấp hơn giá đất do Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quy định”. Quy định này là không hợp lý vì giá đất trúng đấu giá phụ thuộc vào kết quả của cuộc bán đấu giá. Theo thông lệ chung và quy định hiện hành của pháp luật nước ta, người trả giá cao nhất và ít nhất bằng giá khởi điểm trong phiên bán đấu giá là người trúng đấu giá. Trường hợp giá khởi điểm thấp hơn giá do UBND tỉnh quy định mà người trả giá cao nhất cũng thấp hơn giá do UBND tỉnh quy định thì sẽ dẫn tới mâu thuẫn về mặt pháp luật rất khó xử lý. Mặt khác, đấu giá quyền sử dụng đất không chỉ bao gồm đấu giá để giao đất có thu tiền sử dụng đất mà còn đấu giá để cho thuê đất. Quy định “giá thuê đất” trúng đấu giá (thường giá thuê đất hàng năm được xác định theo một tỷ lệ trên giá đất, hiện nay giao động từ 0,75% đến 3%) phải cao hơn “giá đất” do UBND cấp tỉnh quy định là bất hợp lý, trừ trường hợp thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê. Do vậy, đề nghị quy định theo hướng dẫn hiện hành của Bộ Tài chính là giá đất trúng đấu giá không được thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định trong trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần hoặc đơn giá thuê đất hiện hành đối với đấu giá quyền sử dụng đất thuê.

Hai là, về các trường hợp phải đấu giá và không phải đấu giá quyền sử dụng đất. Theo Dự thảo Luật thì đấu giá quyền sử dụng đất được áp dụng khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án hoặc khi thi hành án, thu hồi nợ có liên quan đến quyền sử dụng đất, trừ 5 trường hợp không phải đấu giá. Tuy nhiên, ngoài các trường hợp đặc biệt (như: miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, chuyển từ đất vượt hạn mức sang thuê đất, hợp thức hóa đất đang sử dụng…) thì có những trường hợp dự thảo quy định không phải đấu giá vẫn nên áp dụng phương thức đấu giá quyền sử dụng đất như: các trường hợp được giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; các trường hợp sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng nhà ở tái định cư, xây dựng nhà ở cho người nghèo và người có thu nhập thấp thuê hoặc mua, xây dựng nhà ở công vụ. Việc giảm nghĩa vụ tài chính hoặc các biện pháp hỗ trợ khác đối với các trường hợp này được xác định trên cơ sở giá đất, giá thuê đất trúng đấu giá.

Ba là, về các điều kiện để đấu giá quyền sử dụng đất. Dự thảo Luật đưa ra 3 điều kiện là: (i) đã có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cấp có thẩm quyền phê duyệt; (ii) đã được giải phóng mặt bằng (“đất sạch”) và (iii) có phương án đấu giá được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các điều kiện này được kế thừa từ các quy định hiện hành, song cần có sự cân nhắc kỹ lưỡng.

Cụ thể, trong 3 điều kiện nói trên thì điều kiện thứ nhất là yêu cầu bắt buộc khi giao đất, cho thuê đất không kể hình thức chỉ định hay đấu giá; điều kiện thứ ba là yêu cầu cần thiết khi đấu giá quyền sử dụng đất mà thực tế đã chứng minh là phù hợp. Tuy nhiên, yêu cầu thứ hai cần phải xem xét lại. Trong điều kiện nguồn kinh phí ngân sách còn hạn chế, quy định này rất dễ bị lợi dụng để không phải đấu giá. Để giải quyết vấn đề này xin đề xuất 2 phương án như sau:

Phương án 1: Tiếp tục giữ quy định đất đấu giá phải là “đất sạch”. Để tránh lợi dụng thì Nhà nước phải quy định bắt buộc về mức vốn điều lệ của Quỹ phát triển đất và yêu cầu các địa phương phải dành toàn bộ nguồn thu từ đất đai trong một số năm và nguồn vốn khác của địa phương để lập quỹ này, đảm bảo trong một thời gian ngắn đáp ứng đủ mức mà Thủ tướng Chính phủ quy định. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 40/2010/ QĐ-TTg quy định hàng năm, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương phải trích 30 - 50% tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền đấu giá quyền sử dụng đất để lập Quỹ phát triển đất đến khi đảm bảo mức vốn điều lệ do UBND tỉnh quy định. Nhiều địa phương quy định mức vốn điều lệ và tỷ lệ trích hang năm thấp, không đáp ứng được yêu cầu về nguồn vốn để thực hiện nhiệm vụ tạo quỹ “đất sạch” và đương nhiên không thể áp dụng hình thức đấu giá.

Phương án 2: Cho phép đấu giá đất chưa bồi thường, giải phóng mặt bằng. Theo phương án này, Nhà nước thực hiện thu hồi đất của người đang sử dụng, lập và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định; sau đó tổ chức đấu giá. Nhà nước sử dụng nguồn thu được từ bán đấu giá để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng và bàn giao đất cho nhà đầu tư trúng đấu giá theo đúng thời hạn ghi trong Thông báo bán đấu giá, Quy chế đấu giá và hợp đồng ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người trúng đấu giá. Để đảm bảo quyền lợi của người thu hồi đất, trường hợp khi đấu giá có chênh lệch (chênh lệch ở đây được xác định là lợi thế do đất mang lại) sẽ chia sẻ giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất. Theo đó, giá đất tính bồi thường sẽ được điều chỉnh theo hệ số giữa giá đất trúng đấu giá và giá đất theo giá khởi điểm. Ví dụ: Giá đất nông nghiệp tính bồi thường theo phương án được duyệt là 500.000 đồng/m2; giá khởi điểm để bán đấu giá theo mục đích mới là 5.000.000 đồng/ m2; giá đất trúng đấu giá theo mục đích mới là 5.500.000 đồng/m2. Hệ số giữa giá đất trúng đấu giá/giá khởi điểm là 1,1. Khi đó, giá đất tính bồi thường chi trả cho người bị thu hồi đất là 550.000 đồng/m2 (500.000 đồng/m2 x 1,1). Có ý kiến cho rằng, đấu giá quyền sử dụng đất khi chưa bồi thường, giải phóng mặt bằng chưa đảm bảo về mặt pháp lý do chưa hoàn thành thủ tục chấm dứt quyền sử dụng của người đang sử dụng đất. Tuy nhiên, việc đấu giá này cũng không khác gì việc quyết định giao đất trực tiếp cho nhà đầu tư khi chưa thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng.

Thứ tư, bổ sung quy định công khai kết quả đấu giá quyền sử dụng đất. Hiện tại, theo quy định của pháp luật về bán đấu giá tài sản, việc niêm yết, thông báo rộng rãi mới thực hiện ở giai đoạn đầu trước khi thực hiện bán đấu giá; còn kết quả bán đấu giá như thế nào thì chỉ những người tham gia phiên bán đấu giá và số ít người có liên quan được biết. Điều này có thể phù hợp với tài sản thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân có yêu cầu không công khai rộng rãi, song với tài sản nhà nước, đặc biệt là quyền sử dụng đất thì thực sự cần thiết. Nó không chỉ làm tăng tính công khai, minh bạch trong xử lý tài sản, mà còn là căn cứ quan trọng, đáng tin cậy khi xác định giá, thẩm định giá, quyết định giá đất, kiểm tra, giám sát việc xác định giá, thẩm định giá, quyết định giá đất.

Theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), đấu giá quyền sử dụng đất được áp dụng khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án hoặc khi thi hành án, thu hồi nợ có liên quan đến quyền sử dụng đất, trừ các trường hợp sau đây:

- Các trường hợp sử dụng đất được miễn, giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo quy định của Luật;

- Hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu tiếp tục sử dụng diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức được giao, đất nông nghiệp vượt hạn mức do nhận chuyển quyền theo quy định; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao sử dụng đất để xây dựng trụ sở làm việc; đơn vị vũ trang nhân dân sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối hoặc sản xuất kết hợp với nhiệm vụ quốc phòng, an ninh;

- Các trường hợp sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư xây dựng nhà ở tái định cư, xây dựng nhà ở cho người nghèo và người có thu nhập thấp thuê hoặc mua, xây dựng nhà ở công vụ;

- Trường hợp giao đất ở cho cán bộ, công chức chuyển nơi công tác theo quyết định điều động của cơ quan có thẩm quyền;

- Các trường hợp khác theo quy định của Chính phủ.

Tổ chức được thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất khi có đủ các điều kiện: có chức năng đấu giá quyền sử dụng đất theo quyết định thành lập của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc được đăng ký kinh doanh theo quy định của pháp luật; có đấu giá viên.

Việc đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện công khai, liên tục, khách quan, trung thực, bình đẳng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia; phải đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất không thấp hơn giá đất do UBND cấp tỉnh quy định.