Hệ thống pháp luật về lập dự toán ngân sách và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

- Về lập dự toán: Ở Việt Nam, việc lập dự toán ngân sách nhà nước (NSNN) được thực hiện theo hệ thống pháp luật về NSNN, bao gồm: Luật NSNN số 01/2002/QH11 và hệ thống văn bản pháp quy hướng dẫn như: Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, Thông tư số 59/2003/TT-BTC, Thông tư số 60/2003/TT-BTC… cùng hệ thống luật pháp khác hỗ trợ như: hệ thống thuế, Luật Xây dựng, Luật Đầu tư… Cuối tháng 5 hàng năm Thủ tướng Chính phủ cũng ra chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau. Căn cứ vào hệ thống luật pháp hiện hành và chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính ra thông tư hướng dẫn thực hiện nhiệm vụ này. Sau đó, các sở tài chính có công văn hướng dẫn việc lập dự toán NSNN tại địa phương trên cơ sở cụ thể hoá văn bản của Trung ương. Nội dung hướng dẫn của thông tư này chủ yếu là đánh giá, phân tích tình hình thực hiện năm báo cáo, nêu các chính sách thu - chi năm dự toán.

Một trong những tiêu thức, phương pháp quan trọng trong lập dự toán là phải thiết kế, ban hành được các định mức phân bổ. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định quan trọng giúp cơ quan lập dự toán có thể thông báo, chia “bánh ngân sách” theo hai phần là chi đầu tư và chi thường xuyên. Trong giai đoạn 2007 – 2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 210/2006/ QĐ-TTg ngày 12/9/2006 về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2007 – 2010, và Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007. Trong giai đoạn 2011 - 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011 – 2015, và Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011. Đồng thời, Bộ Tài chính và các bộ có liên quan, ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh ban hành hàng loạt các văn bản liên quan hướng dẫn cụ thể mức chi cho các nội dung chi tiêu được lập dự toán.

- Về lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội: Hiện nay, chúng ta chưa có luật kế hoạch quy định việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, mà chỉ dựa vào các văn bản khác quy định khuôn khổ cho hoạt động lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cấp, các ngành. Các văn bản làm cơ sở cho lập kế hoạch là Hiến pháp năm 1992, trong đó có quy định chung về nhiệm vụ của cơ quan nhà nước các cấp; Luật Tổ chức Chính phủ (năm 2002) quy định về nhiệm vụ của chính quyền trung ương (từ điều 14 đến 19); Luật Tổ chức hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND (năm 2003) quy định nhiệm vụ của chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã)...

Sau khi có Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau, Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành thông tư hướng dẫn việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc NSNN. Các sở kế hoạch và đầu tư ban hành công văn hướng dẫn việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương trên cơ sở cụ thể hóa văn bản của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Những văn bản này thường bao gồm một nội dung được xem như khung mẫu. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các tỉnh, thành phố (và thậm chí xuống đến cấp huyện) đều dựa theo khung mẫu này để xây dựng kế hoạch cho mình. Những bất cập trong cách lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở cấp trung ương do đó tiếp tục lặp lại ở địa phương với mức độ lớn hơn, vì năng lực và thông tin mà địa phương có được trong khi xây dựng bản kế hoạch của mình thường hạn chế hơn so với cấp trung ương.

Như vậy, về khuôn khổ pháp lý, việc lập dự toán ngân sách có hệ thống văn bản quy định trực tiếp và rõ ràng, có cơ sở pháp lý vững chắc dưới dạng luật; Trong khi đó, cơ sở pháp lý để lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa thực sự rõ ràng, còn phải vận dụng ở nhiều văn bản pháp quy có tính gián tiếp khác. Từ đó có thể thấy việc gắn kết lập dự toán ngân sách với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thời gian qua là khó khăn đứng trên giác độ pháp lý.

Gắn kết lập dự toán ngân sách và lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Bộ máy nhà nước Việt Nam có cấp chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương chia làm ba cấp đó là tỉnh, huyện, xã. Các cấp chính quyền đều phải thực hiện công việc lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và lập dự toán NSNN.

Căn cứ vào Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm và căn cứ vào khung hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính, các bộ, ngành, địa phương tiến hành xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm và lập dự toán NSNN hàng năm của bộ, ngành, địa phương mình.

Quy trình lập dự toán theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002

Quy trình lập dự toán NSNN theo Luật NSNN năm 2002 có ba giai đoạn:

Giai đoạn một: Cấp trên hướng dẫn cấp dưới lập dự toán và giao số kiểm tra. Số kiểm tra được giao căn cứ vào định mức phân bổ và các văn bản hướng dẫn có liên quan.

Giai đoạn hai: Cấp dưới lập dự toán gửi lên cấp trên. Cấp dưới căn cứ vào: Hướng dẫn của cấp trên; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi; chính sách, chế độ thu; định mức phân bổ, định mức, chế độ chi tiêu; số kiểm tra về dự toán thu, chi NSNN; tình hình thực hiện dự toán năm trước và một số năm liền kề; chủ động lập dự toán gửi lên cấp trên sau đó cấp trên tổ chức thảo luận dự toán với cấp dưới. Nhìn chung, hiện nay việc lập dự toán chủ yếu được thực hiện theo phương pháp nhân, tức là ước lượng số thực hiện thu, chi năm báo cáo rồi nhân với tỷ lệ phần trăm (%) nhất định để ra được dự toán thu, chi năm dự toán.

Giai đoạn ba: Quyết định, phân bổ giao dự toán. Dự toán NSNN được Quốc hội, HĐND các cấp quyết định. Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định giao dự toán NSNN cho các bộ và cơ quan trung ương thuộc ngân sách trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; căn cứ vào nghị quyết của HĐND các cấp, UBND các cấp ra quyết định giao dự toán NSNN cho các đơn vị trực thuộc ngân sách cấp mình quản lý và ngân sách cấp dưới.

Quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Nhìn chung, quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng bám sát với quy trình lập dự toán NSNN. Hàng năm, căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, căn cứ vào khung hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các bộ, ngành, địa phương tiến hành xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm của ngành và địa phương mình. Tại cấp tỉnh, bản kế hoạch và bản ngân sách là 2 bản tách biệt và mỗi bản sẽ được tổng hợp từ bản kế hoạch và bản dự toán ngân sách của các ngành, các cấp trong tỉnh.

Những nội dung gắn kết

Với quy trình lập dự toán NSNN và quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được trình bày ở trên, chúng ta thấy đã có sự gắn kết giữa hai quy trình này trên các giác độ sau:

Thứ nhất, về pháp lý, cả hai quy trình đều dựa vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản pháp quy có liên quan đến kế hoạch về định lượng và kế hoạch về giá trị. Nhiệm vụ cụ thể của các bên như sau:

- Cơ quan kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ:

+ Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính tính toán, xây dựng các phương án và các cân đối lớn để làm cơ sở hướng dẫn cho các bộ, ngành, địa phương xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách.

+ Cơ quan kế hoạch và đầu tư phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách cấp mình; chủ trì, phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp lập dự toán chi đầu tư phát triển, lập phương án phân bổ chi đầu tư xây dựng cơ bản.

+ Tổ chức, hướng dẫn xây dựng và tổng hợp kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán chi đầu tư.

+ Làm việc với các bộ, ngành, địa phương về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chi đầu tư trong năm kế hoạch/dự toán.

- Cơ quan tài chính có nhiệm vụ:

+ Chủ trì hướng dẫn xây dựng dự toán ngân sách.

+ Chủ trì, phối hợp với cơ quan kế hoạch và đầu tư, các cơ quan có liên quan xây dựng và tổng hợp dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách cấp mình.

+ Đề xuất các phương án cân đối ngân sách và các biện pháp nhằm thực hiện chính sách tăng thu, tiết kiệm chi ngân sách.

+ Kiểm tra nghị quyết về dự toán ngân sách của HĐND cấp dưới, có ý kiến đề nghị điều chỉnh lại dự toán ngân sách cấp dưới trong trường hợp cần thiết.

Thứ hai, về phương pháp, cả hai quy trình lập dự toán ngân sách và lập kế hoạch cùng lập theo phương pháp truyền thống theo quy trình “hai xuống một lên”.

Thứ ba, về tổ chức thực hiện, mỗi phần việc do một ngành đảm nhiệm. Lập dự toán ngân sách do ngành Tài chính đảm nhiệm chính có sự kết hợp với ngành Kế hoạch và Đầu tư. Lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do ngành Kế hoạch và Đầu tư đảm nhận chính, có sự kết hợp với ngành Tài chính. Ở trung ương, lập dự toán ngân sách do Bộ Tài chính chủ trì, lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì. Ở cấp tỉnh, trách nhiệm lập dự toán thuộc Sở tài chính, trách nhiệm lập kế hoạch thuộc sở Kế hoạch và Đầu tư. Như vậy, có sự phân biệt rành rọt chức năng, nhiệm vụ của từng ngành cho nội dung lập dự toán ngân sách và lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, tuy nhiên, ở cấp huyện và cấp xã việc lập dự toán ngân sách và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội do cùng một đơn vị thực hiện là phòng tài chính – kế hoạch huyện và tài chính xã.

Thứ tư, về thời gian thực hiện, quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với lập dự toán ngân sách có sự tương đồng (song song).

Thứ năm, về sự gắn kết, kế hoạch khối lượng và kế hoạch giá trị đã thể hiện được ở một số chương trình mục tiêu và kế hoạch về vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

Những hạn chế cần khắc phục

Một là, quy trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách phức tạp, chồng chéo, rườm rà. Lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và lập dự toán ngân sách của Việt Nam còn có tính “lồng ghép”. Quá trình thảo luận và quyết định dự toán của cấp dưới còn mang tính hình thức, đôi khi cấp dưới có sáng kiến và lập dự toán khác với số kiểm tra từ cấp trên cũng rất khó có thể bảo vệ được, vì cơ chế áp đặt từ trên xuống diễn ra khá phổ biến. Sự phức tạp của quy trình qua nhiều bước, nhiều cấp gây mất thời gian.

Hai là, sự gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với dự toán ngân sách và giữa chi đầu tư với chi thường xuyên còn khá lỏng lẻo. Theo quy định của Luật NSNN năm 2002, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán ngân sách. Trên thực tế, kế hoạch thường xuất phát từ mong muốn của các ngành, các địa phương hơn là từ nguồn lực thực tế mà Nhà nước và xã hội có thể đáp ứng. Vì thế tình trạng “quy hoạch, kế hoạch treo” diễn ra khá phổ biển. Cũng theo Luật NSNN năm 2002, cơ quan kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm phân bổ vốn đầu tư và cơ quan tài chính phân bổ chi thường xuyên phải cùng phối hợp thực hiện nhiệm vụ chung về kinh tế - xã hội. Thực tế, sự phối hợp còn lỏng lẻo, dẫn tới chi đầu tư và chi thường xuyên chưa có sự gắn kết đảm bảo hiệu quả vốn NSNN.

Ba là, công tác dự báo phục vụ lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách còn khá sơ sài, cơ sở dữ liệu, số liệu phục vụ dự báo chưa đầy đủ, độ tin cậy của số liệu và tài liệu không cao, do công tác thống kê, lưu trữ và khoa học phân tích dự báo của chúng ta còn yếu về chất lượng và thiếu về số lượng.

Bốn là, sự gắn kết giữa lập dự toán ngân sách và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo khuôn khổ hàng năm mang tính dàn trải, phụ thuộc đầu vào, thiếu sự ưu tiên trong thực hiện kế hoạch cũng như phân bổ nguồn lực có hạn. Do vậy, dễ dẫn tới bình quân chủ nghĩa trong thực hiện nhiệm vụ, nguồn lực không trọng tâm, các dự án, chương trình mục tiêu thiếu nguồn lực, luôn ở tình trạng dở dang, tạo ra hàng tồn kho trong khu vực công cao, làm cho hiệu quả hoạt động khu vực công thấp nói chung và hệ số đầu tư Icor của khu vực công tăng cao.