Đánh giá hiện trạng

Hệ thống ngân hàng yếu kém thường được biểu hiện qua các hiện tượng như tăng tưởng tín dụng nóng, tiêu chuẩn tín dụng không chặt chẽ, tỷ trọng cho vay cao so với huy động, nợ xấu cao…

Xác định chính xác nguyên nhân gây nên yếu kém của hệ thống ngân hàng có một vai trò rất quan trọng vì chỉ khi hiểu rõ nguyên nhân mới có thể đưa ra giải pháp hợp lý. Nguyên nhân gây nên tình trạng khó khăn của hệ thống ngân hàng thường tập trung ở những vấn đề như không đánh giá đúng mức rủi ro tín dụng, không đa dạng hóa hoạt động, rủi ro sai lệch tiền tệ, gia tăng chi phí hoạt động. Ngoài ra, còn có nguyên nhân khác như tỷ giá hối đoái biến động, giảm giá tài sản, các biến động có tính chất chu kỳ của nền kinh tế.

Sau khi đã tìm ra những nguyên nhân của nợ xấu, các quốc gia đều phải tiến hành ước tính về nợ xấu và phân loại các khoản nợ xấu. Việc ước tính và phân loại các khoản nợ càng chính xác bao nhiêu thì càng giúp cho việc thiết lập các quỹ dự phòng rủi ro và các hỗ trợ tài chính chính xác bấy nhiêu. Tuy nhiên, trên thực tế do những khác biệt về quy định nợ xấu, quy định về đánh giá lại nợ theo giá thị trường, sự yếu kém của các thị trường giao dịch tài chính… khiến cho tính toán dự phòng nợ xấu cho cả hệ thống ngân hàng cũng như cho từng ngân hàng riêng là rất khó chính xác.

Tái cấu trúc nợ của khu vực doanh nghiệp

Trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, bao giờ cũng phải giải quyết vấn đề nợ xấu đối với khu vực doanh nghiệp (DN). Thông thường, tỷ lệ vay nợ của khu vực DN bao giờ cũng chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng cho vay của hệ thống ngân hàng. Để giải quyết vấn đề này có nhiều hướng tiếp cận khác nhau.

Nếu DN lâm vào tình trạng khó khăn tạm thời, không trả nợ và lãi  đúng hạn do lãi suất tăng cao và do những bất lợi khách quan khác nhưng về lâu dài DN vẫn có triển vọng phát triển, thì ngân hàng có thể tạo điều kiện cho DN cơ cấu lại các khoản nợ để DN có thể tiếp tục hoạt động được. Điều này không chỉ giúp bản thân DN mà còn có thể giúp chính ngân hàng bảo toàn được các khoản cho vay, hơn là cho các DN phá sản và ngân hàng chỉ thu lại được khoản nợ của mình trong quá trình thanh lý tài sản.

Nếu tình hình nợ xấu của DN có nguy cơ ảnh hưởng xấu đến hoạt động kinh tế nói chung thì những sự hỗ trợ chính thức từ nhà nước là rất cần thiết. Thực tế tại tại Nhật Bản cho thấy, theo Chương trình phục hồi công nghiệp và tài chính giai đoạn cuối 1990 – 2006, song song hỗ trợ ngân hàng, Chính phủ nước này đã tiến hành hỗ trợ DN, đặc biệt hỗ trợ điều chỉnh chiến lược kinh doanh, các DN tập trung vào các ngành kinh doanh chính và thoái vốn khỏi những ngành không mang lại hiệu quả. Trung Quốc trong giai đoạn cuối những năm 1990 lại xử lý nợ của DN nhà nước thông qua phương thức khá hiệu quả là hoán đổi nợ của DN thành vốn cổ phần của bốn công ty quản lý tài sản nhà nước. Tại Mexico, năm 1983, Chính phủ nước này đã thành lập quỹ tín thác FICORCA do ngân hàng trung ương quản lý, nhằm hỗ trợ các DN trong quá trình tái cơ cấu nợ.  

Hỗ trợ hệ thống ngân hàng

Khi ngân hàng gặp vấn đề khó khăn, các cơ quan chức năng thường tiến hành những biện pháp khác nhau để tái cơ cấu như bơm vốn, quản trị tài sản, sáp nhập, thâu tóm (Bảng 1).

Bảng 1: Cách thức tái cơ cấu hệ thống ngân hàng của một số nước (giai đoạn từ 1980-1998)

	Chính phủ bơm vốn	Cơ quan quản lý tài sản	Sáp nhập ngân hàng trong nước	Cho phép ngân hàng nước ngoài thâu tóm
Trung Quốc	x	x	x
Ấn Độ	x		x	x
Hồng Kông (Trung Quốc)	x		x
Indonesia	x	x	x
Hàn Quốc	x	x	x	x
Malaysia	x	x	x
Philippines		x	x	x
Thái Lan	x	x	x	x
Argentina			x	x
Brazil			x	x
Chilê	x	x	x
Colombia	x	x	x	x
Mexico	x	x	x
Venezuela	x	x

Nguồn: Tổng quan thực tiễn tái cơ cấu ngân hàng” (Ngân hàng thanh toán quốc tế, 8/1999)

Sự đa dạng trong các biện pháp tái cơ cấu ngân hàng đã buộc chính phủ các nước phải thành lập và/hoặc chỉ định một cơ quan đầu mối điều phối các chính sách, ví dụ chính phủ Thái Lan thành lập Ủy ban tư vấn tái cấu trúc tài chính (bao gồm cán bộ của ngân hàng trung ương, Bộ Tài chính và những cơ quan khác); tại Malaysia, ngân hàng trung ương điều phối các hoạt động liên quan đến quản lý nợ xấu và bơm vốn cho ngân hàng.

Tuy nhiên, khi chính phủ tiến hành các chính sách hỗ trợ hệ thống ngân hàng luôn xảy ra nguy cơ làm tăng rủi ro đạo đức. Chính sách hỗ trợ có thể khuyến khích những hành động chấp nhận rủi ro quá mức của các ngân hàng vì nếu thất bại đã có chính phủ hỗ trợ. Do vậy, khi thiết kế chính sách hỗ trợ, chính phủ các nước thường cố gắng đảm bảo các hành vi rủi ro đạo đức phải ở mức thấp nhất.

Với trường hợp khi cả hệ thống ngân hàng gặp khó khăn chung, ngân hàng trung ương có thể áp dụng nhiều chính sách khác nhau như cung cấp các khoản cho vay với các ngân hàng gặp căng thẳng về thanh khoản, khi đó lượng vốn cho vay nên phù hợp với giá trị của tài sản thế chấp của ngân hàng và nên chỉ tiến hành trong một khoảng thời gian cụ thể. Một biện pháp mà ngân hàng trung ương có thể sử dụng là giảm dự trữ bắt buộc hoặc tăng lãi suất trả cho khoản dự trữ bắt buộc, nhờ đó các ngân hàng thương mại có thể tăng thanh khoản, giúp hỗ trợ quá trình tái cơ cấu. Ngoài ra, có thể sử dụng chính sách tiền tệ nới lỏng với mục tiêu giảm lãi suất. Thông qua giảm lãi suất, cầu tín dụng tăng có thể giúp các ngân hàng củng cố hoạt động và lợi nhuận của mình. Tuy nhiên, khi áp dụng chính sách tiền tệ nới lỏng có thể dẫn tới lạm phát, do vậy, cần phải cân nhắc rất kỹ khi sử dụng chính sách này.

Một cách trực tiếp để giúp đỡ các ngân hàng gặp khó khăn là bơm vốn. Để thực hiện việc bơm vốn cho ngân hàng, trước tiên phải có sự phân loại ngân hàng. Theo lý thuyết thì có ba loại ngân hàng: ngân hàng hoạt động tốt và không cần hỗ trợ, ngân hàng cần hỗ trợ mới có thể hoạt động được và ngân hàng không thể hoạt động tốt được dù được hỗ trợ. Như vậy, chỉ có nhóm ngân hàng thứ hai mới được tiếp nhận hỗ trợ vốn của cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, việc phân loại trên không hề dễ dàng và dễ gây ra tranh cãi.

 

Bảng 2: Nhà nước bơm vốn và thoái vốn

	Nhà nước bơm vốn cổ phần	Thoái vốn	Tư nhân hóa các ngân hàng quốc doanh
Ấn Độ	Chính phủ cơ cấu lại vốn một số ngân hàng	Tỷ lệ nắm giữ của Nhà nước giảm bớt bằng cách phát hành thêm cổ phiếu	Tư nhân hóa một phần các ngân hàng quốc doanh bằng cách phát hành thêm cổ phiếu
Hồng Kông (Trung Quốc, những năm 1980)	Chính phủ mua ba ngân hàng	Bán cho các ngân hàng tư nhân
Indonesia	Nhà nước bơm vốn thông qua Cơ quan tái cơ cấu ngân hàng Indonesia và theo kế hoạch tái cơ cấu
Hàn Quốc	Chính phủ và quỹ bảo hiểm tiền gửi bơm vốn
Malaysia	Chính phủ và ngân hàng trung ương hỗ trợ thông qua cơ quan chuyên biệt
Thái Lan	Bộ Tài chính bơm vốn
Chile	Ngân hàng trung ương bơm vốn	Chuyển đổi thành nợ sau 2-4 năm
Colombia	Quỹ bảo hiểm tiền gửi bơm vốn		Tư nhân hóa các ngân hàng nhà nước bằng hình thức đấu giá
Mexico	Quỹ bảo hiểm tiền gửi bơm vốn	Bán đấu giá cổ phần của nhà nước	Tư nhân hóa 18 ngân hàng nhà nước

Nguồn: Tổng quan thực tiễn tái cơ cấu ngân hàng” (Ngân hàng thanh toán quốc tế, 8/1999)

Một điểm đáng lưu ý là một số nước thành lập cơ quan chuyên biệt để bơm vốn cho hệ thống ngân hàng, điều này sẽ giúp tránh sự liên quan trực tiếp giữa hoạt động bơm vốn và ngân sách nhà nước. Danamodal của Malaysia là một ví dụ. Danamodal được tài trợ một phần bởi ngân hàng trung ương nhưng phần lớn là từ khoản phát hành trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh có thời hạn từ 5-10 năm. Bên cạnh đó, ở các nước, trong mọi trường hợp, để được bơm vốn các ngân hàng đều phải thỏa mãn những điều kiện đi kèm. Ví dụ Thái Lan buộc các ngân hàng phải tăng dự phòng, tự tăng vốn tương ứng với những tỷ lệ nhất định và vốn của Nhà nước được ưu tiên hơn.  

Quản lý nợ xấu

Nói chung, nợ xấu trong nền kinh tế phải được xử lý bởi nguyên tắc thị trường, đảm bảo hiệu quả kinh tế. Khi vấn đề nợ xấu xảy ra ở mức độ lớn, bản thân hệ thống ngân hàng khó có thể giải quyết, điều này có thể ảnh hưởng đến việc cung cấp tín dụng cho nền kinh tế, lúc đó sẽ cần sự can thiệp của nhà nước. Giải pháp hỗ trợ của nhà nước chỉ nên thực hiện đối với số nợ xấu còn lại sau khi tổ chức tín dụng đã tự xử lý và theo nguyên tắc đảm bảo hài hòa hiệu quả kinh tế và xã hội. Khi nhà nước can thiệp vào vấn đề nợ xấu thường áp dụng hai mô hình chủ yếu để xử lý nợ xấu: thành lập các công ty quản lý tài sản (AMC) hoặc xây dựng các cơ chế xử lý nợ xấu (Bảng 3).

Bảng 3: AMC/cơ chế xử lý nợ xấu

Quốc gia	Địa vị pháp lý
Công ty quản lý tài sản
Dahaharta- Malaysia	DN nhà nước
RCC- Nhật Bản	DN thuộc Tập đoàn Bảo hiểm tiền gửi (DICJ)
Kamco- Hàn Quốc	DN thuộc Ngân hàng phát triển - KDB
4 AMC (Cinda, Great Wall, Orient, Huarung) - Trung Quốc	DN nhà nước (tổ chức tài chính phi ngân hàng của nhà nước)
RTC- Mỹ	DN nhà nước
Cơ chế xử lý nợ xấu
FRF- Đài Loan (Trung Quốc)	Quỹ thuộc Bộ Tài chính
IBRA- Indonesia	Cơ quan thuộc Chính phủ
TAMC- Thái Lan	Cơ quan thuộc Chính phủ
Chương trình PROER và PROES- Brazil	Chương trình thuộc Chính phủ
FOBAPROA - Mexico	Cơ quan thuộc Chính phủ

Nguồn: Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính – Bộ Tài chính năm 2012.

Để xử lý vấn đề nợ xấu một cách nhanh chóng, Hàn Quốc và Malaysia áp dụng cách thức mua nợ xấu theo “lô lớn”, với các điều kiện mua bán sẽ được thỏa thuận sau hay buộc chuyển giao nhanh các khoản nợ xấu. Cũng có trường hợp nợ xấu phải thỏa mãn những điều kiện nhất định mới được chuyển giao như trong trường hợp của Thái Lan là nợ xấu của tổ chức thuộc Chính phủ hoặc nợ xấu của khu vực tư nhân với điều kiện giá trị khoản nợ xấu ít nhất là 5 triệu bath và phải có đảm bảo và đồng tài trợ thì mới được chuyển giao. Định giá nợ xấu chủ yếu dựa theo hai cách: giá trị thị trường và giá trị sổ sách. Nguồn tài chính cho các AMC cũng như các cơ chế xử lý nợ xấu ở các nước chủ yếu từ (1) ngân sách, (2) trái phiếu và các khoản vay khác, (3) ưu đãi khác trong quá trình hoạt động.

Chuyển đổi sở hữu

Sáp nhập những ngân hàng trong nước có lẽ là cách thức tốn ít chi phí nhất trong quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Thậm chí, ngay cả khi không có khủng hoảng xảy ra nhưng nếu có quá nhiều các ngân hàng nhỏ thì sáp nhập cũng là cách thức tốt để tăng tính hiệu quả. Tuy nhiên, tình huống khi nhiều ngân hàng xảy ra vấn đề thì rất khó tìm ra ngân hàng mạnh để tiến hành mua bán sáp nhập. Với những trường hợp như vậy, để khuyến khích sáp nhập, các cơ quan hữu quan thường phải xử lý vấn đề nợ xấu trước (nhưng tốn khá nhiều chi phí cho ngân sách). Trong những trường hợp khủng hoảng, nhiều khi không thể tìm được ngân hàng nội địa nào đủ lớn mạnh để tiến hành sáp nhập, do đó phải cho phép ngân hàng nước ngoài tiến hành thâu tóm. Tuy nhiên, việc cho phép này hoàn toàn phải phụ thuộc vào độ mở của chính sách đối với thị trường tài chính. Cách thức cuối cùng là tiến hành quốc hữu hóa ngân hàng trong một khoảng thời gian nhất định. Cách thức này thường chỉ phổ biến ở các nước phát triển khi hệ thống ngân hàng chủ yếu dựa vào vốn của tư nhân. Ở những quốc gia mà các ngân hàng quốc doanh đóng vai trò quan trọng và khi tính sở hữu nhà nước là nguyên nhân gây ra những khó khăn thì việc tư nhân hóa lại là vấn đề chính yếu trong quá trình tái cơ cấu. Ví dụ như trường hợp của Trung Quốc, trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, hệ thống ngân hàng quốc doanh đã tiến hành nhiều khoản cho vay không theo quy tắc thị trường mà theo chỉ định. Trong những trường hợp như vậy, tái cơ cấu hệ thống ngân hàng phải đi đôi với việc cổ phần hóa và tái cơ cấu hệ thống DN nhà nước.

Như vậy, hầu như trong mọi quá trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng, chính phủ và ngân hàng trung ương luôn đóng một vai trò quan trọng. Các cơ quan nhà nước nên sớm nhận biết những vấn đề đối với hệ thống ngân hàng và ban hành những chính sách điều chỉnh kịp thời, vì kinh nghiệm thực tiễn tại một số nước cho thấy những biện pháp phòng trừ kịp thời sẽ ít gây tốn kém hơn là khi vấn đề đã trầm trọng. Đối với vấn đề nợ xấu, cần có những có những cách thức giải quyết minh bạch để tạo điều kiện cho những phần còn hoạt động tốt của hệ thống ngân hàng tiếp tục phát triển. Những biện pháp được các cơ quan nhà nước áp dụng và hiệu quả của chúng cũng cần được cân nhắc trong tổng thể điều kiện kinh tế vĩ mô.   

Tài liệu tham khảo

1.      Tài liệu tham khảo“Tổng quan thực tiễn tái cơ cấu ngân hàng” (Ngân hàng thanh toán quốc tế, 8/1999);

2.      Báo cáo về nợ xấu của Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính – Bộ Tài chính năm 2012;

3.      Public asset management companies in East Asia- Case Study. Ben Fung, Jason George, Stefan Hohl and Guonan Ma;

4.      Politics and Policy: The Creation of the Resolution Trust Corporation, FDIC Banking Review volume 17 No.2 (2005). Lee Davison.

Bài đăng Tạp chí Tài chính số 12-2012