Thực trạng

Có thể nói, thực hiện phân cấp quản lý FDI là một sự thay đổi quan trọng trong điều chỉnh hệ thống quản lý tại Việt Nam kể từ khi bắt đầu thu hút đầu tư nước ngoài. Đây là cách thức nhằm giảm thiểu tính tập trung quá mức quyền lực vào một cơ quan quản lý duy nhất, dễ dẫn đến tình trạng quan liêu, độc đoán cũng như làm giảm tính năng động và mức độ tự chủ của các địa phương.

Một số kết quả tích cực đã đạt được trong phân cấp FDI thời gian qua như: Các văn bản pháp lý quy định cụ thể việc phân cấp quản lý FDI được ban hành có hệ thống và đồng bộ. Tính thống nhất trong nội dung của các quy định ngày càng cao, thể hiện năng lực xây dựng pháp luật về vấn đề phân cấp quản lý FDI tại Việt Nam được cải thiện đáng kể. Việc phân cấp quản lý ngày càng cụ thể, rộng lớn và có chiều sâu, phù hợp với sự phát triển của hệ thống quản lý FDI.

Các bộ, ngành có điều kiện tập trung cao nhất sự nỗ lực vào thực hiện chức năng nghiên cứu chiến lược và hoạch định chính sách, dự báo, kiểm tra và giám sát phù hợp với đặc thù của ngành. Các cấp quản lý được phân cấp bao gồm ban quản lý, ủy ban nhân dân cấp tỉnh và các bộ, ngành đã phát huy tối đa thẩm quyền và sự ủy quyền trong quản lý nhà nước đối với FDI. Tình trạng chồng chéo về chức năng và thực hiện hoạt động quản lý giữa cấp Trung ương và địa phương đã được giảm thiểu…

Trước khi Luật Đầu tư năm 2005 có hiệu lực (đây là Luật thống nhất giữa Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam và Luật khuyến khích đầu tư trong nước), việc phân cấp quản lý đầu tư đã được thực hiện, phân loại các dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của Hội đồng thẩm định cấp nhà nước; thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và dự án thuộc thẩm quyền thẩm định của các địa phương, các ban quản lý khu công nghiệp.

Các công tác khác của hoạt động quản lý nhà nước cũng được thực hiện gắn với việc phân cấp này, đặc biệt là việc theo dõi, giám sát, đánh giá, điều chỉnh hoạt động của dự án trong phạm vi thẩm quyền được cho phép.

Vấn đề phối hợp thực hiện việc phân cấp giữa các cơ quan có thẩm quyền tương đương, đặc biệt là giữa các bộ, ngành với chức năng và vai trò bổ sung cho nhau đang xuất hiện nhiều bất cập. Đây là khía cạnh dễ dẫn đến tình trạng chồng chéo chức năng. Còn vấn đề phân cấp được thực hiện giữa cấp Trung ương và địa phương hoặc các ban quản lý khu kinh tế (bao gồm khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao...) với các chức năng và vai trò gần như có sự thay thế nhau, trong đó chính quyền địa phương và ban quản lý thay mặt chính quyền Trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước.

Có hai khía cạnh liên quan đến việc phân cấp này, đó là: cấp được trao quyền gia tăng thẩm quyền và cấp được ủy quyền thực hiện những nhiệm vụ chưa từng có trước đây. Việc phân cấp không có hiệu quả có thể dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền của cấp dưới hoặc bỏ trống, chồng chéo chức năng... đang tạo lợi ích quá lớn đối với nhà đầu tư nước ngoài, gây thiệt hại cho đất nước, hoặc làm phức tạp việc xử lý các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện dự án đối với nhà đầu tư.

Theo quy định, việc cấp, điều chỉnh giấy chứng nhận đầu tư cũng như quản lý các dự án đầu tư nước ngoài sau cấp giấy phép được phân cấp triệt để cho các địa phương và ban quản lý. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chỉ cấp giấy chứng nhận đầu tư và quản lý đối với các dự án đầu tư trong lĩnh vực thăm dò, khai thác dầu khí và các dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT.

Từ những điều chỉnh về quản lý đầu tư trên đây, có thể thấy, vấn đề phân cấp quản lý FDI tại Việt Nam có những thay đổi theo hướng rõ ràng hơn và có hệ thống hơn, phát huy được hiệu quả của các cơ quan và các cấp quản lý có liên quan. 

Trên cơ sở phân cấp quản lý FDI, các địa phương mà trực tiếp là ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và các ban quản lý đẩy mạnh các hoạt động khác trong phạm vi thẩm quyền, như: xúc tiến FDI, xây dựng quy hoạch... Đây là những công tác mang tính phái sinh sau khi đã thực hiện phân cấp quản lý, công tác cơ bản trong hoàn thiện bộ máy quản lý FDI. Trong quá trình phân cấp này, so với giai đoạn trước năm 2005, vai trò của các ban quản lý được đề cao và mở rộng gần như tối đa.

Thời gian qua, FDI tại Việt Nam có những bước chuyển biến quan trọng. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, có nhiều dự án đầu tư trên 1 tỷ USD được cấp giấy phép và đầu tư trực tiếp đã có những đóng góp quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Trong giai đoạn sau khi gia nhập WTO, vốn FDI đăng ký liên tục đạt mức kỷ lục kể từ khi ban hành Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987. Năm 2006, cả nước thu hút được 12 tỷ USD vốn đăng ký, tăng 83% so với năm 2005. Năm 2007, vốn đăng ký tiếp tục lập kỷ lục với con số 21,3 tỷ USD, tăng 71% so với năm 2006. Năm 2008, vốn đăng ký đạt trên 71,7 tỷ USD, tăng 3,3 lần so với năm 2007. Năm 2009, cả nước thu hút được 839 dự án FDI với tổng số vốn đăng ký đạt 21,48 tỷ USD, bằng 30% của năm 2008. Như vậy, chỉ từ 2006 - 2009, vốn đầu tư đăng ký đã đạt 126,5 tỷ USD, tăng hơn 83% so với mục tiêu đặt ra cả giai đoạn 2006 - 2010.

Nguyên nhân dòng vốn FDI tăng nhanh cả vốn đăng ký và vốn thực hiện kể từ khi gia nhập WTO có thể do sự cải thiện mạnh mẽ môi trường đầu tư phù hợp với thông lệ quốc tế, cũng như do việc phân cấp quản lý đầu tư cùng với các hoạt động xúc tiến đầu tư có hiệu quả.

Xét theo ngành, đầu tư vào công nghiệp chế biến chế tạo chiếm 48,4%, vào lĩnh vực bất động sản23,9%  và lĩnh vực nông, lâm, thủy sản 1,6%. Vốn FDI đã có ở tất cả các địa phương trong cả nước. Các địa phương dẫn đầu về số vốn và số dự án như: TP. Hồ Chí Minh, Bà Rịa – Vũng Tàu, Hà Nội, Đồng Nai, Bình Dương. Tuy nhiên, đầu tư vào khu vực miền Trung còn khá hạn chế, như: Quảng Bình, Quảng Trị, Thừa Thiên - Huế, đà Nẵng, Quảng Nam…

Tình trạng này phản ánh tính không đồng đều của FDI và một phần cũng do khả năng phát huy quyền tự chủ, sáng tạo của các địa phương chưa cao. Hoặc, các giải pháp do các địa phương áp dụng chưa phù hợp với lợi ích và các mối quan tâm của nhà đầu tư, mặc dù chính sách đầu tư quốc gia đã khá nhất quán và ổn định trên toàn quốc.

Những vấn đề đặt ra

Kinh nghiệm phân cấp quản lý FDI của một số nước châu Á cho thấy những bất cập xuất phát từ chính những vấn đề nội tại của quá trình phân cấp, cũng như các tác động điều chỉnh chính sách chưa thật nhất quán. Đối với Việt Nam, những vấn đề đặt ra trong phân cấp quản lý đầu tư thể hiện:

Một là, nhận thức về vấn đề phân cấp còn khá đơn giản nên thường khó khăn khi xử lý các vấn đề phức tạp phát sinh hoặc thiếu nhất quán. Vấn đề phân cấp quản lý FDI gắn liền với tiến trình tự do hoá thương mại, bảo hộ đầu tư và minh bạch hoá chính sách các cấp theo thông lệ quốc tế. Chẳng hạn, việc thực hiện phân cấp xây dựng và thực hiện quy hoạch FDI vốn là một vấn đề cực kỳ phức tạp, nên hầu hết các địa phương đều chưa xây dựng được quy hoạch phù hợp hoặc có thể cũng thường xuyên bị phá vỡ chủ nghĩa thành tích, lợi ích nhóm, tư duy nhiệm kỳ... Nhiều quy định bảo vệ môi trường, bảo vệ người tiêu dùng, cạnh tranh lành mạnh, chống hành vi gian lận, như: trốn thuế, tránh thuế, chuyển giá của nhà đầu tư nước ngoài bị xem nhẹ.

Hai là, phân cấp quản lý FDI dẫn đến tình trạng các địa phương cạnh tranh không lành mạnh, hình thành tính cục bộ, tùy tiện, làm giảm hiệu lực của pháp luật, đề cao lợi ích các nhóm xã hội, thiếu biện pháp có tính tổng thể.

Ba là, khả năng quản lý tập trung và thống nhất đối với lĩnh vực FDI chưa cao do các địa phương triệt để tận dụng thẩm quyền quản lý được phân cấp,đặc biệt là việc đưa ra các chính sách và quy định có tính chất ưu đãi cao hơn so với quy định chung của cả nước để tăng cường thu hút đầu tư nước ngoài. Vấn đề phối hợp với các cơ quan chuyên môn để thẩm định dự án còn bộc lộ nhiều bất cập. Một số địa phương không tự quyết định được việc cấp giấy chứng nhận đầu tư thuộc thẩm quyền kể cả đối với các dự án đầu tư quy mô nhỏ và dự án không thuộc lĩnh vực đầu tư có điều kiện.

Bốn là, các tranh chấp FDI, đặc biệt là sự thiếu nhất quán giữa những ưu đãi đầu tư của các địa phương với những ưu đãi đầu tư của cả nước có xu hướng gia tăng và đang gây tốn kém đối với ngân sách nhà nước cấp trung ương và cấp địa phương. Những tranh chấp đầu tư thường có giá trị lớn và đang là một áp lực và thách thức đối với chính sách khuyến khích và bảo hộ đầu tư nước ngoài của Việt Nam. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được phân cấp, nhiều địa phương chưa xây dựng được cơ chế “một cửa”, năng lực của đội ngũ cán bộ còn hạn chế, thiếu sự giám sát phù hợp việc góp vốn và thực hiện các nghĩa vụ về xuất khẩu, tài chính, quan hệ lao động, tiền lương và bảo vệ môi trường, cơ chế báo cáo thông tin không rõ ràng...

Những vấn đề đặt ra trên đây có nguyên nhân cả khách quan và chủ quan như: sự chuyển đổi cơ chế quản lý và việc tiếp cận với một đối tượng quản lý mới khá phức tạp là dòng vốn FDI. Nhận thức của các cấp quản lý chưa thật thống nhất, pháp luật và chính sách mới được ban hành chưa có thời gian thử nghiệm, tính nghiêm minh chưa cao. Trình độ của đội ngũ còn hạn chế. Việc đề cao cấp tỉnh là một cấp cạnh tranh và ban quản lý là một cấp quản lý mới trong hệ thống quản lý ở Việt Nam... tạo nguy cơ gây ra tình trạng “chia cắt và cục bộ” mới của các nhóm lợi ích. Các nhà đầu tư nước ngoài triệt để khai thác tình trạng tuỳ tiện, thiếu nhất quán và sơ hở trong ban hành và thực hiện chính sách đầu tư của các địa phương so với chính sách đầu tư chung của Chính phủ để thu lợi.

Đề xuất giải pháp

Để tiếp tục thu hút FDI vào những ngành, lĩnh vực kinh tế phù hợp với quy hoạch và chiến lược phát triển kinh tế đất nước, nhất là các lĩnh vực công nghệ cao, cần tiếp tục cải tiến hệ thống quản lý, trong đó có hoàn thiện phân cấp quản lý FDI phù hợp điều kiện mới.

Thứ nhất, nâng cao nhận thức toàn diện về vấn đề phân cấp quản lý FDI là một vấn đề tăng quyền lực quản lý tập trung của Nhà nước và là phương thức tiếp cận có hiệu quả nhất đối với việc khai thác và sử dụng các nguồn lực phát triển chứ không phải đơn thuần là vấn đề “phân quyền hay chia quyền lợi hoặc tản quyền”. Phân cấp góp phần giải phóng tiềm năng về quản lý của các cấp và chuyển mạnh nền kinh tế đất nước sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tăng cường khai thác triệt để nguồn lực trong và ngoài nước ở mọi cấp độ và phạm vi, mọi cơ hội và quan hệ.

Để nâng cao nhận thức xã hội, cần coi trọng việc xây dựng hệ thống lý luận, nguyên tắc,quan điểm rõ ràng, nhất quán về vấn đề phân cấp quản lý FDI phù hợp với điều kiện Việt Nam trong WTO cũng như đẩy mạnh công tác thông tin, tuyên truyền thích hợp đặc biệt đối với các cấp quản lý và các nhà đầu tư nước ngoài cũng như doanh nghiệp (DN) và các đối tượng hữu quan.

Tuy nhiên, cần hiểu rõ tính chất hai mặt của quá trình phân cấp này để lường trước những tác động tiêu cực đối với cả Nhà nước, DN và đời sống nhân dân để gia tăng tác động tích cực và giảm thiểu tác động tiêu cực. Vấn đề phân cấp quản lý FDI trong hội nhập quốc tế tích cực và chủ động cần được đưa vào văn kiện chính trị cao nhất để tạo ảnh hưởng lớn nhất về nhận thức.

Thứ hai, tiếp tục rà soát, điều chỉnh và hoàn thiện các quy định, chính sách và pháp luật thống nhất từ Trung ương đến các địa phương và các bộ, ban ngành... nhằm tạo môi trường pháp lý thống nhất, ổn định, phù hợp với nguyên tắc và thông lệ quốc tế làm chỗ dựa trong việc giải quyết các vấn đề về quản lý nhà nước cũng như cải thiện thủ tục hành chính theo hướng đơn giản, có hiệu lực và hiệu quả. Đồng thời, coi trọng việc thực hiện nghiêm minh các quy định pháp luật, có hình thức chế tài nghiêm minh khi các địa phương hoặc các cấp quản lý được phân cấp có hành vi vi phạm các quy định của Nhà nước. Các khoản thiệt hại do vi phạm cam kết với các nhà đầu tư nước ngoài cần được quy về cơ quan hoặc cá nhân ra quyết định trực tiếp để nâng cao trách nhiệm cá nhân và tổ chức liên quan đặc biệt của cán bộ trực tiếp quyết định. Cần quy định một nguyên tắc hàng đầu là các quy định của các địa phương và các ban quản lý tuyệt đối không được vượt quá quy định của cấp Trung ương về các điều kiện ưu đãi, khuyến khích làm thiệt hại lợi ích quốc gia và địa phương.

Thứ ba, xây dựng bộ quy định thủ tục hành chính thống nhất và có tính chất của một cuốn cẩm nang phân cấp quản lý FDI tại Việt Nam để làm chỗ dựa cho các cơ quan quản lý nhà nước các cấp, ban quản lý... các nhà đầu tư trong và ngoài nước cũng như toàn xã hội hiểu rõ cơ cấu, cơ chế và chính sách, quy định về quản lý FDI. Cuốn tài liệu này còn là phương tiện để đẩy mạnh các hoạt động xử lý các sai phạm, khuyến khích đầu tư nước ngoài và phục vụ công tác xúc tiến. Các tài liệu này có thể được xây dựng thông qua việc khai thác các dự án hỗ trợ kỹ thuật của các cơ quan, DN, Chính phủ nước ngoài hoặc tổ chức quốc tế. Đồng thời, thực hiện biên soạn, công bố trong khả năng có thể những trường hợp vi phạm cam kết với nhà đầu tư nước ngoài gây ra những khoản thiệt hại không nhỏ về lợi ích của các địa phương và ngân sách quốc gia làm bài học tham chiếu đối với hoạch định chính sách đầu tư cấp trung ương và địa phương. 

Thứ tư, đề cao vai trò hướng dẫn và tham vấn của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với các cấp quản lý về các vấn đề phức tạp, như: quy hoạch thu hút FDI, tổ chức hệ thống thông tin thống nhất và đồng bộ cả nước có kết nối với các nước khác... Đồng thời, cần chú trọng đánh giá hiệu quả phân cấp theo từng giai đoạn để phát hiện những vấn đề vi phạm quy định nhằm giải quyết kịp thời. Việc thông báo rộng rãi những vấn đề vướng mắc hoặc phát sinh trong FDI của các địa phương cần được thực hiện thường xuyên, cập nhật liên tục để làm cơ sở phân tích, đánh giá và phát hiện các vấn đề chưa hoàn thiện trong chính sách phân cấp để điều chỉnh thoả đáng và kịp thời. Có thể thiết lập một cổng thông tin hoặc một diễn đàn trao đổi thường xuyên về vấn đề này để cả các nhà hoạch định chính sách, các nhà đầu tư và các nhà quản lý các cấp có thể hiểu rõ tình hình để nhìn thấy trước những vấn đề nhằm giảm thiểu hoặc điều chỉnh phù hợp. Đây cũng là cách thức tạo mặt bằng thống nhất trong xử lý các vấn đề phát sinh.

Thứ năm, đầu tư nhiều hơn vào công tác đào tạo nguồn cán bộ thực hiện công tác quản lý nhà nước các cấp về FDI về những kiến thức và kỹ năng quản lý phù hợp với cấp độ và công việc quản lý mang tính chuyên nghiệp cao; kết hợp giữa các cơ quan quản lý các cấp với các cơ quan nghiên cứu, cơ sở đào tạo trong và ngoài nước để tận dụng nguồn lực chất lượng cao phục vụ xử lý các vấn đề phức tạp phát sinh trong hệ thống quản lý được phân cấp. Các địa phương và các ban quản lý khu công nghiệp cần chủ động xây dựng kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng, trước hết đối với các cán bộ hiện đang công tác trong lĩnh vực xây dựng quy hoạch, soạn thảo và công bố chính sách, quy định cũng như phương thức xử lý các vấn đề phát sinh. Các bộ đặc biệt là Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương và các cơ quan khác cần tổ chức nhiều lớp tập huấn để thống báo và huấn luyện nghiệp vụ giải quyết các vấn đề được phân cấp về quản lý FDI.   
________________

Tài liệu tham khảo:

1.      Đảng Cộng sản Việt Nam (2011). Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI. Nhà xuất bản Chính trị quốc gia.

2.      Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2012). Báo cáo tổng kết 20 năm FDI tại Việt Nam

3.      Luật Đầu tư (2005)

4.      Nghị định 108/NĐ-CP, ngày 22/9/2006 quy định chí tiết việc thi hành Luật Đầu tư 2005