Thực trạng nợ công của Mỹ

Cách đây hơn 10 năm, thặng dư ngân sách của Mỹ là 128,2 tỷ USD với tỷ lệ nợ công nằm trong giới hạn là 35% GDP. Tuy nhiên, tình trạng thâm hụt ngân sách ngày càng xấu đi. Trong giai đoạn 2000-2007, hàng năm tỷ lệ nợ công của Mỹ tăng thêm khoảng 50%. Cuộc khủng hoảng tài chính thế giới đã làm trầm trọng thêm tình trạng thâm hụt ngân sách và nợ công của nền kinh tế số một thế giới.

Từ năm 1917, Quốc hội Mỹ đã ban hành Luật quy định về mức trần tối đa cho phép Chính phủ có thể đi vay để trang trải thêm các chi tiêu trong ngân sách quốc gia. Mức trần nợ đầu tiên được thiết lập năm 1917 là 11,5 tỷ USD. Theo lý thuyết thì bằng cách thiết lập các giới hạn này, Quốc hội cho phép Bộ Tài chính có quyền vay nợ ở mức cần thiết, đồng thời Quốc hội cũng có thể kiểm soát được hoạt động chi tiêu của Chính phủ. Tuy nhiên trên thực tế, điều này không giúp ích được gì nhiều. Việc quyết định giới hạn trần nợ công thông thường mang tính chính trị nhiều hơn vì việc bỏ phiếu thường được diễn ra sau khi các nhà lập pháp đã thông qua việc tăng chi tiêu và cắt giảm thuế.

Từ năm 1962-2011, Quốc hội Mỹ đã 75 lần điều chỉnh trần nợ công. Để đảm bảo chi tiêu công, trong vòng 87 năm (1913-2001), Mỹ đã phát hành lượng trái phiếu trị giá khoảng 6 nghìn tỷ USD, nhưng chỉ trong 5 năm sau đó (đến cuối năm 2006), con số này đã lên tới 8,6 nghìn tỷ USD. Kể từ khi nắm quyền đến nay, Tổng thống Obama đã 2 lần ký đạo luật nâng trần nợ công, (lần thứ nhất vào năm 2009 và lần thứ hai vào năm 2011). Tuy nhiên, đến 31/12/2012, mức nợ công của Mỹ đã một lần nữa chạm trần 16,4 nghìn tỷ USD, buộc Bộ Tài chính Mỹ phải tiến hành các biện pháp điều chỉnh ngân sách. Trong tương lai tới đây, nhiều khả năng trần nợ công có thể lại phải tiếp tục nâng thêm để mở đường cho Chính phủ Mỹ phát hành thêm trái phiếu vay nợ.

Hiện nay, số nợ của Chính phủ Mỹ đã lên đến gần 16 nghìn tỷ USD, tương đương 104% GDP hàng năm và gấp đôi tỷ lệ nợ công vào năm 1988. Như vậy hiện nay, trung bình mỗi người dân Mỹ phải gánh khoản nợ công hơn 50 nghìn USD.

Số tiền trả lãi suất cho khoản nợ công khổng lồ này đã lên tới mức kỷ lục là 454 tỷ USD vào năm tài chính 2011, mặc dù mức lãi suất vào thời điểm đó đã xuống thấp nhất trong vòng 200 năm kể lại đây. Trong năm tài chính 2013, dự kiến số tiền lãi suất mà Chính phủ Mỹ phải thanh toán cho số nợ của mình là 248 tỷ USD, xếp hàng thứ sáu trong các hạng mục chi lớn của ngân sách nhà nước.

Theo phân loại của Bộ Tài chính Mỹ số nợ công được chia làm hai hình thức, là nợ do các cơ quan Chính phủ nắm giữ hiện nay ở mức 4,9 nghìn tỷ USD và nợ do công chúng nắm giữ hiện có trị giá là 11,6 nghìn tỷ USD. Mặt khác, nếu chia theo đối tượng thì Chính phủ và nhà đầu tư nước ngoài nắm giữ 48% số nợ công của Mỹ. Các cơ quan của Chính phủ Mỹ như Cục Dự trữ Liên bang (FED), các chính quyền bang và địa phương nắm giữ 21%. 15% số nợ công thuộc sở hữu của các quỹ tương hỗ, quỹ lương hưu... Số nợ còn lại ước khoảng 16% tổng số nợ công nằm trong tay các tổ chức như ngân hàng, công ty bảo hiểm, quỹ tín thác, doanh nghiệp và nhà đầu tư.

Tính đến thời điểm cuối năm 2012, Trung Quốc là chủ nợ lớn nhất của Mỹ với tổng số tiền là 1,155 nghìn tỷ USD, Nhật Bản đứng thứ hai với 1,131 nghìn tỷ USD, khối các nước xuất khẩu dầu chiếm vị trí thứ ba với 267 tỷ USD, tiếp theo là Brazil với 251 tỷ USD và ngân hàng của các nước vùng Caribe với 240 tỷ USD. Nhóm các nước, vùng lãnh thổ chủ nợ lớn tiếp theo là Đài Loan (Trung Quốc), Thụy Sỹ, Nga, Anh và HongKong (Trung Quốc) trong đó mỗi nước nắm từ 135-191 tỷ USD.

Thâm hụt ngân sách năm tài khóa 2012 của Mỹ là 1,09 nghìn tỷ USD, tương đương 7% GDP, giảm so với 8,7% năm 2011, 9% năm 2010 và 10,1% năm 2009. Đây cũng là mức thâm hụt cao thứ 4 kể từ Đại chiến thế giới lần thứ II và cũng là năm thứ 4 liên tiếp ngân sách Mỹ thiếu hụt trên 1 nghìn tỷ USD. Văn phòng Ngân sách Quốc hội (CBO) dự báo, trong 10 năm tới nền kinh tế Mỹ sẽ bị thâm hụt thêm khoảng 4 nghìn tỷ USD.

Nguyên nhân gia tăng nợ công

Thứ nhất, hiệu quả của các gói kích thích kinh tế khổng lồ chưa cao. Để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ đánh dấu bằng sự sụp đổ của thị trường bất động sản, Chính phủ Mỹ đã thực hiện chính sách nới lỏng định lượng, cụ thể là liên tiếp tung ra những gói cứu trợ khổng lồ. Vào tháng 11/2008, FED đã tung ra gói kích thích đầu tiên (QE1) để có thể thúc đẩy nền kinh tế. Ngày 9/9/2011, Tổng thống Mỹ Obama đã công bố kế hoạch kích thích nền kinh tế Mỹ trị giá 447 tỷ USD. Ðây là gói kích thích lớn, có thể gọi là “QE2 rưỡi” được Nhà Trắng đưa ra. Ngày 13/9/2012, FED đã tung ra gói QE3 và cam kết sẽ giữ lãi suất ngắn hạn ở mức gần 0% ít nhất là cho đến giữa năm 2015, đồng thời sẽ mua vào 40 tỷ USD tài sản mỗi tháng và việc nới lỏng định lượng này sẽ là không giới hạn. Ngày 13/12/2012, FED lại công bố sẽ tung ra gói kích thích kinh tế QE4 vào đầu năm 2013. Theo đó, FED mở rộng chương trình mua tài sản thêm 45 tỷ USD/tháng kể từ 1/1/2013 nhằm thúc đẩy nền kinh tế.

Mặc dù các gói kích cầu thời gian vừa qua đã giúp nền kinh tế Mỹ khởi sắc, tuy nhiên nó cũng đã làm “quả bóng” nợ công ngày càng “phình to”, gây bất lợi cho nền kinh tế Mỹ trong dài hạn.

Thứ hai, chính sách thuế bất hợp lý. Trong những thập niên gần đây, Chính phủ Mỹ luôn đề cao vấn đề bảo hộ môi trường kinh doanh tự do và hạn chế những can thiệp của Chính phủ. Để thực hiện phương châm này, Mỹ duy trì mức thuế thấp với mục tiêu kích thích kinh tế tăng trưởng để gia tăng thu ngân sách mà không phải là theo đuổi chính sách đánh thuế cao để tăng thu. Các tổng thống Mỹ từ thời R. Reagan đến nay đều duy trì chính sách cắt giảm thuế mạnh tay. Trên thực tế, Mỹ là nước có mức thuế thấp nhất so với các nước phát triển và được coi là một địa điểm đầu tư lý tưởng cho các doanh nghiệp. Mức thuế huy động so với tổng GDP ở Mỹ chỉ bằng khoảng ¾ so với các nước phát triển khác. Tuy nhiên, có một số bất bình đẳng trong cơ chế thuế ví dụ như có tới 45% số hộ gia đình tại Mỹ không phải đóng thuế trong khi 3% số người thu nhập cao lại đóng góp tới 52% tổng số các loại thuế. Việc nguồn thu liên tục giảm trong khi chi tiêu cho các chương trình phúc lợi xã hội và đặc biệt là chi phí khổng lồ cho hai cuộc chiến tại Afghanistan, Iraq đã làm cho ngân sách Chính phủ vốn đã bắt đầu thâm hụt từ năm 2000 càng trở nên nghiêm trọng. Cho tới năm 2008, Chính phủ Mỹ tăng chi tiêu tới 6,6%, trong khi nguồn thu ngân sách chỉ tăng có 2,8%. Trong nhiệm kỳ của Tổng thống Obama chi tiêu công tăng 6,2% còn thu ngân sách giảm 0,5%. Sự mất cân đối trong cơ cấu thu chi ngân sách đã làm gia tăng khoản nợ công của Chính phủ.

Thứ ba, chính sách vay nợ nước ngoài để phát triển kinh tế. Hiện nay Mỹ vẫn là nước bị thâm hụt tài khoản vãng lai lớn nhất với số thâm hụt thương mại hàng năm lên tới hàng trăm tỷ USD. Tuy nhiên do đồng USD được thừa nhận là đồng tiền định giá và thanh toán quốc tế cho nên tình trạng này là cơ hội giúp Mỹ có thể phát hành USD với số lượng không hạn chế để mua hàng hóa giá rẻ của các nước. Mặt khác, tình trạng thâm hụt thương mại khiến các nước tăng thêm thu nhập bằng ngoại tệ (USD) và có thể sử dụng số ngoại tệ có được từ xuất siêu thương mại với Mỹ để đầu tư mua trái phiếu Chính phủ Mỹ, dù đây là một khoản đầu tư không mang lại lợi nhuận cao nhưng có độ tin cậy và ổn định. Cuộc khủng hoảng nợ công tại một số nước châu Âu cũng góp phần làm cho nhu cầu trái phiếu Chính phủ Mỹ tăng mạnh mặc dù lãi suất trái phiếu đã hạ xuống mức thấp gần như kỷ lục là 3,1. Việc lãi suất trái phiếu hạ làm giảm bớt áp lực phải trả lãi của Chính phủ Mỹ và khuyến khích việc phát hành thêm trái phiếu mới. Ngoài ra, đồng USD hiện đang giảm giá so với tất cả các đồng tiền mạnh trên thế giới làm cũng khuyến khích việc đi vay của Mỹ vì rõ ràng một đồng hôm nay mua được nhiều hàng hóa hơn so với lúc phải trả. Như vậy các điều kiện hiện tại rất thuận lợi cho Chính phủ Mỹ sử dụng chính sách vay nợ nước ngoài để phục hồi kinh tế. Tuy chính sách này có thể đem lại lợi ích trước mắt cho nền kinh tế Mỹ nhưng rõ ràng nó đồng thời góp phần làm trầm trọng thêm tình trạng nợ công của Chính phủ Mỹ.

Giải pháp cho vấn đề nợ công

Mặc dù khó có khả năng xảy ra khủng hoảng nợ công, Chính phủ Mỹ vẫn công bố chương trình cắt giảm ngân sách mạnh mẽ nhằm giảm nợ công và chi tiêu công trong đó riêng chương trình y tế chăm sóc sức khỏe đã cắt giảm 700 tỷ USD. Chính phủ Mỹ cũng đẩy mạnh việc thực hiện các giải pháp khác với mục tiêu là sẽ giảm 4 nghìn tỷ USD thâm hụt ngân sách trong lộ trình kéo dài tới năm 2022. Trong đó có 1 nghìn tỷ USD đến từ việc tăng doanh thu, 2 nghìn tỷ khác đến từ cắt giảm chi tiêu và 1 nghìn tỷ USD sẽ đến từ các khoản tiết kiệm khác. Gần đây nhất khi ngân sách liên bang chính thức tự động giảm 85 tỷ USD sau khi nỗ lực thương lượng giữa Nhà Trắng và Quốc hội không đạt kết quả thì Chính phủ Mỹ phải thực hiện chương trình cắt giảm chi tiêu của mình một cách triệt để hơn nữa, cụ thể là chi tiêu thực tế của các cơ quan Chính phủ Mỹ phải giảm tới 1.2 nghìn tỷ USD trong 10 năm tới đây. Rõ ràng để xử lý vấn đề nợ công thì phải giảm mức thâm hụt ngân sách. Mục tiêu này có thể đạt được thông qua việc cắt giảm chi tiêu, tăng thuế hoặc kết hợp cả hai phương án trên. Nguồn thu ngân sách của Chính phủ phải tăng từ 20-30% trong khi chi tiêu cũng phải được cắt giảm ở mức tương đương. Đây là một nhiệm vụ không đơn giản mà để làm đạt được Chính phủ Mỹ cần giải quyết một số khó khăn cụ thể như sau:

Thứ nhất, cải cách hệ thống thuế: Đây là là vấn đề vẫn gây tranh cãi giữa Đảng Dân chủ và Cộng hòa. Đảng Cộng hòa chủ trương sẽ không tăng thuế, mặc dù mức thâm hụt ngân sách và tỷ lệ nợ công cao tới mức báo động, yêu cầu phải có những nguồn thu nhập mới. Còn Đảng Dân chủ thì chỉ xem xét việc tăng thuế thu nhập, mà không có ý định sửa chữa, điều chỉnh hệ thống thuế hiện đã trở nên phức tạp, bị bóp méo và đang phá hoại sự tăng trưởng. Thuế cần phải được chuyển đổi, chứ không phải chỉ đơn thuần tăng thêm. Chính phủ cần xem xét xóa bỏ các ưu đãi thuế đồng thời triển khai một số hình thức thuế mới như thuế tiêu dùng liên bang để có thể tạo thêm nguồn thu mới.

Thứ hai, điều chỉnh các chương trình an sinh xã hội: Nếu không tiến hành cắt giảm chi tiêu công Mỹ sẽ thật sự đối mặt với khủng hoảng nợ vào năm 2020, khi các khoản chi cho chăm sóc y tế và lương hưu sẽ tăng mạnh do tình trạng già hóa dân số. Hiện nay, tỷ lệ người lao động/số người về hưu là 3/1 (ba người làm việc nuôi bốn người), nhưng dân số độ tuổi thanh niên sẽ giảm đi nhanh chóng những năm tới, tỷ lệ trên sẽ giảm còn 1,5/1 hoặc 1/1. Hiện nay, ngân sách Mỹ đang chi trả cho mỗi người dân trên 65 tuổi tới 26 nghìn USD/năm. Như vậy, nếu không có những thay đổi triệt để thì ba chương trình chăm sóc y tế, hỗ trợ y tế và an sinh xã hội như hiện nay sẽ chiếm hết ngân sách Mỹ chỉ trong 25 năm tới.

Tuy nhiên, sẽ rất khó khăn trong việc cắt giảm mạnh các chương trình xã hội cũng như tăng thuế vì những tác động chính trị và xã hội của những biện pháp này. Như vậy, trong bối cảnh kinh tế thế giới vẫn chưa hồi phục, kinh tế Mỹ vẫn chưa thực sự thoát khỏi vòng suy thoái như hiện nay thì những biện pháp mà Chính phủ Mỹ đưa ra có lẽ chủ yếu vẫn là những biện pháp tình thế cho vấn đề nợ công và dường như vẫn cần nhiều thời gian hơn nữa mới có thể có được lời giải triệt để cho “bài toán” nợ công của Mỹ.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013