Những nét cơ bản của chính sách đất nông nghiệp trong gần 30 năm qua

Đại hội VI của Đảng (tháng 12-1986) đã đánh dấu bước ngoặc phát triển trong đời sống kinh tế - xã hội ở Việt Nam. Sự đổi mới trong tư duy kinh tế góp phần chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, mà giai đoạn cao là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo nên diện mạo mới của đất nước Việt Nam hôm nay. Đại hội đã đề ra 3 chương trình kinh tế lớn, nhấn mạnh vị trí đặc biệt của nông nghiệp với chủ trương đổi mới cơ chế quản lý trong các hợp tác xã nông nghiệp, phát huy triệt để vai trò chủ động của hộ nông dân, phấn đấu đưa nông nghiệp nước ta trở thành nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa lớn. Thực hiện các nghị quyết của Đại hội VI, ngày 05-4-1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 10 về “Đổi mới quản lý nông nghiệp” với các nội dung:

Chấn chỉnh tổ chức hợp tác xã: Củng cố và tăng cường các hợp tác xã quy mô toàn xã, sản xuất, kinh doanh có hiệu quả. Điều chỉnh quy mô quá lớn của một số hợp tác xã ở các tỉnh đồng bằng và trung du phía Bắc, duyên hải miền Trung, Tây Nguyên mà sản xuất trì trệ, quản lý kém và xã viên yêu cầu, thành các hợp tác xã có quy mô thích hợp...

Đổi mới khoán, phân công lao động và phân phối thu nhập trong hợp tác xã, tập đoàn sản xuất: Tiếp tục hoàn thiện cơ chế khoán sản phẩm cuối cùng đến nhóm và hộ xã viên, đến người lao động và đến tổ, đội sản xuất tùy theo điều kiện của ngành nghề cụ thể ở từng nơi, gắn kế hoạch sản xuất với kế hoạch phân phối từ đầu. Trong trồng trọt, về cơ bản khoán đến hộ hoặc nhóm hộ xã viên...; Hay: Ở những nơi có điều kiện, khuyến khích người giỏi ngành nghề khác chuyển sang làm ngành nghề và trao lại ruộng đất cho hợp tác xã, tập đoàn sản xuất để giao khoán thêm cho người trồng trọt, người trao lại ruộng khoán cho hợp tác xã, tập đoàn sản xuất được bồi hoàn giá trị sản phẩm đang trồng trên đất đai đó, công sức bỏ ra để tăng thêm độ mầu mỡ của đất và các điều kiện sản xuất khác so với khi mới nhận khoán của tập thể...

Chính sách đối với kinh tế cá thể, tư nhân: ... Ở các vùng còn nhiều đất đai, mặt nước chưa khai thác, tùy tình hình cụ thể mà Nhà nước có thể cho thuê hoặc giao quyền sử dụng một số ruộng đất, đất rừng, mặt nước cho hộ kinh tế cá thể, tư nhân để họ tổ chức sản xuất, kinh doanh theo đúng pháp luật. Đối với đất trồng rừng và cây công nghiệp dài ngày, có thể giao quyền sử dụng từ 1 đến 2 chu kỳ kinh doanh. Đối với mặt nước và đất trồng cây lương thực, cây công nghiệp hàng năm, thời gian đó có thể từ 15 đến 20 năm. Trong thời gian này, họ được giao quyền thừa kế sử dụng cho con cái, và trong trường hợp chuyển sang làm nghề khác được chính quyền cho phép chuyển nhượng quyền tiếp tục sử dụng cho chủ khác. Các hộ tư nhân và công ty tư nhân được thuê mướn lao động theo yêu cầu phát triển sản xuất và theo Luật Lao động...

Chính sách đối với các đơn vị kinh tế quốc doanh: Điều chỉnh quy mô các nông, lâm trường phù hợp với cơ sở vật chất - kỹ thuật và trình độ quản lý hiện nay. Diện tích đất, rừng dôi ra sau khi điều chỉnh quy mô, phải trả lại cho chính quyền địa phương để giao cho hợp tác xã, gia đình, cá thể hoặc tư nhân kinh doanh. Đất chưa dùng đến của cơ sở quốc doanh quản lý (sau khi đã điều chỉnh) cũng phải cho nông dân mượn để sản xuất. Cấm cưỡng đoạt ruộng đất đã khai phá của nông dân để lập các nông trường quốc doanh. Trong trường hợp đặc biệt cần bảo đảm cho nông trường có diện tích kinh doanh liền khoảnh, phải bồi thường thỏa đáng cho nông dân đang canh tác trên ruộng đất trong khoảnh, bảo đảm cho họ có ruộng đất mới để sản xuất hoặc có điều kiện để sinh sống bình thường...

Trước những kết quả tốt của “Khoán 100” và “Khoán 10”, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa VII tiếp tục ra Nghị quyết về Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn. Nghị quyết là cơ sở cho việc thông qua Luật Đất đai, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa IX, ngày 14-7-1993. Luật Đất đai năm 1993 thực chất là thể chế hóa chính sách đất đai cho phù hợp với yêu cầu kinh tế - xã hội đặt ra.

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4, khóa VIII, tháng 12-1997 đã xác định: Thực hiện chính sách ruộng đất phù hợp với sự phát triển nông nghiệp hàng hóa và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn... Vừa khuyến khích sử dụng ruộng đất có hiệu quả thông qua tích tụ ở những nơi có điều kiện bằng chính sách hạn điền được quy định cụ thể, vừa bảo vệ quyền lợi chính đáng của người nông dân có đất canh tác, không bị bần cùng hóa và nghiêm cấm hành vi mua bán đất để kiếm lời... Kinh tế trang trại với các hình thức sở hữu khác nhau (Nhà nước, tập thể, tư nhân) được phát triển chủ yếu để trồng cây dài ngày, chăn nuôi đại gia súc ở những nơi có nhiều ruộng đất, khuyến khích khai phá đất hoang vào mục đích này.

Nghị quyết số 26-NQ/T.W “Về nông nghiệp, nông dân, nông thôn” tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Ðảng lần thứ 7 (Khóa X) tiếp tục chỉ đạo: Sửa đổi Luật Ðất đai theo hướng: tiếp tục khẳng định đất đai là sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức sử dụng đất; thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai; công nhận quyền sử dụng đất được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất, kinh doanh.

Ngay sau khi Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phối hợp với các cơ quan liên quan rà soát cụ thể hóa những quy định mới của Hiến pháp vào Luật Đất đai (sửa đổi) để trình Quốc hội và thông qua ngày 29-11-2013. Luật Đất đai năm 2013 đã thể chế hóa đúng và đầy đủ các quan điểm đổi mới của Nghị quyết số 19-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đa số các tầng lớp nhân dân. Đối với đất nông nghiệp, những điểm mới quan trọng nhất trong Luật Đất đai năm 2013 là:

Nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và cây lâu năm, đất lâm nghiệp); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ đất đai với diện tích lớn hơn nhưng không vượt quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp.

Khuyến khích tích tụ đất đai thông qua cơ chế góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, nhận quyền thuê đất để thuận lợi cho ứng dụng khoa học và công nghệ, cơ giới hóa và phát triển sản xuất hàng hóa.

Tác động của chính sách đất nông nghiệp đến phát triển nông nghiệp Việt Nam

Chính sách đất nông nghiệp những năm qua đã từng bước tạo điều kiện để đưa nông nghiệp phát triển toàn diện, thể hiện ở một số thành tựu sau:

Một là, đã khuyến khích người nông dân yên tâm sản xuất. Nhờ đổi mới các chính sách sử dụng đất nông nghiệp nên đã quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp bảo đảm phù hợp với điều kiện cụ thể của từng vùng. Quy hoạch quỹ đất nông nghiệp cũng khá ổn định, lâu dài giúp người nông dân yên tâm đầu tư vốn, khoa học kỹ thuật và hình thành nên những vùng sản xuất hàng hóa tập trung trong nông nghiệp, góp phần giải phóng sức lao động, đưa nông nghiệp Việt Nam phát triển toàn diện và có nhiều sản phẩm có khối lượng xuất khẩu chiếm thứ hạng cao trên thị trường thế giới như gạo, cà phê, cao su, hạt điều, thủy sản…

Hai là, đã cơ bản thực hiện chính sách giá đất nông nghiệp. Việc xác định giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp đã từng bước theo nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, nhờ đó bảo đảm thị trường quyền sử dụng đất đai phát triển đúng hướng, ngăn chặn được đầu cơ, đồng thời tạo nguồn vốn cho người nông dân khi bị thu hồi đất nông nghiệp. Chính sách cũng tạo điều kiện để nông dân được góp vốn hoặc mua cổ phần bằng đất vào các doanh nghiệp kinh doanh.

Ba là, về cơ bản thực hiện tốt chính sách thu hồi đất và đền bù đất nông nghiệp. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đã có bước tiến đáng kể trong việc ổn định chỗ ở, đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới cho người dân có đất bị thu hồi, đặc biệt là đối với những người trực tiếp sản xuất nông nghiệp. Chính sách này được sửa đổi, bổ sung kịp thời phù hợp với thực tiễn nhằm giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư.

Việc tiếp tục thực hiện chính sách giao đất nông nghiệp ổn định lâu dài còn khuyến khích người dân yên tâm đầu tư cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp đang có nguy cơ bị ô nhiễm và suy thoái, góp phần bảo vệ được môi trường sinh thái.

Bên cạnh những mặt tích cực nói trên, chính sách đất đai nông nghiệp vẫn còn bộc lộ rất nhiều hạn chế, ảnh hưởng không nhỏ đến phát triển kinh tế - xã hội, thể hiện như sau:

- Đất canh tác ở các vùng nông thôn Việt Nam ngày càng bị thu hẹp lại. Diện tích đất nông nghiệp còn bị mất do quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa, xây dựng và tích nước của các đập hồ thủy điện, làm ngập các thung lũng trồng lúa, vùng đồi trồng cây ăn quả, các cụm dân cư…

Khả năng tích tụ và tập trung ruộng đất của nông dân còn rất thấp dẫn đến mức lợi nhuận thu được từ những mảnh ruộng nhỏ không đủ để bảo đảm chi tiêu trong cuộc sống của họ. Rất nhiều nông dân vì làm nông nghiệp không hiệu quả, đã phải kiếm thêm thu nhập bằng các hoạt động phi nông nghiệp phi chính thức nhưng một điều nghịch lý là họ lại vẫn muốn giữ đất như một sự bảo hiểm rủi ro vì ở nông thôn thiếu hệ thống an sinh xã hội. Trong khi đó, với nguồn tích lũy hạn chế và thiếu hỗ trợ tín dụng nên rất khó khăn cho các nông dân giỏi, có nhiều tâm huyết có đủ khả năng mua hoặc thuê lại đất của các nông dân khác. Kết quả là, rất nhiều đất nông nghiệp, đặc biệt tại khu vực ven đô hoặc đất rừng được các nhà đầu tư thành thị mua hoặc thuê để đầu cơ, sử dụng kém hiệu quả hoặc hoạt động theo hình thức phát canh thu tô.

Những yếu kém kể trên đã thể hiện qua thực trạng phát triển nông nghiệp chưa xứng với tiềm năng, đó là: Hiệu quả sử dụng đất, năng suất lao động quá thấp và rất không đồng đều; tình trạng sản xuất manh mún, phân tán vẫn tồn tại dai dẳng, nhất là các tỉnh miền Bắc và miền Trung; đời sống nông dân nhìn chung rất nghèo, khoảng cách giàu nghèo giữa thành thị và nông thôn ngày càng dãn ra, trong đó khoảng cách về mức sống giữa nông dân miền xuôi và miền ngược, giữa vùng trồng lúa và vùng trồng cây công nghiệp, thủy sản cũng ngày một doãng rộng.

Một số khuyến nghị về chính sách đất nông nghiệp góp phần vào quá trình tái cơ cấu ngành nông nghiệp trong thời gian tới

Thứ nhất, tập trung đất cho phát triển nông nghiệp hiện đại, hiệu quả cao và giải quyết vấn đề việc làm và thu nhập của bộ phận nông dân không có đất. Bộ phận lao động này có thể chuyển sang làm các ngành nghề tiểu thủ công, dịch vụ hay các hoạt động phi nông nghiệp khác theo xu thế giảm tỷ trọng lao động nông nghiệp trong cơ cấu lao động của xã hội. Tuy nhiên, giải quyết vấn đề này chắc chắn sẽ gặp không ít khó khăn, đòi hỏi phải nghiên cứu kỹ lưỡng, có sự phối hợp hành động đồng bộ của các ngành, các cấp và một chiến lược lâu dài, bài bản.

Thứ hai, phân bổ hợp lý đất đai giữa đất trồng cây lương thực, đất trồng rừng, đất phi công nghiệp, đất dịch vụ, đất chỉnh trang và phát triển đô thị... Hiện nay, quỹ đất chưa sử dụng có thể tiếp tục khai thác ở nước ta còn không đáng kể. Trong khi đó biến đổi khí hậu có khả năng làm cho diện tích đất có thể sử dụng có nguy cơ bị thu hẹp. Chính vì vậy, tìm ra chính sách cho phép phân bổ đất hợp lý là nhiệm vụ quan trọng của chính sách đất đai trong những năm tới. Về cơ bản, cần nắm vững quan điểm, đường lối của Đảng nhất là quan điểm về phát triển kinh tế và củng cố quốc phòng, an ninh để điều tiết việc phân bố, sử dụng đất đai. Nhà nước phải can thiệp mạnh bằng các công cụ như quy hoạch, kế hoạch và chính sách tài chính đối với đất để bảo đảm sự hài hòa giữa các mục tiêu sử dụng đất.

Thứ ba, phân chia lợi ích từ đất một cách công bằng giữa các nhóm lợi ích khác nhau. Về nguyên tắc, nên sử dụng quan hệ thị trường và chính sách điều tiết địa tô của Nhà nước để cân bằng lợi ích. Tuy nhiên, Nhà nước cũng cần có công cụ hỗ trợ thích hợp để có thể can thiệp vào việc chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp theo quy hoạch nhằm hoàn thành quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Thứ tư, bảo đảm quyền lợi hợp lý, chính đáng cho người sử dụng đất để họ yên tâm bỏ công sức, tiền vốn vào khai thác, sử dụng đất đai hiệu quả cao nhất. Luật Đất đai năm 2013 đã mở rộng hạn mức giao đất và hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với điều kiện cụ thể của từng vùng, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ, tập trung đất để hình thành các vùng sản xuất hàng hóa lớn trong nông nghiệp. Đồng thời, luật cũng quy định người sử dụng đất phải có nghĩa vụ chấp hành pháp luật về đất đai, phải đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch và chấp hành quyết định của Nhà nước về thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng.

Thứ năm, rà soát lại quy hoạch, lập lại quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai phù hợp với yêu cầu mới của quá trình tái cơ cấu nông nghiệp. Quy hoạch vùng chuyên canh và giám sát thực hiện quy hoạch đối với một số mặt hàng nông sản chiến lược, mặt hàng xuất khẩu chủ lực, quy hoạch đất cho chăn nuôi và nuôi trồng thủy sản; quy hoạch chuyển đổi đất trồng lúa không hiệu quả sang trồng cây nguyên liệu thức ăn chăn nuôi, cây ăn quả, rau, nuôi trồng thủy sản và các sản phẩm giá trị cao khác; bảo vệ đất lúa nhưng cho phép thay đổi linh hoạt mục đích sử dụng giữa lúa và các cây trồng khác.