Phối hợp chính sách trong quản lý kinh tế vĩ mô

Trong phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô thì phối hợp giữa chính sách tài khóa (CSTK) và chính sách tiền tệ (CSTT) là quan trọng nhất, bởi đây là hai công cụ trọng yếu giữ vai trò quyết định trong việc quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững phụ thuộc rất nhiều vào việc hoạch định và thực thi các chính sách của một quốc gia trong khuôn khổ phối hợp nhịp nhàng và đồng bộ giữa các chính sách, nhất là CSTK và CSTT. Thiếu sự phối hợp giữa CSTK và CSTT, nền kinh tế sẽ phải đối diện với những thách thức to lớn về cân đối thu - chi ngân sách nhà nước và ổn định tiền tệ khó có thể đạt được mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững. Vì vậy, phối hợp nhịp nhàng và đồng bộ chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ có ý nghĩa vô cùng quan trọng. Phối hợp giữa CSTK và CSTT cần được hiểu là phải đảm bảo giải quyết các tác động của hai chính sách tới mục tiêu tăng trưởng kinh tế vĩ mô trong ngắn hạn và dài hạn. Trong ngắn hạn, hai chính sách phải phối hợp nhằm đạt được các mục tiêu của từng chính sách một cách có trật tự, bao gồm cả ổn định giá. Trong dài hạn, hai chính sách phải phối hợp để đảm bảo được lợi ích cân bằng giữa mục tiêu của từng chính sách với mục tiêu tăng trưởng kinh tế bền vững, kiềm chế lạm phát.

Tuy nhiên, nhìn từ góc độ thực hiện các mục tiêu vĩ mô của quốc gia, vấn đề phối hợp các chính sách kinh tế vĩ mô không chỉ đơn thuần là phối hợp giữa CSTK và CSTT, mà còn bao gồm phối hợp với các chính sách vĩ mô khác bao trùm lên tất cả là mô hình phát triển kinh tế quốc gia. Trong những năm đổi mới vừa qua, mặc dù vấn đề “phối hợp chính sách” đã được các cơ quan quản lý ngày càng chú ý và nhận thức rõ tính tất yếu, cấp thiết, nhưng trên thực tế vẫn còn nhiều bất cập, thậm chí trong một số trường hợp bị xem là một trong những mặt hạn chế, yếu kém.

Nghiên cứu từ góc độ cơ chế phối hợp cho thấy, từ nhiều năm nay, tình trạng bất cập trong phối hợp chính sách còn bộc lộ nhiều, trước hết có nguyên nhân bắt nguồn ngay từ tư duy định dạng mô hình phát triển kinh tế tổng quát. Đó là quan điểm về mô hình công nghiệp hóa (CNH) với ý tưởng thực hiện chính sách CNH vừa hướng về xuất khẩu, lại vừa thay thế nhập khẩu. Cụ thể:

a) Mô hình CNH thay thế nhập khẩu:

Sự ra đời của mô hình CNH này được xem như một giải pháp kinh tế nhằm thoát khỏi sự lệ thuộc vào chủ nghĩa thực dân, xây dựng một nền kinh tế độc lập, tự chủ. Tư tưởng cơ bản của mô hình này là cố gắng sản xuất ra những sản phẩm vốn trước đây phải nhập khẩu. Muốn vậy, những biện pháp kinh tế - hành chính thường được áp dụng là: Bảo hộ hàng hoá sản xuất trong nước bằng việc thiết lập hàng rào quan thuế và phi quan thuế nhằm ngăn chặn hàng hoá nhập khẩu, giành thị trường cho các nhà sản xuất trong nước, kể cả trạng thái độc quyền trên thị trường nội địa; Định giá đồng tiền nội địa cao nhằm làm cho xuất khẩu không có lợi bằng bán hàng ở thị trường trong nước; Thiết lập một cơ cấu kinh tế “cân đối” theo nghĩa là có đủ mọi ngành sản xuất ở trong nước, xuất phát từ nhu cầu tự cân đối giữa sản xuất và tiêu dùng. Vì vậy, xét về cơ chế, đây là mô hình “lẩn tránh” sự cạnh tranh quốc tế. Còn xét về mặt cơ cấu, mô hình CNH thay thế nhập khẩu rất gần gũi với mô hình CNH trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung mà các nước xã hội chủ nghĩa, trong đó có Việt Nam, trước đây đã từng theo đuổi.

b) Mô hình CNH hướng về xuất khẩu:

Khác với mô hình CNH thay thế nhập khẩu, CNH hướng về xuất khẩu là hệ thống các chính sách làm lợi cho những sản phẩm xuất khẩu. Trong tính hệ thống và đồng bộ của nó, các chính sách khuyến khích xuất khẩu đảm bảo cho những nhà sản xuất nếu đem bán sản phẩm của mình ra thị trường thế giới thì sẽ thu được lợi nhuận cao hơn so với việc đem bán cùng những sản phẩm ấy trên thị trường nội địa. Để có được sản phẩm có sức cạnh tranh, nhất là trên thị trường thế giới, nhà cung cấp phải có năng lực, kiến thức, bản lĩnh để đối mặt với những thách thức đầy rủi ro trên thị trường. Các chính sách khuyến khích xuất khẩu thường gồm: Không đánh thuế hàng xuất khẩu hay hàng nhập khẩu là những loại nguyên vật liệu để sản xuất hàng xuất khẩu; Đánh tụt giá đồng tiền nội địa để làm cho các nhà sản xuất đem hàng đi xuất khẩu sẽ có lợi hơn so với đem bán chúng ở thị trường nội địa; Trợ giá cho xuất khẩu và những hỗ trợ về chính sách khác như giảm bớt thủ tục hành chính, nghiên cứu và xúc tiến mở rộng thị trường.... từ phía quản lý Nhà nước; Khuyến khích đầu tư nước ngoài đầu tư vào trong nước để xuất khẩu hàng xuất khẩu; Chính sách cơ cấu xây dựng chủ yếu trên việc xác định và khai thác lợi thế so sánh của nền kinh tế so với thị trường quốc tế; Xây dựng các khu vực mậu dịch tự do, các khu chế xuất với các quy chế đặc biệt để khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài và giao thương quốc tế...

So sánh hai mô hình trên cho thấy, ở bình diện kinh tế vĩ mô chúng là những sự lựa chọn mang tính đánh đổi như chọn chính sách này thì thôi chính sách kia và không phải là loại chính sách bổ sung cho nhau ở cùng một thời điểm với cùng một loại sản phẩm.

Ý tưởng về mô hình CNH của Việt Nam hiện thời không phải là hướng về xuất khẩu hay thay thế nhập khẩu một cách thuần tuý. Về phương diện quản lý kinh tế vĩ mô, đó là sự kết hợp của cả hai và nghiêng nhiều hơn về phía mô hình CNH hướng về xuất khẩu, chỉ thay thế nhập khẩu trong những điều kiện nhất định: những sản phẩm trong nước sản xuất có hiệu quả. Tuy nhiên trong thực tế, không dễ có được sự nhất trí và đồng thuận về việc xác định “những sản phẩm sản xuất trong nước có hiệu quả” để được áp dụng hệ thống các chính sách “thay thế nhập khẩu” – loại chính sách mà về cơ bản, cả các doanh nghiệp (DN) trong nước - nhất là các DN nhà nước, lẫn các DN vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) đều rất mong muốn.

Sự khác biệt giữa hai loại mô hình hướng về xuất khẩu và thay thế nhập khẩu trước nhất và chủ yếu nhất chính là ở tính hệ thống, đồng bộ và nhất quán của các chính sách chứ không phải ở sự phân chia thị trường trong nước hay ngoài nước giữa các ngành hay các loại sản phẩm của cùng một ngành. Cần phân biệt rõ các chính sách hướng về xuất khẩu và thay thế nhập khẩu với tư cách là những mô hình CNH. Tuy trong chiến lược CNH hướng về xuất khẩu có rất nhiều hoạt động thay thế nhập khẩu và ngược lại, trong chiến lược CNH thay thế nhập khẩu vẫn có hoạt động xuất khẩu, nhưng mỗi chiến lược đều dựa trên hệ thống chính sách đặc trưng của mình làm nền tảng và có ý nghĩa chủ đạo, chi phối xu hướng vận động chung, tạo ra nét đặc thù riêng có của chiến lược CNH đó. Vì thế, trong một chừng mực nào đó, sự kết hợp của các loại mô hình là sự kết hợp giữa các hệ thống chính sách mâu thuẫn nhau, thậm chí có khi loại trừ nhau, vô hiệu hoá lẫn nhau. Rõ ràng là, sự mâu thuẫn trong tư duy thiết kế mô hình phát triển kinh tế (hay CNH) tổng quát là nguyên nhân chính làm phá vỡ tính hệ thống, nhất quán và thống nhất của chính sách. Kết quả là đến nay, sau gần 30 năm đổi mới cơ chế kinh tế, nền kinh tế vẫn chưa có những dấu hiệu đặc trưng kiểu mô hình kinh tế hướng về xuất khẩu thành công của Đông Á và cũng chưa có nghiên cứu nào chỉ ra một cách rõ ràng đâu là “những mặt hàng trong nước sản xuất có hiệu quả”.

Cơ chế phối hợp hai chính sách trong bối cảnh hiện nay

Trong nền kinh tế thị trường, bên cạnh nền kinh tế thực (sản xuất sản phẩm vật chất), các hoạt động kinh tế còn được thể hiện qua “phiên bản” tài chính – tiền tệ của nó nữa. Hơn nữa, trong sự phối hợp chính sách kinh tế vĩ mô thì phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ là quan trọng nhất bởi đây hai công cụ trọng yếu giữ vai trò quyết định trong việc quản lý, điều tiết vĩ mô nền kinh tế.

CSTT có nội dung chủ yếu là quản lý cung tiền (money supply) với một lãi suất mong muốn (targeting interest rate) để đạt được những mục đích ổn định và tăng trưởng kinh tế, như kiềm chế lạm phát, duy trì ổn định tỷ giá hối đoái, đạt được toàn dụng lao động... CSTT bao gồm việc thay đổi các loại lãi suất nhất định, có thể trực tiếp hay gián tiếp thông qua các nghiệp vụ thị trường mở; quy định mức dự trữ bắt buộc; hoặc trao đổi trên thị trường ngoại hối. CSTT có thể là chính sách nới lỏng với mục tiêu ưu tiên là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế nhanh hơn hoặc chính sách thắt chặt khi muốn ưu tiên hơn cho mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô và giá trị đồng tiền. Còn CSTK (fiscal policy) trong kinh tế học vĩ mô được quan niệm là chính sách thông qua chế độ thuế và đầu tư công để tác động tới nền kinh tế. Khi nền kinh tế đang ở tình trạng suy thoái, Nhà nước có thể giảm thuế, tăng chi tiêu (đầu tư công cộng) để khuyến khích mở rộng đầu tư, kích thích tăng trưởng (chính sách tài khóa nới lỏng). Ngược lại, khi nền kinh tế ở tình trạng lạm phát và có hiện tượng nóng, thì Nhà nước có thể tăng thuế và giảm chi tiêu của mình để ngăn cho nền kinh tế khỏi rơi vào tình trạng quá nóng dẫn tới đổ vỡ (CSTK thắt chặt).

Như vậy, một cách tổng quát, CSTK cùng với CSTT tiền tệ là các chính sách kinh tế vĩ mô quan trọng, nhằm ổn định và phát triển kinh tế. Trong trường hợp suy thoái kinh tế, cần khuyến khích đầu tư, kích thích tăng trưởng, cả CSTK lẫn CSTT cần cùng áp dụng chính sách “nới lỏng”; còn trong trường hợp lạm phát và tăng trưởng nóng cả CSTK lẫn CSTT cần cùng áp dụng chính sách “thắt chặt”.

Tuy nhiên, trên thực tế, sự phối hợp để cùng “nới lỏng” hay cùng “thắt chặt” có vẻ không đơn giản và dễ dàng. Từ nhiều năm nay, trên các diễn đàn và các phương tiện thông tin đại chúng đã có không ít các bài viết phân tích và phản ánh tình trạng “chính sách tiền tệ một đàng, tài khóa một nẻo”, kẻ thắt (chính sách tiền tệ) người nới (chính sách tài khóa), rằng cái gốc của lạm phát tại Việt Nam hiện nay là chính sách tài khóa; và mong muốn hài hòa CSTK và CSTT để ổn định kinh tế vĩ mô…

Nhìn vào các diễn biến kinh tế vĩ mô, có thể nhận thấy tính “thiếu phối hợp” không chỉ giữa hai CSTK và CSTT với nhau, mà còn giữa hai chính sách này với các chính sách khác (chính sách công nghiệp, thương mại, việc làm…), hay rộng hơn là mô hình tăng trưởng tổng quát. Nguyên nhân sâu xa, bao trùm nhất vẫn là nhận diện bản chất của tình hình và từ đó lựa chọn hệ giải pháp nhất quán nhằm vào mục tiêu đáng ưu tiên của mỗi thời kỳ.

Ví dụ, ngay tại thời điểm đầu năm 2012, nền kinh tế đã xuất hiện những dấu hiệu khác thường, báo hiệu tình hình kinh tế có xu hướng xấu đi khá rõ nét:

- Tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm lại, tổng mức bán lẻ hàng hóa và dịch vụ tăng chậm lại, hàng tồn kho tăng: dấu hiệu của đình trệ sản xuất;

- Lãi suất cho vay cao và về cơ bản không giảm, nhưng tăng trưởng tín dụng thấp (bất thường so với trước đó): dấu hiệu của việc không có khách hàng vay tiền, ứ đọng hàng hóa là tiền trong hệ thống ngân hàng;

- Lạm phát giảm đi, nhưng vẫn còn cao và sức mua kém;

- Thâm hụt thương mại giảm mạnh, nhưng chủ yếu do sản xuất chậm lại nên không có nhu cầu nhập hàng;

- Số DN đóng cửa và lao động bị thất nghiệp tăng, một số DN cầm cố tài sản (nhà cửa, ô tô…) cho ngân hàng để lấy tiền trả lãi vay cho ngân hàng…

Kinh tế vẫn đang tăng trưởng dương, nhưng mức tăng đã giảm đi, kèm theo là những phân tích nhận định tình hình rất khác so với những năm 2008-2009, nên có ý kiến cho rằng, nền kinh tế đang có nguy cơ rơi vào trạng thái đình trệ - lạm phát, một trạng thái rất khó khăn trong việc lựa chọn chính sách “nới lỏng” hay “thắt chặt” của CSTK và CSTT cũng như phối hợp giữa chúng thế nào.

Đành rằng, tình hình kinh tế như trên không phải không được dự báo và hoàn toàn “bất ngờ”, bởi từ nhiều năm nay, những phân tích kinh tế ở các mức độ khác nhau, đã nói tới nguy cơ xảy ra trạng thái này. Chỉ nói riêng một hiện tượng là lãi suất cho vay của ngân hàng cao khác thường và kéo dài liên tục vài năm nay đã khiến cho không một nhà kinh doanh trong lĩnh vực sản xuất hàng hóa và dịch vụ thông thường nào phải dựa vào vốn vay ngân hàng có thể làm ăn có lãi được; đã có thể dẫn đến nhận định rằng, nhiều DN sẽ đóng cửa, vấn đề chỉ còn là thời gian.

Sự tích tụ những mâu thuẫn kéo dài nhiều năm được biểu hiện ra ở thời điểm này khiến cho việc tìm kiếm giải pháp để cùng đồng thời thỏa mãn nhiều điều kiện tất gặp nhiều khó khăn, do rơi vào thế mà các nhà kinh tế gọi là dạng “bộ ba bất khả thi”. Trong bối cảnh như vậy, có lẽ hiện thực hơn cả là tìm giải pháp chấp nhận những tổn thất thấp nhất và đứng trên quan điểm đại cục, dài hạn để giải quyết vấn đề.

Để các DN sản xuất có sức cạnh tranh, có công nghệ tiên tiến, có lao động lành nghề... ai cũng biết đây là giải pháp căn bản và dài hạn. Nhưng trước mắt, xét trên toàn bộ nền kinh tế, các DN không hoạt động thì sẽ không còn cơ hội để nói tới giải pháp dài hạn, và thiệt hại do DN đổ vỡ, phải làm lại sẽ vô cùng tốn kém tiền bạc và thời gian, bất kể đó là DN thuộc thành phần kinh tế nào. Ngoài ra, các hệ lụy xã hội do tình trạng DN đóng cửa hàng loạt bao giờ cũng rất lớn và khó lường. Đây là lúc rất cần sự can thiệp của Nhà nước với mục tiêu ưu tiên nên là cứu sản xuất.

Cứu DN sản xuất (hay thậm chí là DN kinh doanh tiền – ngân hàng thương mại) lúc này đều cần tiền. Vậy là không loại trừ phải viện đến một “gói kích cầu” đủ độ (là bao nhiêu thì cần có tính toán kỹ hơn) từ phía chính phủ; và do đó, nợ công có thể lại tạm thời tăng lên. Đây là vấn đề khó được chấp nhận, nhưng là tình thế phải lựa chọn; và quan trọng là về dài hạn phải hóa giải được khoản tiền đưa ra kích cầu này. Trong quá khứ, việc này làm chưa thực tốt lắm nên khả năng ít có sự đồng thuận cao. Nhưng thật khó có giải pháp thay thế khác mà chỉ toàn “được”, không phải trả giá gì. Tính đồng thuận của giải pháp kích cầu hạn chế nằm ở chỗ ai sẽ được cứu? Nếu giải đáp đúng câu hỏi này, đây có thể là hướng giải pháp khả dĩ trong tình thế hiện nay.

Còn với hệ thống ngân hàng, giảm lãi suất cho vay là việc làm bắt buộc. Trong những năm 1960- 1970, Hàn Quốc đã từng áp dụng giải pháp hành chính về việc này và khống chế mức thu nhập của nhân viên ngành ngân hàng không được vượt quá xa một số ngành sản xuất có mức thu nhập cao lúc đó. Ở tầm cân đối vĩ mô, không có lý do gì giải thích tính hợp lý của việc “DN đang phá sản, “chết hàng loạt”, trong khi ngành ngân hàng vẫn “sống khỏe”.

Việc phối hợp chính sách để giải quyết những vấn đề kinh tế vĩ mô như vậy rõ ràng không chỉ là việc của hai ngành tài chính và ngân hàng.

Mới đây, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam ký quy chế phối hợp xây dựng và điều hành CSTK, CSTT, với 5 nội dung chính, gồm:

Thứ nhất, phối hợp xây dựng và điều hành CSTK, CSTT, trong đó tập trung vào: Xây dựng và điều hành CSTK, CSTT; Quản lý ngân quỹ của Chính phủ và phát triển hệ thống thanh toán; Quản lý nợ quốc gia và quản lý vốn ODA.

Thứ hai, phối hợp trong việc phát triển các thị trường tài chính (tín dụng, tiền tệ, chứng khoán, trái phiếu) và công tác thanh tra, giám sát hoạt động của các thị trường này, nhằm đảm đảm bảo tính liên thông và phát triển an toàn, bền vững.

Thứ ba, phối hợp trong việc quản lý thuế, hải quan; trong đó hai bên chủ động trao đổi, chia sẻ thông tin trong việc xây dựng và ban hành các chính sách, biện pháp và thực hiện công tác quản lý, giám sát liên quan đến thu thuế, hải quan qua hệ thống ngân hàng; hoạt động xuất nhập khẩu vàng, bạc, đá quý và công tác phòng chống buôn lậu, rửa tiền.

Thứ tư, phối hợp trong lĩnh vực hợp tác quốc tế thông qua việc chia sẻ thông tin và thống nhất quan điểm khi tham gia các diễn đàn, sáng kiến hợp tác song phương và đa phương về tài chính, tiền tệ.

Thứ năm, phối hợp trong nghiên cứu khoa học, đào tạo, bồi dưỡng kiến thức nghiệp vụ đảm bảo phù hợp với nhu cầu của hai Bộ.

Sự kiện này được đánh giá là quan trọng, đánh dấu giai đoạn CSTK và tiền tệ sẽ được phối hợp hài hoà hơn, chặt chẽ hơn trong thời gian tới. Với nội dung bao gồm toàn diện các vấn đề liên quan đến chức năng nhiệm vụ của hai cơ quan, hệ thống tài chính ngân hàng - huyết mạch của nền kinh tế sẽ ngày càng vững mạnh. Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng với kinh tế thế giới, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu đang gặp nhiều khó khăn, sự phối hợp chặt chẽ giữa CSTK và tiền tệ sẽ giúp nền kinh tế vượt qua khó khăn, thách thức.

Tuy nhiên, trên góc độ tổng thể nền kinh tế quốc dân, sự kết hợp tốt giữa hai cơ quan trực tiếp phụ trách CSTK và CSTT có lẽ cũng mới chỉ đảm bảo một điều kiện cần. Các mục tiêu tổng quát, tổng thể nền kinh tế còn cần một sự phối hợp chính sách rộng hơn, bao trùm hơn mới có thể được coi là đủ. Dù rất quan trọng, các CSTK và CSTT vẫn chỉ là những công cụ phục vụ mục tiêu chung là tăng trưởng và ổn định. Vì vậy, về dài hạn, rất cần một cách tiếp cận mới, toàn diện, tổng quát trong phối hợp chính sách với sự điều hành tập trung, xuất phát từ mô hình phát triển tổng thể kinh tế quốc gia, theo lôgic sau:

Như vậy, sự logic phối hợp chính sách với điều hành tập trung với mục tiêu tổng quát chung là tăng trưởng ổn định kinh tế vĩ mô, nguyên tắc: cơ chế thị trường và tính nhất quán trong tư duy chính sách; yêu cầu: Một cơ quan điều phối thống nhất, cơ chế xây dựng pháp luật thống nhất và đánh giá chính sách khách quan độc lập.