Sau đổi mới năm 1985, giai đoạn 1986-1991, tăng trưởng GDP đạt mức xấp xỉ 4%/năm. Giai đoạn từ 1991-1995, GDP tăng gấp đôi đạt 8,2%, thời kỳ 5 năm tiếp theo (1996- 2000) đạt 7%/ năm, từ 2001-2006 đạt khoảng 7,5%/năm, từ 2007- 2009 đạt 7%/năm.

Từ năm 2009 đến nay, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu, tăng trưởng GDP trung bình của Việt Nam đạt khoảng 5,75%/năm. Sự tăng trưởng GDP ấn tượng trong thời gian dài chủ yếu là nhờ sự đóng góp của nguồn vốn đầu tư.

Đầu tư công tại Việt Nam những năm gần đây

Quy mô đầu tư công

Xét về khối lượng vốn đầu tư, từ năm 2000 đến 2011 tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội tăng liên tục qua các năm. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê công bố, tính theo giá so sánh năm 1994, tổng vốn đầu tư trong xã hội tăng từ 115,109 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 362,845 nghìn tỷ năm 2011, gấp 3,15 lần. Trong đó, khu vực có vốn ngoài nhà nước tăng nhanh nhất, năm 2011 gấp 4,64 lần năm 2000. Tiếp theo lần lượt là khu vực có vốn nước ngoài (tăng 4,6 lần) và kinh tế Nhà nước (KTNN- tăng 2,13 lần).

Mặc dù từ năm 2007- 2008, do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và lạm phát cao ở trong nước, Chính phủ đã thực hiện chính sách kiềm chế lạm phát: Chính sách tiền tệ thắt chặt, nâng cao hiệu quả chi tiêu công, nhưng vốn đầu tư Nhà nước chỉ giảm 3.307 tỷ đồng (tính theo giá so sánh nám 1994), một con số giảm khá khiêm tốn.

Năm 2009, nhằm ngăn chặn suy giảm kinh tế trong nước, Chính phủ thực hiện chính sách tài khóa mở rộng khiến vốn đầu tư khu vực KTNN tăng mạnh thêm 44.491 tỷ đồng, gấp hơn 10 lần so với con số 3.307 khi cắt giảm năm 2008. Từ cuối năm 2010 đến hết 2011, khi thực hiện chính sách kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô với trọng tâm chính sách tiền tệ thắt chặt, giảm đầu tư công thì vốn đầu tư khu vực KTNN lại chi giảm 22.578 tỷ đồng.

Số liệu của Tổng cục Thống kê cho thấy, ở các giai đoạn Chính phủ thực hiện cắt giảm đầu tư công, tỷ trọng tổng đầu tư toàn xã hội của khu vực Nhà nước có giảm xuống, nhường chỗ cho khu vực tư nhân. Nhưng ngược lại, ở giai đoạn nền kinh tế thực thi chính sách kích cầu đầu tư, vốn đầu tư công lại chiếm tỷ trọng lớn hơn.

Xét về tỷ trọng cơ cấu vốn đầu tư theo khu vực kinh tế trong tổng nguồn vốn đầu tư toàn xã hội thì khu vực KTNN vẫn chiếm tỷ trọng lớn. Từ năm 2000- 2003, vốn đầu tư KTNN chiếm trên 50% tổng nguồn vốn trong xã hội, từ 59,1% xuống 52,9%. Tuy nhiên, từ 2003- 2008 tỷ trọng này có xu hướng giảm dần, xuống gần 33,9% năm 2008, đứng sau kinh tế ngoài Nhà nước với 38,5%. Từ 2009 đến nay, tỷ trọng này có xu hướng tăng trở lại khi khu vực KTNN chiếm 38,9% năm 2011, đứng vị trí đầu tiên tính theo giá so sánh năm 1994.

Năm 2011, vốn đầu tư công tăng 114% so với 2006, thì khu vực kinh tế ngoài Nhà nước tăng 167% và khu vực cỏ vốn đầu tư nước ngoài tăng 217%. Việc tỷ trọng vốn đầu tư KTNN giảm trong năm 2007 và 2008, một phần nhỏ vì vốn đẩu tư KTNN giảm nhẹ, phần lớn do nguồn vốn từ khu vực kinh tế ngoài Nhà nước và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài tăng cao.

Nhìn chung từ 2000- 2012, xu hướng tăng khối lượng vốn đầu tư khu vực KTNN vẫn là xu hướng chủ đạo, tỷ trọng vốn đầu tư khu vực KTNN vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong vốn đầu tư toàn xã hội, từ năm 2009- 2012 thì gần như tỷ trọng này thay đổi rất ít.

Nguồn vốn đầu tư công

Nguồn vốn đầu tư công bao gồm 3 nguồn: vốn ngân sách (gồm vốn từ nguồn thu trong nước của ngân sách Nhà nước và vốn ngân sách đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu); vốn vay (gồm tín dụng đầu tư và vốn vay trong nước, ngoài nước để dùng cho đầu tư); vốn đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước.

Bảng 1. Vốn đầu tư của khu vực KTNN phân theo nguồn vốn

(giá thực tế, %)

Năm	Vốn NSNN	Vốn vay	Vốn của các DNNN và nguồn vốn khác	Năm	Vốn NSNN	Vốn vay	Vốn của các DNNN và nguồn vốn khác I
2000	43,6	31,1	25,3	2006	54,1	14,5	31,4
2001	44,7	28,2	27,1	2007	54,2	15,4	30,4
2002	43,8	30,4	25,8	2008	61,8	13,5	24-7
2003	45,0	30,8	24,2	2009	64,3	14,1	21,6
2004	49,5	25,5	25,0	2010	44,8	36,6	18,6
2005	54,4	22,3	23,3	2011	52,1	33,4	14,5
				2012	54,8	32,4	í' 12,8!

 Nguồn: Niên giám thông kê các năm, Tổng cục Thống kê.

Theo bảng 1, nguồn vốn NSNN đang chiếm tỷ trọng lớn nhất trong 3 nguồn vốn đầu tư của khu vực KTNN, từ 43,6% năm 2000 táng lên 64,3% năm 2009. Đến năm 2011, nguồn vốn NSNN chiếm tỷ trọng ½ trong tổng vốn đầu tư của khu vực KTNN. Vốn vay có xu hướng giảm trong năm 2006-2009 với tỷ trọng gần 15%, tuy nhiên những năm gần đây tỷ trọng nguồn vốn này đang có xu hướng tăng lên. Đồng thời vốn đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước cũng đang có xu hướng giảm dần kể từ năm 2006.

Trong cơ cấu nguồn vốn đầu tư công, vốn vay bao gồm tín dụng đầu tư của Nhà nước để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên, vốn vay trong nước và ngoài nước. Từ năm 2009 đến nay, tỷ lệ vốn vay đang ngày càng tăng lên, làm tăng thêm quan ngại về áp lực nợ công ngày càng gia tăng. Theo số liệu của ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia, đi kèm với tỷ lệ vốn vay ngày càng tăng thì tỷ lệ nợ công tăng nhanh từ 25% GDP (năm 2007) lên 58,7% GDP (năm 2011).

Vì vậy, trước thực tế khủng hoảng nợ công đang nghiêm trọng tại Châu Âu, yêu cầu về việc thu hẹp khu vực doanh nghiệp Nhà nước, thu hẹp đối tượng và nâng cao chất lượng đầu tư công đang là những vấn đề cấp thiết.

Phân bổ đầu tư công theo lĩnh vực, ngành nghề

Kể từ năm 2000, nguồn vốn đầu tư công tại Việt Nam được phân bổ trên hầu hết tất cả các lĩnh vực, ngành nghề trong nền kinh tế. Về cơ bản, điều này là hợp lý trong điều kiện nước ta còn nghèo nên cần nâng cấp cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện xã hội, môi trường góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Tuy nhiên, trong vấn đề phân bổ đầu tư theo lĩnh vực còn một số vấn đề sau.

- Nguồn vốn đầu tư công được phân bổ cho lĩnh vực kinh tế chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn đầu tư. Từ năm 2000- 2011, tỷ trọng này duy trì trong khoảng thấp nhất 43,53% năm 2005 và cao nhất là 58,32% năm 2002. Từ năm 2008- 2011, tỷ trọng này đang có xu thế tăng lên trong các năm. Lĩnh vực xã hội là lĩnh vực đầu tư phát triển các dịch vụ phúc lợi và phát triển con người chiếm tỷ trọng nhỏ hơn, từ 44% đến 48% (Đồ thị 2).

Xét theo từng ngành, tốc độ tăng trong tổng nguồn vốn đầu tư Nhà nước rất thấp. Tính theo giá so sánh năm 1994, tổng vốn đầu tư của khu vực KTNN năm 2011 tăng gấp 2,13 lần so với năm 2000, trong đó các ngành khoa học và công nghệ tăng 1,76 lần, ngành giáo dục tăng 1,43 lần, ngành nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản tăng 1,13 lần, đều tăng thấp hơn so với mức bình quân. Trong khi đó, các ngành y tế tăng 2,32 lần, điện khí đốt, nước tăng 2,16 lần, xây dựng tăng 4,14 lần.

Ngành nghề quan trọng của đất nước và là tiền đề cho sự phát triển bền vững như giáo dục và đào tạo (chiếm 4,28% tổng tổng vốn đầu tư Nhà nước), khoa học công nghệ (chiếm 1,17% năm 2011) là những ngành chiếm tỷ trọng thấp trong nguồn vốn đầu tư. Tốc độ tăng trưởng thấp hơn của những ngành khoa học và công  nghệ, giáo dục và đào tạo, nông lâm nghiệp và thủy sản so với các ngành khác cho thấy mục tiêu phát triển các ngành trọng điểm là nhân tố quan trọng để dịch chuyển đến mô hình kinh tế có năng lực sản xuất cao, nguồn nhân lực có chất lượng tốt đã không được thực hiện.

Ngược lại, những ngành có khả năng gây nhiều thiệt hại về môi trường lại tăng nhanh và chiếm tỷ trọng lớn trong nguồn vốn đầu tư của Nhà nước. Chẳng hạn như, ngành khai thác mỏ (tăng 1,33 lần) tuy có tốc độ tăng thấp hơn bình quân nhưng lại chiếm tỷ trọng lởn tổng nguồn vốn đầu tư, từ 6%- 9%.

Phân bổ đầu tư công theo địa phương

Vốn đầu tư của khu vực KTNN được phân bổ theo 2 cấp: Cấp trung ương và cấp địa phương. Năm 2000 vốn đầu tư phân cho cấp trung ương và địa phương theo tỷ lệ 60/40. Nhưng tỷ lệ này đang có xu hướng giảm dần tỷ trọng vốn cấp trung ương, tăng tỷ trọng vốn cấp địa phương, số liệu năm 2011, tỷ trọng vốn trung ương/địa phương là 43,5/56,5.

Việc các dự án, chương trình mục tiêu phát triển cấp trung ương và các dự án phát triển ngành có sự trùng lặp trên phạm vi địa lý các tỉnh thành nên rất khó để xác định chính xác số vốn đầu tư Nhà nước phân bổ cho từng tỉnh.

Mặt khác, nhiều dự án được thực hiện và phân bổ vốn trong nhiều năm, do vậy hàng năm cũng khó có thể xác định số vốn được phân bổ về cấp tỉnh thành. Tuy nhiên, nhìn chung việc sừ dụng vốn đầu tư Nhà nước nhằm phảt triển các khu vực kinh tế trọng điểm, khu vực có điều kiện khó khăn vẫn chưa phát huy hiệu quá rõ rệt.

Một số tồn tại và giải pháp tái cơ cấu đầu tư công Việt Nam

Một số tồn tại

- Bố trí vốn đầu tư phát triển vẫn chưa có sự đột phá, chưa thực sự ưu tiên cho các dự án về hạ tầng kinh tế trọng điểm, ảnh hưởng quyết định đến phát triển kinh tế đất nước. Việc bố trí dàn trải các lĩnh vực trên tất cả địa bàn trong cả nước dẫn đến việc triển khai nhiều dự án, nhiều công trình song khả năng đáp ứng vốn để hoàn thành không được bảo đảm, dự án công trình chậm tiến độ, kéo dài, gây nhiều lãng phí. Các chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG) mặc dù đã góp phần tích cực thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; xóa đói giảm nghèo, góp phần giải quyết những vấn đề bức xúc ở một số ngành, lĩnh vực nhưng vẫn chưa có đánh giá cụ thể, chính xác hiệu quả kinh tế - xã hội, kết quả đầu tư mang lại từ các CTMTQG. Kết quả đạt được của nhiều CTMTQG chưa tương xứng với nguồn vốn đầu tư từ NSNN và các nguồn vốn khác. Nhiều CTMTQG chưa xác định được mục tiêu, nguồn lực và thời gian thực hiện.

- Chính phủ phân cấp quản lý đầu tư xuống các địa phương, còn tại địa phương, Hội đồng nhân dân được ra quyết định đầu tư và lựa chọn danh mục đầu tư. Do vậy dẫn đến tình trạng địa phương muốn thực hiện đầu tư vào nhiều lĩnh vực, nhiều dự án dẫn đến việc đầu tư thiếu đồng bộ và dàn trải trong phạm vi địa phương, không đồng bộ trong cả khu vực.

- Bộ máy quản lý đầu tư công còn cồng kềnh; năng lực quản lý, điều hành, tham mưu của đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng quy hoạch, triển khai, giám sát thực hiện đầu tư ở Trung ương và địa phương còn hạn chế; chất lượng thi công các dự án đầu tư công thấp, tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư công còn phổ biến nên hiệu quả của việc sử dụng vốn trong đầu tư công bị giảm sút.

- Cơ chế giám sát sử dụng vốn đầu tư công từ ngân sách Trung ương cấp cho địa phương chưa đạt hiệu quả. Các dự án cấp địa phương thì khâu giám sát thuộc về Hội đồng nhân dân các cấp. Do các cơ quan phê duyệt, thực hiện và giám sát đều trực thuộc địa phương, nhưng năng lực của các cơ quan địa phương bị hạn chế nên khả năng giám sát để phòng ngừa và ngăn chặn các sai phạm trong đầu tư công chưa phát huy tác dụng.

Một số giải pháp

Thứ nhất, xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật về đầu tư công. Trong đó có việc sớm ban hành Luật Đầu tư công, Luật Quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh, đồng thời sửa đổi bổ sung các điều luật liên quan đến đầu tư công như: Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng... nhằm bảo đảm tính thống nhất, chặt chẽ và chuẩn mực trong việc quản lý hoạt động đầu tư công. Xây dựng và ban hành hệ thống tiêu chí đánh giá hiệu quả tổng hợp, hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và tác động đến môi trường đối với các dự án đầu tư công. Đồng thời, xây dựng và ban hành hệ thống chi tiêu định tính và định lượng thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư, qua đó để có sự phân bổ, thẩm định, thanh tra giám sát, đánh giá nguồn vốn đầu tư hợp lý, rõ ràng nhằm hướng đến việc đầu tư đạt hiệu quả theo đúng mục đích và kế hoạch đã xác định trước.

Thứ hai, cơ cấu lại nguồn vốn đầu tư công, cơ cấu đầu tư công và phân bổ đầu tư công theo ngành nghề, khu vực, lĩnh vực trọng điểm.

- Về nguồn vốn đầu tư, cần giảm dần tỷ trọng nguồn vốn đầu tư từ NSNN, nhằm thu hút nhiều hơn nguồn vốn ngoài Nhà nước tham gia vào đầu tư công thông qua các các cơ chế PPP, BOT, BT.

- Về cơ cấu đầu tư công, cần xác định việc sử dụng nguồn vốn gắn với hướng phát triển bền vững. Trong đó tập trung phát triển kinh tế gắn với bảo vệ môi trường. Tăng tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực xã hội nhiều hơn trong cơ cấu nguồn vốn đầu tư Nhà nước. Cụ thể, tập trung nâng cao chất lượng trong dịch vụ công: Y tế, giáo dục và văn hóa, tăng đầu tư phát triển các dịch vụ phục vụ sản xuất nông, lâm nghiệp và thủy sản.

- Về  phân bổ đầu tư theo khu vực, ngành nghề, lĩnh vực, thực hiện cơ cấu lại danh mục ưu tiên đầu tư, tập trung đầu tư cho một số lĩnh vực trọng điểm có hiệu ứng lan tỏa cao trong phát triển kinh tế- xã hội. Phân bổ vốn đầu tư phải được thực hiện đồng thời theo kế hoạch phát triển vùng miền, lĩnh vực của đất nước, tránh tình trạng nguồn vốn bị phân bổ dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp. Chú ý đầu tư phát triển nguồn nhân lực có chất lượng tốt nhằm hỗ trợ cho việc chuyển đổi mô hình tăng trưởng từ dựa vào vốn sang dựa vào tăng năng suất lao động.

Thứ ba, tăng cường cơ chế thanh tra giám sát các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư Nhà nước, nâng cao vài trò cùa Quốc hội, đại biểu quốc hội trong việc giám sát đầu tư công nhằm tăng tính minh bạch của các dự án. Đồng thời, có kế hoạch đào tạo đội ngũ nguồn nhân lực có chất lượng trong việc hỗ trợ thanh tra, giám sát hiệu quả việc sử dụng vốn đầu tư Nhà nước.