Những nhân tố tác động đến triển khai mô hình đầu tư công - tư

Làm thế nào để có được nguồn vốn đầu tư, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng (CSHT) đang trở thành một vấn đề cấp bách đối với Việt Nam hiện nay. Thời gian qua, do tác động của khủng hoảng kinh tế toàn cầu, các nguồn vốn ODA, vốn FDI, vốn tài trợ, vốn vay… có xu hướng ngày càng thu hẹp. Trong khi đó, tình trạng thâm hụt ngân sách, nợ công tăng cao, giảm chi tiêu công để kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô cũng ảnh hưởng đáng kể tới chi ngân sách cho đầu tư CSHT của nước ta.

Trước tình hình đó, mô hình đầu tư công - tư (PPP) chính là "chìa khóa" thúc đẩy sự phát triển của CSHT với những ưu điểm vượt trội như hỗ trợ sự thiếu hụt tài chính cho Chính phủ, gia tăng hiệu quả điều hành và cải thiện việc phân phối dịch vụ; Tạo ra các giá trị tăng thêm cho người tiêu dùng lẫn Chính phủ, cắt giảm chi phí thông qua phân chia rủi ro hợp lý.

Kinh nghiệm triển khai thu hút PPP của một số nước trên thế giới (Anh, Mỹ, Ấn Độ, Hà Lan, Trung Quốc, Hàn Quốc và Malaysia) cho thấy, những nhân tố ảnh hưởng đến thu hút PPP bao gồm: (i) Vai trò và trách nhiệm của chính phủ; (ii) Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp; (iii) Nhận dạng và phân bổ rủi ro hợp lý; (iv) Cấu trúc tài chính hợp lý cho PPP; (v) Thực hiện phân tích chi phí lợi ích để đánh giá dự án.

Hơn nữa, theo nghiên cứu của Sader (2000), thu thập dữ liệu từ Ngân hàng Thế giới (WB) về 1.707 dự án PPP với trị giá 459,2 tỷ USD (giai đoạn 1990 - 1998), các dự án PPP khó thu hút được các nhà đầu tư của khu vực tư nhân, vì những nhân tố cụ thể sau: (i) Tính bất ổn, khó dự đoán của môi trường đầu tư; (ii) Khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém; (iii) Thiếu các quy định pháp lý cần thiết lựa chọn đối tác tư nhân không theo nguyên tắc cạnh tranh mà chịu tác động của chính trị và sự bảo hộ của chính phủ đổi với một số công ty; (iv) Cơ chế điều tiết của Chính phủ kém hấp dẫn khiến nhà đầu tư tư nhân không đạt được kỳ vọng của mình (về lợi nhuận, về chia sẻ rủi ro...).

Nghiên cứu cũng cho thấy, mô hình PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có thể chế chính trị không ổn định; tham nhũng; quan liêu, điều hành quản lý của Nhà nước kém hiệu quả; sự cưỡng chế thực thi hợp đồng hiệu lực thấp và hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh. Chi phí chuẩn bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích - chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên tham gia đã làm phá sán các dự án PPP (Akintoye et al, 2003). Mặt khác, mức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP tùy thuộc vào đặc điểm dự án và điều kiện kinh tế xã hội đặc trưng của mỗi nước.

Một quốc gia châu Á có nhiều nét tương đồng với Việt Nam là ở Trung Quốc cũng đã và đang quy hoạch đầu tư cho hệ thống đường bộ với nhiều dự án giao thông được thực hiện theo mô hình PPP. Theo nghiên cứu của Giao và các cộng sự (2001) về các dự án PPP được thực hiện tại Trung Quốc trong thời gian qua có thể thấy các nhân tố sau đã tạo nên tính thành công cho các dự án: dự án phù hợp; kinh tế, chính trị ổn định mức thuế phù hợp; phân bổ rủi ro hợp lý; lựa chọn các nhà thầu phụ phù hợp; kiểm soát và quản lý các dự án một cách chặt chẽ; chuyển nhượng công nghệ mới. Tuy nhiên, cơ cấu tài trợ của nhiều dự án đường bộ theo hình thức PPP ở Trung Quốc là dựa trên các khoản vay và trái phiếu quốc tế. Điều này tạo ra rủi ro tỷ giá cho chính phủ. Mức phí thu cao so với thu nhập bình quân đầu người...

Trên cơ sở những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới, bài viết nghiên cứu nhằm đo lường mức độ sẵn lòng tham gia PPP của nhà đầu tư tư nhân, qua đó nhằm nhận diện các nhân tố tác động đến việc triển khai mô hình PPP cho phát triển CSHT tại Việt Nam. Nghiên cứu gồm hai bước chính: Nghiên cứu thử nghiệm và nghiên cứu chính thức.

Một là, nghiên cứu thử nghiệm được thực hiện thông qua thảo luận trực tiếp với một số cơ quan nhà nước đại diện cho khu vực công, các công ty tư nhân hoạt động trong ngành Xây dựng, Giao thông và Ngân hàng. Kết quả từ cuộc thảo luận này, cung cấp cơ sở điều chỉnh thang đo để phỏng vấn 36 công ty đầu tư xây dựng tư nhân nhằm đánh giá sơ bộ thang trước khi tiến hành nghiên cứu chính thức.

Hai là, nghiên cứu chính thức được thực hiện thông qua phỏng vấn trực tiếp 150 công ty đầu tư xây dựng tư nhân. Kết quả phân tích kinh tế lượng cho thấy, có 5 yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án CSHT theo hình thức PPP của khu vực tư nhân. Năm yếu tố đó là: (i) Lợi nhuận đầu tư; (ii) Khung pháp lý đầy đủ và minh bạch; (iii) Chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân; (iv) Kinh tế vĩ mô ổn định; (v) Tìm được đối tác tin cậy. Kết quả này phù hợp với các nghiên cứu trên thế giới về những yếu tố cơ bản tạo nên sự thành công PPP.

Bên cạnh đó, nhóm nghiên cứu cũng đã phân tích, đánh giá các dự án dưới hình thức PPP đã và đang triển khai tại Việt Nam như dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, cao tốc Hà Nội - Hải Phòng, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận, cao tốc Sài Gòn - Biên Hoà - Vũng Tàu, dự án vành đai 3 - Hà Nội, dự án An Sương An Lạc... để từ đó tìm ra những bất cập còn tồn tại khiến cho việc triển khai mô hình PPP chưa thật sự hiệu quả. Có thể kể đến những bất cập còn tồn tại trong thực tế như: Hành lang pháp lý và cơ chế áp dụng chưa đủ, chưa minh bạch, tồn tại nhiều vướng mắc, các điều khoản hướng dẫn không rõ ràng không như thông lệ quốc tế; Chưa có bộ chỉ tiêu và phương pháp đánh giá khoa học thẩm định dự án CSHT; Sự thiếu nhất quán về chính sách của Chính phủ đối với đầu tư nhân; Chưa phân bổ hợp lý lợi nhuận và rủi ro; Tồn tại trong cơ chế quản lý đất đai và giải phóng mặt bằng...

Đề xuất, kiến nghị

Từ những khảo sát trên, nhóm nghiên cứu phát hiện ra rằng, mô hình PPP muốn thành công phải đạt được các yếu tố sau: Tính khả thi của các chính sách; khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ; cải cách hành chính và năng lực của đối tác tư nhân. Trên cơ sở đó, chúng tôi đề xuất các kiến nghị nhằm hoàn thiện hành lang pháp lý để triển khai PPP một cách hiệu quả:

Thứ nhất, cần bổ sung các quy định của luật pháp Việt Nam theo hướng phù hợp với chuẩn mực luật pháp quốc tế, qua đó tạo khung pháp lý rõ ràng để làm cơ sở cho các cơ quan chức năng trong việc áp dụng PPP cũng như làm cơ sở để giải quyết các tranh chấp nếu có. Sửa đổi vấn đề bất cập trong Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về giới hạn phần tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP không quá 30% tổng vốn đầu tư của dự án. Dự thảo sửa đổi nới lỏng quy định về trần tỷ lệ tham gia của Nhà nước với hai trường hợp: (i) Trần được nâng lên 49% tổng vốn đầu tư của dự án; (ii) Không quy định mức đa phần tham gia của Nhà nước những vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong dự án phải đảm bảo tối thiểu bằng 15% tổng vốn đầu tư dự án...

Thứ hai, điều chỉnh những bất hợp lý của các quy định đã có, xây dựng thêm các Nghị định cụ thể cho việc triển khai và chuyển nhượng đối với các dự án cầu đường có thu phí mà tư nhân đầu tư.

Thứ ba, xây dựng Nghị định mới về PPP cần quy định về bảo đảm nghĩa vụ thực hiện hợp đồng, quy định rõ vấn đề bồi thường nếu các bên không thực hiện đúng hợp đồng ký kết. Cụ thể, Khoản 4, Điều 2 của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg quy định: “Phần tham gia của Nhà nước là tổng hợp các hình thức tham gia của nhà nước bao gồm: Vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính có liên quan, được tính trong tổng mức đầu tư của dự án nhằm tăng tính khả thi của dự án”. Như vậy, phần tham gia của nhà nước quá ít và càng ít hơn khi tính cả "các ưu đãi đầu tư, các chính sách tài chính khác có liên quan”.

Do vậy, Nghị định mới về PPP cần quy định nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án PPP được phép đầu tư dự án khác trong phạm vi không gian có liên quan nhằm hỗ trợ nhà đầu tư hoàn vốn. Nhà nước hỗ trợ tư nhân bằng vốn khởi tạo (vốn mồi). Hỗ trợ của Nhà nước có thể là trực tiếp (như trợ cấp góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành...) hoặc gián tiếp (như bảo lãnh khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu... ).

Trên cơ sở giấy chứng nhận đầu tư và hợp đồng dự án nhà đầu tư thực hiện dự án PPP, phân chia lợi nhuận theo tỷ lệ góp vốn, phân bổ rủi ro, không nhất thiết thành lập doanh nghiệp dự án. Trường hợp có nhiều bên tư nhân cùng tham gia dự án PPP thì việc thành lập doanh nghiệp dự án sẽ do cơ quan quản lý độc lập về PPP cấp phép. Việc điều chỉnh này sẽ giúp rút ngắn thời gian làm hồ sơ thủ tục và giảm chi phí cho nhà đầu tư.

Thứ tư, hoàn thiện hành lang pháp lý, cần gia tăng vai trò của Chính phủ thông qua ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định và phát triển thị trường tài chính. Cụ thể, tăng cường quản lý giám sát thị trường, hoàn thiện quy định pháp lý áp dụng cho TTCK đảm bảo tính thống nhất và hợp lý nhất, tạo niềm tin cho người tham gia thị trường vào sự quản lý của pháp luật. Kiểm soát thông tin, yêu cầu về minh bạch và khai báo thông tin.

Thứ năm, cần có các chính sách tạo điều kiện mở rộng thị trường, hợp tác và hội nhập quốc tế, đặc biệt trong lĩnh vực chứng khoán nhằm thu hút nhà đầu tư tư nhân nước ngoài. Đa dạng hóa các loại hình giao dịch, gia tăng số lượng, chất lượng và chủng loại chứng khoán kết hợp gia tăng số lượng nhà đầu tư. Ủy ban Chứng khoán Nhà nước cần phát triển thêm nhiều loại hình sản phẩm giao dịch mới, đặc biệt là các sản phẩm mang tính chất giúp nhà đầu tư quản trị rủi ro như bảo hiểm chứng khoán, kỳ hạn, quyền chọn mua, quyền chọn bán, hợp đồng tương lai... Đồng thời, khuyến khích và tạo hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp bảo hiểm, quỹ hưu trí, quỹ tiết kiệm, ngân hàng tham gia góp vốn đầu tư trực tiếp vào thị trường chứng khoán.

Việc lựa chọn dự án để kêu gọi PPP cần loại trừ lợi ích nhóm, đảm bảo tính công bằng và phúc lợi cho xã hội, tránh đầu tư dàn trải, tập trung đầu tư có trọng điểm vào những dự án có tính khả thi theo từng giai đoạn phù hợp. Bài viết cũng đề xuất 6 tiêu chí lựa chọn dự án để thực hiện theo PPP, gồm: Tiêu chí về quy mô và phạm vi dự án; khả năng tài chính cho dự án; mức độ hỗ trợ của Nhà nước; khả năng hoàn vốn của dự án; khả năng áp dụng thu phí người sử dụng; phân rủi ro giữa nhà nước - tư nhân.

Thứ sáu, cần xây dựng một cấu trúc tài chính tiêu chuẩn cho một dự án PPP, cụ thể gồm: Vốn khởi tạo vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn khởi tạo là vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Về vấn đề này, nhóm nghiên cứu đề xuất phần vốn này không thu hồi, không thu lợi nhuận. Các ưu đãi về chính sách đầu tư và chính sách tài chính như miễn giảm thuế miễn trích lập quỹ xã hội... không tính vào tỷ lệ vốn tham gia của Nhà nước. Trong Dự thảo sửa đổi quy chế đầu tư PPP, phần hỗ trợ ban đầu của Nhà nước đối với dự án đã được đề cập tuy nhiên chưa được hiểu và quan tâm đúng mức. Đây là phần hỗ trợ ban đầu giúp dự án triển khai, chứ không phải dự án làm xong mới chuyển hoặc chuyển theo từng giai đoạn như cách hiểu hiện nay.

Thứ bảy, các cơ quan hữu quan cũng cần công bố công khai, minh bạch quy hoạch và quyền khai thác hành lang không gian song hành với dự án thuộc về nhà đầu tư CSHT. Không cấp giấy riêng cho các nhà đầu tư không tham gia dự án CSHT.

Khảo sát thực tiễn một số dự án thí điểm PPP cho thấy, hành lang pháp lý chỉ mới là điều kiện đủ, ngoài ra còn cần phân chia lợi ích tương xứng với chia sẻ rủi ro giữa các bên tham gia. Nhà nước cũng như nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP cần phải xác định tất cả mọi rủi ro liên quan đến dự án PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được xác định và phân chia một cách hợp lý. Các nguyên tắc phân bổ rủi ro cho dự án PPP trong phát triển CSHT phải duy trì tính minh bạch để bảo đảm có thể quản lý được các rủi ro, phân bổ nhiệm vụ và rủi ro cho bên nào có khả năng quản lý tốt nhất đối với từng loại rủi ro. Rủi ro cần được chuyển giao ở mức tối ưu, không phải tối đa, đặc biệt cần xác định các rủi ro tiềm tàng để đảm bảo phân bổ hợp lý.

Có thể nói, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng. Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy nhất và PPP cũng không phải là một phương thuốc "thần kỳ" để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của CSHT Việt Nam. Nó chỉ phát huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp.

Tài liệu tham khảo:

1. Akintoye, A., Hardcastle, C., Beck, M., Chinyio, E., and Asenova, D. (2003), “Achleving Best Value in Private Finance Initiative Project Proctirement”, Construction Management and Economic, July 2003, 21 : 461 -470;

2. John L. Ward và Sussman ( 2006) , “Analysis of the Malaysian Tou Road Public - Private Partnership Program and Recommendations for Policy Improvements”ESD Working Paper Series, http://esd.mit.edu/wps/2005.htm;

3. Li, B., Akintoye, A., Edwards, & Hardcastle (2005), “The allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK”, International Journal ofProject Management, 23(1), 25-35;

4. Michael Regan; Jim Smith; and Peter E. D. Love (2011), “Impact of the Capital Market Collapse on Public-Private Partnership Infrastructure Projects”, Journal of construction engineering and management;

5. Philippe Burger, Justin Tyson, Izabela Karpowicz, và Maria Delgado Coelh (2009), “The Effects of the Financial Crisis on Public-Private partnerships”, IMF;

6. Sader, F. (2000), “Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is it sodifficult?” , Washington DC, The World Bank;

7. Yelin Xu; Albert P. C. Chan; and John F. Y. Yeung (2010), “Developing a Fuzzy Rick Allocation Model for PPP Projects in China” Journal of construction engineering and management;

8. Các văn bản pháp qui của chính phủ liên quan đến quản lý đầu tư ứng dụng mô hình PPP tại Việt Nam.