Thực trạng nợ công ở Việt Nam

Giai đoạn từ 2006 - 2012, xu hướng vốn vay nợ công tăng: năm 2006 là 91.757 tỷ đồng (22,7%) đến năm 2012 là 989.300 tỷ đồng (41,1%); riêng năm 2008, do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế nên nợ công xuống thấp (23,7%). Đa phần vốn vay nợ công chiếm một tỷ lệ rất quan trọng trong vốn vay đầu tư phát triển.

Về phân bổ, sử dụng vốn vay: thứ nhất, chúng ta vay để bù đắp bội chi ngân sách. Tỷ lệ bình quân bội chi ngân sách tính cả giai đoạn 2006 - 2012 là 5%. Thứ hai, vay để đầu tư từ TPCP cho y tế, giáo dục, giao thông, thủy lợi... Thứ ba, vay để cho vay lại, chủ yếu đối với các công trình trọng điểm quốc gia đang cần huy động vốn; trong đó nguồn vay này chủ yếu từ nguồn vốn ODA.

Về thực hiện nghĩa vụ trả nợ  công giai đoạn 2006 - 2012: Con số trả nợ cho Chính phủ là rất cao (từ 42.440 tỷ đồng/2006 - 108.186 tỷ đồng/2012). Tỷ lệ bình quân trả nợ Chính phủ, thu NSNN chiếm khoảng 15%.

Về thực trạng nợ công giai đoạn 2006 - 2012: nếu tính chỉ số nợ công/ GDP thì giai đoạn 2006 — 2012 nợ công đã tăng đáng kề, từ 41,5% (404.556 tỷ đồng) năm 2006 lên 55,6% (1.641.296 tỷ đồng) năm 2012.

Về cơ cấu dư nợ công: tính đến 31/12/2012 thì nợ Chính phủ chiếm 77,6%, nợ Chính phủ bảo lãnh chiếm 20,9% và nợ chính quyền địa phương chiếm 1,5%.

Nếu cơ cấu dư nợ công chia theo chủ nợ: nợ công ở nước ta chủ yếu được vay bằng Việt Nam đồng, đồng yên, đồng đô la, điều này cũng đồng nghĩa với việc rủi ro về tỷ giá, lãi suất. Vay nước ngoài lớn nhất chủ yếu là vay Nhật Bản 17%; thứ hai là vay World Bank (WB) thông qua nguồn vốn đặc biệt 13%; thứ ba là vay của Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) 8%. Vay trong nước thì chủ yếu là đầu tư trái phiếu 28%, bảo hiểm xã hội 5%, vay tạm ứng tồn ngân kho bạc 9%, vay khác là 20%. Như vậy, cơ cấu dư nợ công chia theo chủ nợ thì sẽ liên quan nhiều tới tỷ giá, lãi suất.

Nợ công nhìn dưới góc độ chỉ số tín nhiệm quốc gia: Nợ công của Việt Nam bắt đầu tham gia vào bảng xếp hạng tín nhiệm quốc gia từ năm 2005. Giai đoạn 2005 - 2007, chúng ta đã thăng hạng, từ 2007 - 2011 đi xuống và năm 2011 - 2012 lại đi lên. Chỉ số xếp hạng quốc gia đánh giá thực trạng khả năng trả nợ quốc gia và đánh giá mức độ uy tín quốc gia. Nếu được xếp hạng cao, chúng ta sẽ đi vay trên thị trường quốc tế với lãi suất và chi phí thấp hơn. Mức nợ công của Việt Nam hiện nay theo đánh giá của các tổ chức Moody’s, S&P, Fitch đều ở mức ổn định. Nếu so sánh với các nước trong khu vực như Indonesia, Philippin, Mông Cổ, Sri Lanka, thì chỉ số tín nhiệm của chúng ta cao hơn.

Những kết quả đạt được

Thứ nhất, đáp ứng được nhu cầu bổ sung vốn cho đầu tư phát triển và cân đối NSNN. Nợ công giai đoạn 2006 - 2012 là 23%, bù đắp bội chi NSNN khoảng 5% GDP. Ngoài ra, nhiều dự án cơ sở hạ tầng, các chương trình xóa đói giảm nghèo, cải thiện môi trường, giải quyết việc làm, an sinh xã hội, các dự án tăng trọng quốc gia... đều được đầu tư bằng nguồn vốn vay công.

Thứ hai, các chỉ số nợ công hiện nay nếu theo chiến lược dài hạn và chương trình nợ công trung hạn thì đang trong giới hạn an toàn.

Thứ ba, các khoản vay nước ngoài của Chính phủ có kỳ hạn dài, lãi suất cố định và ưu đãi; Chẳng hạn như các dự án của WB hay ADB thường khoảng 20 - 30 năm, thậm chí có dự án 40 năm; thời gian ngắn hạn từ 5 đến 10 năm; lãi suất 11 - 12%. Thực tế khoảng 80% khoản vay của chúng ta là khoản vay ưu đãi nên áp lực nợ công không lớn lắm và có thể nói là nằm trong tầm kiểm soát được.

Thứ tư, cơ cấu đồng tiền vay đa dạng; đặc biệt những năm gần đây tỷ giá đồng Việt Nam và đồng đô la tương đối ổn định; Nhật Bản nới lỏng chính sách tiền tệ nên đồng yên yếu đi, chúng ta sẽ có lợi rất nhiều trong chính sách tỷ giá, giảm thiểu rủi ro.

Thứ năm, xu hướng giảm tỷ trọng nước ngoài trong cơ cấu Chính phủ với tiêu chí: tỷ trọng hàng năm là nợ trong nước tăng lên và nợ nước ngoài giảm đi.

Thứ sáu, hình thức huy động vốn ngày càng đa dạng, linh hoạt: không chỉ vay từ các tổ chức tài chính mà hiện nay vay rất nhiều từ các dịch vụ phái sinh và các văn phòng tài chính khác.

Thứ bảy, thể chế chính sách dần được hoàn thiện, công tác quản lý nợ ngày càng tốt hơn và tiếp cận được thông lệ quốc tế.

Những hạn chế cơ bản

Thứ nhất, nhu cầu vốn của Việt Nam rất lớn nhưng khả năng ngân sách không đủ do đoa bắt buộc chúng ta phải đi vay nên đã tạo sức ép rất lớn, thúc đẩy tăng nợ công.

Thứ hai, thị trường trái phiếu trong nước cũng chưa phát triển, huy động vốn trong nước còn hạn chế, tính thanh khoản thấp.

Thứ ba, hiệu quả sử dụng vốn ODA và các chính sách sử dụng vốn ODA chưa được cao và chưa gắn với chính sách huy động vốn đối ứng.

Thứ tư, các chỉ tiêu nợ trong tầm kiểm soát nhưng một số rủi ro thị trường chưa được tính toán kỹ càng; rủi ro tín dụng chưa được phản ánh trong phí cho vay lại và phí bảo lãnh của Chính phủ.

Thứ năm, cơ chế cảnh báo sớm còn hạn chế, chẳng hạn như trường hợp của Vinashin, Vinaline... là một bài học lớn cho chúng ta.

Thứ sáu, quyền hạn của các cơ quan còn chồng chéo, phân tán. Chẳng hạn, đối với cấp Bộ, ngành: Theo Luật Ọuản lý nợ công thì Bộ Tài chính (BTC) giúp Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về nợ công (bao gồm tất cả các khâu từ xây dựng mục tiêu, định hướng huy dộng, quản lý và sử dụng vốn vay và quản lý nợ công) nhưng trên thực tế, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại được Chính phù giao cho việc huy động vốn ODA và vốn đô la. Tuy nhiên khâu huy động lại không gắn kết với nguồn trả nợ, không gắn với mục đích sử dụng... Mặt khác, BTC là đơn vị chủ trì xây dựng hạn mức vay nước ngoài, bao gồm cả hạn mức tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhưng điều hành cụ thể lại do NHNN. Như vậy, rõ ràng từ kênh huy động, trả nợ, sử dụng vẫn còn chưa thống nhất với nhau.

Nợ công của chúng ta ở mức an toàn hay báo động?

Thứ nhất, hiện trên thế giới chưa có tiêu chuẩn chung nào về ngưỡng an toàn đối với nợ công.

Thứ hai, nguyên tắc xác định chỉ tiêu an toàn nợ công thường dựa trên: Cơ sở đánh giá thực trạng nợ; Tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khoá, tiền tệ; Nhu cầu về vốn đầu tư phát triển; Hệ số tín nhiệm của quốc gia; Tham khảo khuyến nghị của IMFAVB về ngưỡng an toàn nợ nước ngoài theo phân loại chất lượng khuôn khổ thể chế và chính sách.

Khu vực đồng tiền chung Châu Âu thì có hạn mức trần nợ công áp dụng chung cho tất cả các nước trong khối là dưới 60% GDP; Thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP.

Theo Quyết định số 958/QĐ- TTg ngày 27/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ về Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030, chỉ tiêu an toàn về nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam như sau: Nợ công đến nám 2020 không quá 65% GDP, trong đó dư nợ Chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP; nghĩa vụ trả nợ trực tiếp Chính phủ (không kể cho vay lại) so với tổng thu NSNN hàng năm dưới 25% giá trị XK hàng hóa và dịch vụ; tỷ lệ dự trữ ngoại hối nhà nước so với tổng dư nợ nước ngoài ngắn hạn hàng năm trên 200%. Như vậy Việt Nam được đánh giá là có mức nợ năm trong tầm kiểm soát và không nằm trong nhóm các nước có gánh nặng về nợ (HIPCs). Nợ Việt Nam đã giảm nhiều nếu so sánh tỷ lệ nợ với GDP: Đã xử lý giảm nợ thành công qua Câu lạc bộ Paris, Luân Đôn. Tỷ lệ nợ nước ngoài năm 1993 là gần 150% GDP về còn 42,2% GDP năm 2010 và 54,9% GDP năm 2011, đến nám 2012 còn 55,6% GDP. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn tương ứng từ mức 195,8% tổng kim ngạch xuất khẩu năm 1993 xuống còn khoảng 3,4% so với tổng kim ngạch xuất khẩu năm 2010.

Các chỉ số nợ công của Việt Nam hiện nay vẫn đang ở dưới ngưỡng an toàn (Nợ công 2012 so với GDP: 55,4%, Nợ Chính phủ so với GDP: 43,1%, Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP: 43,7%), tuy nhiên trong thời gian tới các chỉ số nợ có xu hướng gia tăng do sự gia tăng nguồn vốn vay để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển kinh tế - xã hội; do sự gia tăng các khoán bảo lãnh Chính phủ; do tăng chi trả nợ trực tiếp cũng như nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước, bởi tăng chi phí phát sinh từ rủi ro đối với việc tái cấp vốn cho thị trường vốn trong nước, tăng chi phí huy động vốn.

Khuyến nghị của IMF đối với các nước như Việt Nam: nợ nước ngoài quốc gia nên ở mức 50% GDP, dựa trên cơ sở IMF xếp chúng ta vào các nước có khuôn khổ chính sách tương đối tốt, môi trường chính trị ổn định.

Về chiến lược nợ, trước đây chúng ta quản lý nợ mang tính thụ động thì giờ chúng ta đã chủ động, đã có Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài quốc gia giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030. Tất nhiên, chiến lược của này sẽ điều chỉnh theo từng thời kỳ.

Đánh giá, khuyến nghị của quốc tế về nợ công Việt Nam

Tháng 4/2012, NHNN có làm việc với IMF về đánh giá nợ vốn của Việt Nam và đã được khuyến nghị:

Thứ nhất, tỷ lệ đầu tư công và nợ có bảo lãnh chính phủ/GDP đã giảm từ năm 2011 nhưng vẫn còn những nguy cơ đối với triển vọng nợ.

Thứ hai, tiến độ thực hiện giải pháp đối với khu vực tài chính bởi NHNN còn chậm, khu vực tài chính vẫn còn dễ đổ vỡ và còn nhiều rủi ro xuất phát từ các khoản cho vay DNNN. Có thể nói, Đoàn đánh giá rất e ngại về nợ xấu trong NHNN. Những biện pháp của NHNN hiện nay chưa đủ mạnh, những rủi ro, phát sinh từ nợ xấu của NHNN còn tiềm ẩn. Ngoài ra, nghĩa vụ nợ dự phòng phát sinh từ nợ xấu của NHNN và nợ của các DNNN là chúng ta không đánh giá được, còn rủi ro rất lớn.

Khuyến nghị của IMF là Việt Nam phải giảm nợ công xuống 43% GDP vào năm 2017, tiếp tục giảm sau đó và tiếp tục duy trì ở mức này trong giai đoạn tiếp theo. IMF cũng đưa ra dự báo chỉ số kinh tế vĩ mô dựa trên cơ sở dữ liệu của chúng ta như cán cân thanh toán, nợ trên yếu tố giả định kinh tế vĩ mô là: Phải tăng nguồn thu ngoài dầu mỏ như thuế thu nhập cá nhân; Kiểm soát chi thường xuyên và đầu tư xây dựng cơ bản; cần ước tính những nghĩa vụ nợ dự phòng, nhất là các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh; Công tác thanh tra giám sát về kiểm toán cần được tăng cường; Các chuẩn mực kế toán, cụ thể là liên quan đến phân loại nợ và trích lập dự phòng rủi ro cần được điều chỉnh theo các chuẩn mực báo cáo tài chính quốc tế.

Định hướng nợ công đến năm 2020

Định hướng này được thể hiện trong Quyết định số 958/QĐ-TTg ngày 27/07/2012 về Các ngưỡng an toàn nợ được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt  cho giai đoạn 2011 — 2020, tầm nhìn đến năm 2030.

Dự kiến kế hoạch huy động vốn: khi xây dựng chiến lược nợ chúng ta dựa trên những chỉ tiêu, giả định về tăng trưởng kinh tế, GDP, thu ngân sách, kế hoạch sử dụng vốn của các Bộ, ngành, địa phương, doanh nghiệp... Kế hoạch huy động vốn của chúng ta tăng dần: từ 297.000 tỷ đồng năm 2013 và đến năm 2020 là 563.000 tỷ đồng. Mục đích huy động là để bù đắp bội chi NSNN; đầu tư từ TPCP; cho vay lại, vay theo chương trình.

Dự kiến các khoản vay Chính phủ: Bảo lãnh vay trong nước cho VDB, Ngân hàng chính sách xã hội, các dự án trọng điểm: nhu cầu cũng tăng theo từng năm. Dự báo các chỉ tiêu về nợ công đến năm 2020 vẫn nằm trong hạn mức nợ công/GDP là 65%.

Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công

Một là, hoàn thiện thể chế chính sách và các công cụ quản lý nợ công.

Hai là, nâng cao hiệu quả huy động và sử dụng vốn vay: đặc biệt trong sử dụng vốn ODA, chúng ta phải khắc phục bất hợp lý và phải gắn kết từ khâu huy động đến khâu trả nợ; Xây dựng chương trinh đầu tư công trên cơ sở rà soát lại các chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình/dự án trọng điểm để làm căn cứ cho việc huy động, phân bổ nguồn vốn phù hợp; Tranh thủ nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi ở mức hợp lý, tiếp tục hài hòa hóa thủ tục vay nợ/viện trợ.

Ba là, tăng cường công tác giám sát và quản lý rủi ro về nợ công: trước hết là nghiên cứu, xây dựng và triển khai phương án xử lý rủi ro. Trước đây nợ công chúng ta huy động nhiều nhưng giờ đây cách tiếp cận chuyển hướng sang việc thay vì chỉ huy động nhiều, mục tiêu là chúng ta phải giám sát và quản lý rủi ro. Chúng ta có những bài học từ nợ xấu, cần phải xây dựng những phương án, khuôn khổ, thể chế để chuyển đổi nợ thành viện trợ/đầu tư, mua bán nợ, hoán đổi nợ, phải chủ động trích lập, bố trí nguồn dự phòng vì rủi ro rất lớn.

Bốn là, kiểm soát chặt chẽ việc cấp và quản lý bảo lãnh Chính phủ. Có nhiều dự án, chẳng hạn trước đây như Vinashin do Chính phủ bảo lãnh, hiện nay một số dự án về điện, xi măng, cơ sở hạ tầng, giao thông, giấy... còn khó khăn trong lĩnh vực trả nợ.

Năm là, tăng cường phát triển thị trường trái phiếu trong nước: Phát triển thị trường trái phiếu sơ cấp là ưu tiên hàng đầu; Phát triển thị trường thứ cấp nhằm tăng cường tính thanh khoản và minh bạch của thị trường trái phiếu; Xây dựng đường cong lãi suất trái phiếu Chính phủ.

Sáu là, chú trọng công tác quản lý nợ chính quyền địa phương. Hiện nay, nợ chính quyền địa phương theo hai khuôn khổ: nợ công và phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, ngoài ra còn theo luật ngân sách. Vì thế, chúng ta phải hoàn thiện cơ chế huy động vốn vay và trả nợ vốn vay chính quyền địa phương; Đa dạng hóa hình thức huy động vốn đầu tư phát triển: phát hành trái phiếu chỉnh quyền địa phương, BOT, BTO BT, PPP,..

Bảy là, xây dựng, hoàn thiện mô hình cơ quan quản lý nợ công theo hướng hiện đại hóa và từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế; Tăng cường công tác kiểm toán nội bộ, giám sát rủi ro hoạt động, tự đánh giá công tác quản lý đối chiếu với các tiêu chuẩn quốc tế; Đào tạo và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý nợ.

Tám là, tiếp tục từng bước tăng cường cập nhật và công khai minh bạch hoá thông tin về nợ công thông qua việc xây dựng hệ thống thông tin theo dõi, giám sát và đánh giá bền vững nợ công.

Chín là, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính, hiện đại hóa và nâng cao hiệu quả cơ quan quản lý nợ.

Mười là, đẩy mạnh quan hệ hợp tác quốc tế và nghiên cứu để từng bước cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia.