Phân cấp ngân sách: Những kết quả đạt được

Một là, phân cấp ngân sách nhà nước (NSNN) đã làm tăng tính chủ động, tích cực của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương (đặc biệt là hội đồng nhân dân cấp tỉnh) đã được phân cấp ngân sách nhiều hơn trong: i) Quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng địa phương; ii) Quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách trên cơ sở hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban hành; iii) Quyết định một số nội dung trong quy trình ngân sách như quyết định phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách địa phương (NSĐP)… Việc quy định thời kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, ổn định tỷ lệ phân chia và số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, trao quyền vay nợ cho chính quyền địa phương với giới hạn xác định, tăng cường phân cấp nguồn thu cho NSĐP đã giúp chính quyền địa phương phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các nguồn thu, chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ chi NSĐP.

Hai là, tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế địa phương và xóa đói giảm nghèo. Với việc quy định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi và khoản chuyển giao từ ngân sách trung ương (NSTW) cho NSĐP đã giúp các địa phương xác định và cân đối giữa nhu cầu với nguồn lực để thực hiện các ưu tiên đầu tư nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương. Số bổ sung từ NSTW cho NSĐP trong thời gian qua tăng mạnh (số bổ sung từ NSTW cho NSĐP năm 2011 gấp hơn 4,6 lần so với năm 2004), đặc biệt là các khoản bổ sung có mục tiêu (số bổ sung có mục tiêu năm 2011 gấp 5,2 lần so với năm 2004) đã góp phần thực hiện tốt các mục tiêu xóa đói giảm nghèo ở địa phương.

Ba là, góp phần tăng cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Việc quy định cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã góp phần lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ tình trạng địa phương quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi địa phương phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện ngân sách.

Những hạn chế trong phân cấp ngân sách hiện nay

Một là, quyền tự chủ trong quyết định các khoản thu ngân sách của địa phương bị hạn chế bởi các lý do sau:

Thứ nhất, các nguồn thu được phân chia 100% cho NSĐP thường là những sắc thuế có hiệu suất thu thấp và không bền vững, chính quyền địa phương bị hạn chế về khả năng tăng nguồn thu cho mình ngoài các chính sách thu do Trung ương quy định. Trong các nguồn thu hiện nay NSĐP được hưởng 100% thì các khoản thu từ đất đai chiếm tỷ trọng khá lớn. Tuy nhiên, các khoản thu này thường có tính chất thu một lần như thu từ giao quyền sử dụng đất.

Thứ hai, địa phương chỉ có quyền quyết định một số loại phí, lệ phí theo phân cấp của Chính phủ và được quy định mức thu một số loại phí, lệ phí trong khung pháp luật hiện hành quy định. Tuy nhiên, nguồn thu từ các loại phí, lệ phí này trên thực tế là rất nhỏ, chỉ chiếm khoảng 10% tổng thu NSĐP.

Thứ ba, hiện nay khung luật pháp chưa có quy định về thuế địa phương. Toàn bộ các vấn đề về thu thuế nào, mức thuế suất bao nhiêu, cơ sở tính thuế như thế nào… đều do Trung ương quy định. Mặt khác, trong những năm gần đây do kinh tế suy giảm, để tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp, Chính phủ, Quốc hội đã ban hành các chính sách miễn, giảm, giãn thời hạn nộp một số sắc thuế, khoản thu NSNN gây ảnh hưởng tới nguồn thu của NSĐP trong khi các nhiệm vụ chi không giảm.

Thứ tư, việc xếp khoản thu thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) của các đơn vị hạch toán toàn ngành vào thu NSTW hưởng 100%, thuế tiêu thụ đặc biệt đối với hàng sản xuất trong nước vào khoản thu phân chia là chưa phù hợp với nguyên tắc đánh thuế và bản chất của các khoản thu này. Đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP thì số thu đang được phân chia giữa Trung ương và địa phương nơi diễn ra hoạt động thu thuế, điều này làm nảy sinh những bất cập về tính công bằng, có lợi cho những địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển, đặc biệt là đối với thuế giá trị gia tăng (GTGT) và TNDN.

Thứ năm, đối với các khoản thu điều tiết và bổ sung, Trung ương có thể thay đổi sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách và điều này lại làm hạn chế tính chủ động của địa phương. Đặc biệt là đối với các tỉnh nhận số bổ sung lớn lại thường là các tỉnh nghèo.

Thứ sáu, đối với các khoản vượt thu, chính quyền Trung ương cũng bị ràng buộc bởi các quy định về tăng tỷ lệ điều tiết sau mỗi thời kỳ ổn định hay quy định sử dụng khoản tăng thu cho các đối tượng chi như chi làm lương, chi đầu tư, chi trả nợ…

Thứ bảy, mặc dù quy định tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có toàn quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu cho chính quyền cấp huyện, xã trong phạm vi được phân cấp nhưng một số nội dung phân cấp thu cụ thể lại được quy định trong Luật NSNN (2002) như: (i) Phân cấp tối thiểu 70% các khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách xã, thị trấn; (ii) phân cấp tối thiểu 50% khoản thu lệ phí trước bạ, không kể lệ phí trước bạ nhà, đất cho ngân sách thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

Thứ tám, việc không quy định cụ thể nguồn thu ở cấp huyện và cấp xã trong Luật NSNN (2002) mà giao cho chính quyền cấp tỉnh quy định đã tạo cho chính quyền tỉnh có được sự linh hoạt trong điều hành ngân sách, tuy nhiên hạn chế mức độ chắc chắn và khả năng dự đoán trước về nguồn thu ngân sách của cấp huyện và cấp xã.

Thứ chín, quy mô thu ngân sách trên địa bàn các tỉnh, thành phố có sự chênh lệch rất lớn, địa phương có số thu ngân sách năm 2010 cao nhất (TP. Hồ Chí Minh) cao hơn 164 lần so với địa phương thấp nhất (Bắc Kạn). Hệ số giữa mức động viên ngân sách bình quân đầu người của địa bàn cao nhất (Bà Rịa - Vũng Tàu) so với địa bàn thấp nhất (Bến Tre) là 59,5 lần, cho thấy năng lực tài khóa giữa các địa phương có sự khác biệt khá lớn.

Hai là, phân định nhiệm vụ chi còn bất cập xuất phát bởi các lý do sau:

Thứ nhất, Luật NSNN (2002) cho phép các tỉnh được quyết định phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách trực thuộc (huyện, xã), mặt khác lại phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh nên đã phần nào hạn chế quyền chủ động của chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, việc khống chế các tỷ lệ cứng đối với chi cho giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ… đã tạo ra sự cứng nhắc và kém linh hoạt trong thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại các tỉnh.

Thứ hai, việc thực hiện thời kỳ ổn định ngân sách như hiện hành cũng làm hạn chế nguồn lực của các tỉnh do các tỉnh tăng thu thì được tăng chi trong thời kỳ ổn định ngân sách (từ 3 đến 5 năm) song qua mỗi thời kỳ ổn định thì tỷ lệ điều tiết về NSTW bắt buộc phải tăng lên.

Thứ ba, phân cấp chi ngân sách chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương mà chủ yếu vẫn được phân bổ dựa trên hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách theo yếu tố đầu vào, chưa tính đến hiệu quả đầu ra của các nhiệm vụ chi, hiệu quả phân bổ chưa cao, gây thất thoát, lãng phí.

Thứ tư, mặc dù Luật NSNN (2002) quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi nhiệm vụ của cấp khác (trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ) nhưng thực tế nhiều địa còn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan Trung ương ở địa phương (cơ quan tư pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn. Mặt khác, mức hỗ trợ và đối tượng hỗ trợ giữa các tỉnh khác nhau đã gây áp lực cho NSĐP, đặc biệt là các tỉnh còn phải nhận hỗ trợ từ NSTW.

Ba là, tương quan giữa nguồn thu được giữ lại và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền địa phương còn chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN đã tăng lên đáng kể từ 47,5% năm 2003 (trước thời điểm thực hiện Luật NSNN (2002)) lên 52,1% năm 2010 (bao gồm cả số bổ sung cân đối) song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của NSTW. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách từ nguồn thu được giữ lại cho tỉnh giảm từ 15 tỉnh năm 2005 xuống còn 13 tỉnh năm 2013. Các tỉnh còn lại đều trông chờ vào số bổ sung của NSTW.

Bốn là, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu chưa thu hẹp được bất bình đẳng giữa các địa phương. Để đảm bảo công bằng giữa các địa phương, bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu đã được sử dụng nhưng quy mô chi ngân sách bình quân đầu người của các địa phương có sự khác biệt rất lớn. Hệ số giữa tỉnh có mức chi cao nhất so với tỉnh có mức chi thấp nhất là 5,6 lần và có sự phân bố không đồng đều giữa các địa phương. Các nguyên tắc phân bổ, thực hiện các khoản bổ sung có mục tiêu tuy đã được ban hành và hoàn thiện, song nhìn chung vẫn còn cơ chế “xin-cho”. Nhiều địa phương chưa chủ động trong việc thu hút nguồn lực để đầu tư, vẫn phụ thuộc nhiều vào các khoản bổ sung mục tiêu để thực hiện các dự án đầu tư trên địa bàn.

Năm là, bất cập trong phân cấp vay nợ đối với chính quyền địa phương. Quan hệ về nợ giữa chính quyền Trung ương và địa phương còn chưa rõ, chưa có quy định hay chế tài cụ thể đối với trường hợp địa phương không có khả năng trả nợ. Việc xác định giới hạn vay nợ dựa vào tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) trong nước hàng năm cũng bộc lộ nhiều bất cập do tổng vốn đầu tư XDCB không ổn định, phụ thuộc vào nguồn thu hàng năm của tỉnh cũng như sự biến động của thị trường bất động sản (các khoản thu từ đất). Việc quy định tỷ lệ đồng nhất về giới hạn nợ của địa phương (trừ Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh) nhìn chung chưa phù hợp. Giới hạn vay nợ của địa phương nên được gắn với các chỉ số phản ánh khả năng thực hiện nghĩa vụ nợ của địa phương, ví dụ như quy mô thu ngân sách. Việc các tỉnh thành lập các quỹ đầu tư phát triển địa phương hay các công ty tài chính nhà nước nhằm huy động các nguồn lực cho đầu tư phát triển là phù hợp với thực tế, tuy nhiên đòi hỏi việc quản lý và sử dụng quỹ phải hiệu quả bởi đây là các tổ chức tài chính nhà nước của địa phương, nếu không được kiểm soát, tình trạng mất khả năng thanh toán nợ là có thể xảy ra.

Một số gợi ý chính sách

Về phân cấp nhiệm vụ chi

Cần hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện; Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.

Về phân cấp nguồn thu

Một là, cần có cơ chế để từng bước tăng sự tự chủ tài khóa cho chính quyền địa phương, đặc biệt là những nguồn thu địa phương được hưởng 100%, gắn với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Cụ thể: (i) Từng bước tăng cường vai trò của thuế nhà, đất trong việc tạo nguồn thu cho chính quyền địa phương. Hiện nay, nguồn thu từ loại thuế này còn rất thấp (năm 2012, thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp ước bằng khoảng 0,04% GDP, trong khi đó khoản thu này trong những năm 2000 ở các nước chuyển đổi bằng khoảng 0,72% GDP và ở các nước phát triển khoảng 1,46% GDP). Nghiên cứu xem xét tăng mức thuế suất để phát huy vai trò của sắc thuế này trong nền kinh tế, nghiên cứu đánh thuế đối với nhà ở như nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, việc thu thuế vào nhà, đất là rất nhạy cảm nên cần có sự đồng thuận cao trong xã hội; (ii) Nghiên cứu hướng dẫn điểm c khoản 3 điều 5 của Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho địa phương. Đây cũng là phương thức được một số nước trên thế giới (Colombia, Braxin, Anh) thực hiện để huy động thêm nguồn lực cho chính quyền địa phương trong việc đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng; (iii) Hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí; xây dựng mức thu, chế độ và phương pháp thu hợp lý, thống nhất theo hướng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật Phí, lệ phí thay thế Pháp lệnh Phí, lệ phí theo hướng phân định rõ phí và lệ phí; tăng cường phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí cụ thể cũng như thẩm quyền hướng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí.

Hai là, điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu trong một số sắc thuế, cụ thể là thuế TNDN và thuế GTGT: (i) Đối với khoản thu về thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu): phân chia theo dân số, có hệ số theo trình độ phát triển kinh tế và sức mua của từng vùng, địa phương. Đây là phương thức được khá nhiều quốc gia áp dụng (phân chia trên cơ sở dân số như Đức, Belarus hay phân chia theo mức tiêu dùng như Canada, Nhật Bản, Tây Ban Nha); (ii) Đối với thuế TNDN: chuyển thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành từ khoản thu NSTW hưởng 100% thành khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP theo công thức nhất định, có thể là dựa trên cơ sở phân phối bảng lương của doanh nghiệp theo địa bàn hoặc có thể dựa trên phân phối giá trị tài sản, doanh số hàng bán ra của doanh nghiệp ở từng địa bàn hay hệ số về phân bổ chi phí.

Ba là, quy định cụ thể các nguồn thu đối với từng cấp chính quyền địa phương nhưng có cơ chế điều hòa theo chiều ngang giữa ngân sách cấp xã, cấp huyện trong một tỉnh. Theo đó, vẫn tiếp tục phân cấp các khoản thu này cho ngân sách cấp xã, thị trấn và khoản thu lệ phí trước bạ (không kể thuế trước bạ nhà, đất) cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh, song việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế địa phương nhằm tăng tính chủ động cho địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ của mình.

Về chuyển giao ngân sách giữa Trung ương và địa phương

Một là, hình thành các phương thức phù hợp để xác định quy mô tổng nguồn ngân sách dùng để bổ sung cho các địa phương cũng như các nguyên tắc (công thức) sử dụng cho việc xác định mức bổ sung, qua đó thu hẹp được sự chênh lệch giữa năng lực tài khóa (nguồn thu) và nhu cầu chi tiêu của địa phương, song có thêm sự gắn kết với kế hoạch chi tiêu trung hạn.

Hai là, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, các nguyên tắc về bổ sung có mục tiêu gắn với các định hướng và chiến lược phát triển ưu tiên của từng vùng, miền và kế hoạch trung hạn của địa phương. Tuy nhiên, trong tổ chức thực hiện cũng cần có cơ chế tăng thêm quyền chủ động cho địa phương.

Ba là, nghiên cứu để có cơ chế chuyển giao ngược từ địa phương cho Trung ương (đối với những địa phương có thặng dư ngân sách) cùng với cơ chế chuyển giao xuôi từ Trung ương cho địa phương (trong trường hợp địa phương bị thâm hụt) hiện đang áp dụng.

Về vay nợ của chính quyền địa phương

Một là, nên đánh giá lại việc thực hiện nguyên tắc “NSĐP không được bội chi” vì quy định này đang mâu thuẫn với thực tế ở nhiều địa phương. Việc duy trì đồng thời 2 khái niệm là NSĐP không được bội chi và cho phép địa phương bố trí đầu tư (thông qua huy động vốn vay) vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp tỉnh là có sự mâu thuẫn.

Hai là, trong trường hợp tiếp tục cho phép chính quyền địa phương vay nợ thì cần quy định cụ thể và hợp lý các giới hạn vay nợ của chính quyền địa phương trên cơ sở gắn với khả năng trả nợ của địa phương. Có thể quy định giới hạn nợ theo tỷ lệ giữa nghĩa vụ trả nợ (bao gồm cả gốc và lãi) với nguồn thu trên địa bàn (bao gồm cả khoản thu phân chia) hoặc nguồn thu của địa phương có tính ổn định cao vì điều này gắn với khả năng trả nợ cao. Đây cũng chính là động lực để các địa phương phát triển các nguồn thu ổn định (thuế sử dụng nhà ở, đất ở).

Ba là, cần có quy định cụ thể về mối quan hệ về nợ giữa chính quyền Trung ương và địa phương trong Luật NSNN hoặc Luật Quản lý nợ công. Trách nhiệm trước tiên là của chính quyền địa phương, khi chính quyền địa phương không đảm bảo khả năng trả nợ, chính quyền trung ương sẽ can thiệp cụ thể cùng với đó là các chế tài đủ mạnh đảm bảo chính quyền địa phương hạn chế vay nợ quá mức.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013