Trong tình hình cụ thể hiện nay, để có thể tái định cư bền vững phục vụ hữu hiệu cho các chương trình định cư và phát triển lớn của quốc gia, như chương trình nông thôn mới... rất cần đổi mới toàn diện phương thức và cách tiếp cận trong chính sách tái định cư.

Tái định cư đô thị

Trong đô thị, tái định cư là hậu quả của việc các cấp chính quyền thu hồi đất cho các dự án xây dựng công trình sự nghiệp công, khu đô thị mới, khu nhà ở, cầu đường và công trình hạ tầng kỹ thuật đô thị, khu văn hóa thể thao, vui chơi giải trí, siêu thị... và ngay cả cho dự án tái định cư. Các đô thị lớn phát triển nhanh đều phải bố trí tái định cư số lượng lớn, chẳng hạn Hà Nội dự kiến dến năm 2015 cần tái định cư 2,5 vạn hộ, tức là cho gần 10 vạn dân.

Các bất cập trong tái định cư đô thị không chỉ là các tranh chấp về chi phí bồi thường và hỗ trợ tái định cư mà còn là:

- Chung cư tái định cư có chất lượng thấp.

- Việc sử dụng chung cư tái định cư bị buông lỏng quản lý.

- Khu tái định cư thiếu hạ tầng kỹ thuật ngoài nhà và hạ tầng xã hội như chợ, trường học.

- Các khu tái định cư thường ở ven nội, thậm chí ra cả ngoại thành để có đất rẻ, khiến người đến ở bị tách xa địa bàn mưu sinh sống trong mô hình nhà ở “công nghiệp” không gắn với phương thức kiếm sống quen thuộc nên vẫn còn tình trạng người dân dời bỏ khu tái định cư, dẫn đến hoang hóa lãng phí nguồn sinh lực đầu tư.

Tái định cư nông thôn và miền núi

Tái định cư nông thôn và miền núi được thực hiện khi thu hồi đất cho các dự án hạ tầng cấp quốc gia cũng như cấp địa phương như cầu, đường, cảng, sân bay, đặc biệt là các công trình hồ chứa nước cho thủy lợi, thủy điện; bảo vệ và phát triển rừng; khu công nghiệp; khu dân cư nông thôn mới; bệnh viện, trường học, chợ, nghĩa địa, công trình tôn giáo... Với các dự án thủy điện thì số người chịu ảnh hưởng trực tiếp là rất lớn, đến nay đã gần 40 vạn người (riêng cho thủy điện Sơn La gần 10 vạn người), nên các hộ tái định cư được chuyển đến khu nhà tái định cư được xây sẵn có kèm theo đất sản xuất. Các bất cập thường xảy ra trong các dự án tái định cư ở miền núi như vậy, bao gồm:

- Quy hoạch chi tiết các khu tái định cư được lập, thẩm định, phê duyệt rất chậm; công tác điều tra có nhiều sai sót, có nơi tính khả thi không cao (như thiếu nguồn nước, thiếu đất sản xuất); việc tính toán bồi thường thiếu thỏa đáng. Điều này thể hiện ở các số liệu chỉ báo quy hoạch chưa cập nhật đầy đủ và chính xác tình hình thực tế của các dự án tái định cư dẫn đến dự án phải bổ sung kéo dài, phát sinh nhiều về thời gian và tài chính, xây dựng xong vẫn không hoàn chỉnh.

Các nhà ở được bố trí tập trung như khu đô thị, vừa không phù hợp thói quen sinh sống của người dân vừa xa nơi sản xuất; Quy hoạch chưa tính các yếu tố đặc điểm quần cư đặc thù, đặc biệt với các vùng nông thôn, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và văn hóa truyền thống đặc trưng riêng. Các không gian sống, không gian khách quan khu tái định cư quy hoạch kiểu rập khuôn dẫn đến tình trạng khu tái định cư nông thôn, miền núi nhác giống với nhà phố vùng đồng bằng hay thiếu hẳn các không gian công cộng phục vụ cho các sinh hoạt cộng đồng truyền thống như nhà Rông cho đồng bào Tây Nguyên, đình chùa, nhà thờ cho người dân theo đạo. Thậm chí một số còn rất thiếu các công trình hạ tầng thiết yếu như trường học, bệnh viện, trạm y tế do thiếu trong quy hoạch hoặc đã có trong quy hoạch nhưng chưa được đầu tư xây dựng.

Việc sản xuất tại nơi ở mới thiếu tổ chức, hướng dẫn, hoặc nếu có thì làm lấy lệ. Nhiều nơi dân nghèo hơn sau tái định cư. Đây là việc tái định cư thiếu lồng ghép nội dung chuẩn bị phương kế sinh sống cho người dân. Người dân chỉ được quy hoạch chỗ ở, thiếu đất sản xuất nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp hoặc có đất sản xuất nhưng ở rất xa nơi định canh định cư, hệ thống giao thông đi lại để sản xuất tiêu thụ, trao đổi hàng sản xuất ra cũng không đồng bộ, mất nhiều thời gian đi lại.

Nguyên nhân của các bất cập

Các bất cập về tái định cư trong bối cảnh đô thị và nông thôn tuy khác nhau nhưng đều có nguyên nhân chung là: i) chính sách thu hồi đất, trong đó có chính sách tái định cư, còn nặng ảnh hưởng tư duy bao cấp, dùng quyền lực; và ii) năng lực tổ chức thực hiện yếu kém.

Tuy Luật Đất đai năm 2013 đã có những quy định nhằm hạn chế các bất cập trước đây nhưng chính sách thu hồi đất và tái định cư nước ta vẫn còn cần được nghiên cứu để tiếp tục hoàn thiện hơn nữa. Chẳng hạn Điều 62 quy định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, nhưng lại chỉ quy định các loại dự án cần thu hồi đất theo quyết định của các cấp có thẩm quyền mà không đòi hỏi phải chứng minh dự án đó được đầu tư vì lợi ích quốc gia, công cộng như thế nào, nhất là các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận.

Nhà tái định cư là dạng nhà bao cấp được đầu tư bằng vốn nhà nước rồi phân phối cho hộ tái định cư, tức là dù có chất lượng kém hoặc vị trí không thích hợp thì vẫn phải chấp nhận. Các cơ quan được giao nhiệm vụ tổ chức thực hiện dự án tái định cư lại chỉ chú trọng đến nhà ở (housing) mà lơ là chỗ ở thích hợp (adequate shelter), được Nghị trình Habitat của Liên hợp quốc năm 1996 nhấn mạnh là “có nghĩa nhiều hơn một mái nhà trên đầu mỗi người”, tức là ngoài nhà ở an toàn, phù hợp lối sống quen thuộc, còn phải có các dịch vụ cơ bản, dễ đi lại và mưu sinh. Họ lại càng không để ý đến các yêu cầu khác của việc định cư (settlement), như bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường, an ninh, hòa thuận, ứng phó thiên tai.

Người làm công tác tái định cư thường là các công chức chưa được trang bị kiến thức cần thiết và thiếu cả động lực hoàn thành nhiệm vụ, chỉ làm việc trong giờ hành chính, nói chung là thiếu tính chuyên nghiệp. Lề lối làm việc thì nhiều khi thiếu minh bạch.

Cần đổi mới chính sách tái định cư

Tái định cư không chỉ tác động đến cuộc sống và sinh kế của các hộ phải di chuyển nơi ở, mà còn ảnh hưởng đến cộng đồng dân cư cạnh nơi thu hồi đất và cả nơi tiếp nhận người tái định cư, do các xáo trộn về xã hội, tài sản, thu nhập, sinh kế và cả về cung ứng các dịch vụ cơ bản.

Tái định cư là việc sử dụng quyền lực nên dễ nảy sinh lạm quyền, vì vậy các nước phát triển đều rất thận trọng, chỉ tiến hành khi không còn cách nào khác và chỉ trong mức độ tối cần thiết vì lợi ích công, ngoài ra thì áp dụng các phương thức khác dựa trên cơ chế thị trường như gom đất (landpooling). Ý tưởng chủ đạo của phương thức này là chính quyền khởi xướng ý đồ dự án, các chủ tài sản trong khu vực dự án cùng nhau thỏa thuận hợp tác thực hiện dự án và mời thêm khối kinh doanh tham gia đầu tư, mọi bên tham gia đều được hưởng lợi một cách công bằng. Đây là quá trình thương lượng khó khăn và kéo dài, cầm tham vấn tư vấn có kinh nghiệm nhưng khi đã hoàn thành chuẩn bị thì dự án được thực hiện đúng tiến độ.

Vì vấn đề tái định cư tại nhiều nước đang phát triển có quy mô ngày càng lớn và nhiều khi đem lại kết quả đáng ngờ nên Ngân hàng Thế giới năm 2001 đã đưa ra văn kiện OP 4.12 về Chính sách Tái định cư không tự nguyện (được rà soát bổ sung năm 2013) để làm điều kiện tài trợ cho các dự án phát triển, trong đó nêu lên 3 mục tiêu chính sách là:

(a) Tái định cư không tự nguyện cần được tránh khi có thể, hoặc giảm thiểu bằng cách khai thác mọi phương án thiết kế khả thi khác của dự án;

(b) Trong trường hợp bất khả kháng, các hoạt động tái định cư phải được quan niệm và thực hiện như những chương trình phát triển bền vững, được cung ứng đủ nguồn đầu tư nhằm tạo điều kiện cho những người phải di chuyển cũng được hưởng lợi ích từ dự án;

(c) Cần trợ giúp các nỗ lực của những người bị di chuyển nhằm cải thiện sinh kế và mức sống của họ, hoặc chí ít là khôi phục lại bằng mức thực tế trước di chuyển hoặc trước khi thực hiện dự án, tùy theo mức nào cao hơn. Nước ta phát triển theo định hướng xã hội chủ nghĩa, vì vậy cần xem những người có đất và tài sản bị thu hồi và tái định cư là có đóng góp vào phát triển quốc gia chứ không chỉ đơn thuần là những kẻ bị hại được bồi thường đúng giá và khi cần thì được “hỗ trợ” chút ít, để họ còn có quyền được hưởng lợi từ kết quả phát triển, tương tự như bên bỏ vốn đầu tư vậy.

Trên cơ sở đánh giá thực tiễn tái định cư nước ta và tham khảo kinh nghiệm quốc tế, tôi xin đưa ra một số gợi ý cải thiện chính sách tái định cư theo hướng sau đây:

1. Dự án cần thu hồi đất ở cần được sự đồng thuận của cộng đồng về lợi ích quốc gia, công cộng của nó;

2. Tái định cư trong đô thị:

• Không nên có dự án xây dựng nhà tái định cư trong đô thị. Trường hợp bất khả kháng thì khu tái định cư phải là khu đô thị đa chức năng. Người được đền bù nhà ở, đất ở được chủ đầu tư dự án cấp tín phiếu ghi số tiền bồi thường và có quyền ưu tiên mua nhà ở thương mại phù hợp với nguyện vọng trên thị trường nhà ở, nếu không đủ thì tự bù thêm, nếu thừa thì được bên bán trả lại. Kho bạc sẽ thanh toán các tín phiếu này cho bên bán. Sở dĩ phải trả tiền thông qua tín phiếu để đề phòng bên nhận tiền dùng tiền không đúng mục đích.

• Các dự án phát triển khu đô thị mới phải ưu tiên tái định cư tại chỗ cho hộ có nguyện vọng.

• Tiền bồi thường gồm ba phần: giá đất ở, giá tài sản, chi phí di chuyển (có

xét đến các thiệt hại về sinh kế trong thời hạn di chuyển), tính theo thời giá rồi nhân với hệ số A > 1 (chẳng hạn A=1,5) để xét đến quyền được hưởng lợi ích phát triển.

Đối với hộ có diện tích ở dưới 10m2 /người thì tổng số tiền bồi thường phải đủ để mua nhà có diện tích phù hợp tiêu chuẩn đó.

3. Tái định cư ở nông thôn và miền núi:

Năm 2013, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành “Khung chính sách tái định cư” (RPF) cho Dự án cải thiện nông nghiệp có tưới (VIAIP) do Ngân hàng Thế giới tài trợ thực hiện tại 7 tỉnh, nhằm cung cấp khung pháp lý phù hợp với văn kiện OP 4.12 của Ngân hàng Thế giới. Đây là khung chính sách tiến bộ được các chuyên gia tư vấn soạn thảo công phu, mong sớm được thực hiện trong thực tiễn rồi mở rộng thành Khung chính sách tái định cư ở nông thôn và miền núi trong cả nước.

Cần coi trọng điều tra xã hội học và sử dụng dịch vụ tư vấn chuyên nghiệp

Điều tra xã hội học là công cụ hữu ích trong trường hợp động chạm đến lợi ích số đông người dân như tái định cư, vì vậy cần được tiến hành bởi chuyên gia tư vấn chuyên ngành.

Để tăng tính chuyên nghiệp trong tổ chức tái định cư, chủ dự án cũng cần sử dụng dịch vụ tư vấn chuyên nghiệp dưới sự chỉ đạo và giám sát của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, thay thế phương thức giao nhiệm vụ cho tổ chức dịch vụ công của Nhà nước hiện chưa có thể chế rõ ràng.