Nguồn tài chính cho hoạt động khoa học và công nghệ
Có 3 nguồn đầu tư cho khoa học và công nghệ là: Ngân sách nhà nước (NSNN), khu vực tư nhân (các doanh nghiệp và cá nhân) và các tổ chức quốc tế và tổ chức nước ngoài. Trong đó, 2 nguồn đầu là chủ yếu.
Gần đây chúng ta đã nhận thức được một điểm yếu cần khắc phục ở Việt Nam là đầu tư của khu vực tư nhân cho nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ (R&D) còn ít. Theo Viện Chiến lược và Chính sách (KH&CN), khu vực tư nhân ở Việt Nam mới chỉ đầu tư bằng khoảng 1/2 đầu tư của Nhà nước cho R&D. Năm 2011 trong khi đầu tư của Nhà nước cho KH&CN xấp xỉ 700 triệu USD thì đầu tư của xã hội chỉ ở mức 300 triệu USD. Bởi vậy, Nhà nước đã có những chính sách khuyến khích các doanh nghiệp (DN) đầu tư cho R&D, điển hình là quy định tại Luật KH&CN và Luật Thuế Thu nhập DN cho phép DN trích tối đa 10% trên thu nhập tính thuế để lập Quỹ Phát triển KH&CN. Mặc dù vậy, chi cho R&D của các DN Việt Nam vẫn còn khiêm tốn so với các nước trên thế giới.
Theo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới, NSNN chỉ đầu tư vào những lĩnh vực thuộc R&D mà khu vực tư nhân không cung cấp hoặc không thể cung cấp. Chẳng hạn như Cộng hòa Ireland đặt tiêu chí sử dụng ngân sách cho R&D là hoạt động cần thiết để tạo ra nền tảng cho sự phát triển của một ngành nào đó hoặc hoạt động nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của một chức năng quản lý xã hội (ICSTI – Tổ chức quốc tế về thông tin khoa học và kỹ thuật, 1997).
Như vậy, có thể thấy, đối với những lĩnh vực R&D mà có thể trực tiếp tạo ra hàng hóa, dịch vụ cá nhân, chẳng hạn như việc nghiên cứu chế tạo máy móc, chế tạo công nghệ sản xuất mới, chế tạo vật liệu mới… là lĩnh vực đầu tư của khu vực tư nhân, Nhà nước không nên đầu tư, bởi vì việc đầu tư của các DN vào R&D là lẽ sống còn trong điều kiện nền kinh tế tri thức. Chúng tôi cho rằng, thị trường đã phát tín hiệu và các DN cũng đã nhận được tín hiệu về sự cần thiết phải tăng cường đầu tư cho R&D.
Nhà nước chỉ trực tiếp chi ngân sách cho nghiên cứu cơ bản, nghiên cứu tạo nền tảng phát triển cho các ngành kinh tế và nghiên cứu nâng cao năng lực quản lý của các cơ quan nhà nước và những lĩnh vực thuộc R&D đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn mà khu vực tư nhân không thể đầu tư.
Ở Việt Nam, hiện nay do đối tượng thực hiện các hoạt động R&D quá rộng, từ các cơ quan trung ương đến cơ quan địa phương, dẫn đến tình trạng dù tỷ trọng chi ngân sách cho nghiên cứu khoa học không thấp song bị "rải mành mành" nên không thể thực hiện đến nơi đến chốn những hoạt động nghiên cứu quan trọng.
Đối tượng sử dụng NSNN để thực hiện hoạt động khoa học
Mặc dù đối tượng được cấp ngân sách để thực hiện các hoạt động R&D của các nước có thể khác nhau, song vẫn có những đối tượng khá tương đồng. Phần lớn các nước đều cấp ngân sách R&D cho các trường đại học, các viện nghiên cứu khoa học, các bộ, ngành thuộc chính phủ. Ở Mỹ, ngoài những đối tượng trên thì bất kỳ một tổ chức hoặc cá nhân nào trình và thuyết minh được sự cần thiết của dự án nghiên cứu cho Cơ quan khoa học quốc gia đều được cấp ngân sách thực hiện (Tô Văn Trường, Tạp chí Tia sáng, 2011).
New Zealand cũng chi ngân sách R&D cho khu vực tư nhân với điều kiện những nghiên cứu này nằm trong danh mục ưu tiên chi nghiên cứu của chính phủ và người đề nghị chi chứng minh được chất lượng của dự án nghiên cứu (ICSTI – Tổ chức quốc tế về thông tin khoa học và kỹ thuật, 1997). Điều này cho thấy, đối tượng nghiên cứu chủ yếu được khoanh lại các cơ quan có chức năng nghiên cứu khoa học, song các nước cũng mở rộng đối tượng thụ hưởng NSNN cho KH&CN trên cơ sở xét duyệt tập trung ở trung ương.
Nghị định 115/2005/NĐ-CP của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập và Nghị định 96/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định 115/2005/NĐ-CP đã tạo nền tảng để đạt được nhiều thành tựu trong R&D: Song, cũng xuất hiện một bất cập là ở một số đơn vị sự nghiệp và địa phương đã cho thành lập khá tràn lan các trung tâm nghiên cứu nhưng hoạt động lại không hiệu quả (Cứ cho ra đời và trong thời gian đầu được cấp kinh phí thường xuyên, tùy theo cấp quản lý mà được cấp kinh phí tối đa 4 năm hoặc 6 năm). Điều này cho thấy, với quan điểm Nhà nước chỉ cấp kinh phí nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu những lĩnh vực đặc biệt quan trọng như đã đề cập trên thì việc tổ chức chi thường xuyên cho các các đơn vị sự nghiệp KH&CN cần thu hẹp đối tượng lại để đảm bảo tính trọng điểm của đầu tư.
Như vậy, đây không chỉ là vấn đề cơ chế tài chính, mà là vấn đề tổ chức bộ máy và con người. Cần phải bố trí, sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp KH&CN theo hướng tập trung, trọng điểm và chất lượng cao. Lực lượng dôi dư cần được chuyển sang thành lập các DN nhà nước thuộc lĩnh vực KH&CN (thực hiện theo Nghị định 80/2007/NĐ-CP về DN KH&CN) và DN thuộc các lĩnh vực khác. Nguyên tắc chung về quản lý tài chính đối với DN nhà nước hoạt động trong lĩnh vực KH&CN là đảm bảo tính hiệu quả kinh tế. Những DN này phải lấy định hướng thu nhập chính từ cung cấp dịch vụ KH&CN cho xã hội. Các đơn đặt hàng của Nhà nước đối với các DN này phải được thực hiện theo nguyên tắc cạnh tranh.
Cách thức phân bổ NSNN cho hoạt động khoa học và công nghệ
Cách thức phân bổ NSNN cho KH&CN phải giải quyết được 3 vấn đề chính: (i) Quyền quyết định; (ii) Tiêu chí phân bổ (iii) Thời kỳ phân bổ ngân sách. Cụ thể như sau:
Về quyền quyết định ngân sách: Thông thường ở các quốc gia theo thể chế dân chủ thì quốc hội (nghị viện) là cơ quan quyết định cao nhất về phân bổ ngân sách nhưng thường chỉ là phê duyệt tổng chi và cơ cấu chính.
Hiện nay, Việt Nam thực hiện phân cấp quyết định cụ thể các khoản chi R&D cho nhiều cấp, bởi vậy, chi cho nghiên cứu khoa học không tập trung, không trọng điểm. Thêm vào đó, việc các địa phương được quyết định sử dụng ngân sách cho nghiên cứu khoa học dẫn đến cơ quan chuyên ngành quản lý nhà nước về KH&CN cũng không nắm bắt được các khoản chi này có thực sự sử dụng đúng mục đích hay không. Bộ KH&CN được Nhà nước giao quản lý chung hoạt động KH&CN của toàn ngành nhưng thực tế đã phân cấp nhiều cho các ngành và địa phương. Ví dụ như về kinh phí cho hoạt động KH&CN chiếm 2% chi ngân sách nhưng Bộ KH&CN chỉ quản lý 10% trong tổng số kinh phí được cấp. Vốn đầu tư phát triển cho KH&CN chiếm đến 40% nguồn ngân sách được cấp lại do Bộ Kế hoạch và Đầu tư quyết định. Nguồn vốn về các địa phương nhiều khi sử dụng không đúng mục đích, Bộ KH&CN cũng không nắm được (Tô Văn Trường, Tạp chí Tia sáng, 2011).
Kinh nghiệm một số nước cho thấy nên tập trung chi NSNN cho R&D ở trung ương. Một số nước hình thành quỹ (Foundation) hoặc hội đồng khoa học quốc gia để xem xét trình chính phủ quyết định các chương trình, dự án chi ngân sách cho R&D. Điển hình cho cách làm này là Mỹ, Đan Mạch, Phần Lan, Anh, New Zealand, Australia (ICSTI – Tổ chức quốc tế về thông tin khoa học và kỹ thuật, 1997; Kurt Lambeck, 2006). Đây là cách làm mà Việt Nam cũng cần nghiên cứu học hỏi và áp dụng.
Về tiêu chí phân bổ: Cho đến nay, trên thế giới có hai hệ tiêu chí phân bổ ngân sách nói chung, trong đó có phân bổ NSNN cho KH&CN, đó là các tiêu chí phân bổ ngân sách theo đầu vào và các tiêu chí phân bổ ngân sách theo đầu ra, kết quả.
Phân bổ ngân sách theo đầu vào là việc phân bổ ngân sách dựa trên các yếu tố đầu vào để vận hành hoạt động của một tổ chức, chẳng hạn như: Chi cho nhân viên, chi quản lý chung, chi cơ sở vật chất…
Phân bổ và quản lý ngân sách theo đầu ra, kết quả (Output Budgeting) được hai nhà khoa học Mỹ là Robert S. McNamara và Charles J. Hitch đề xuất vào những năm 60 của thế kỷ XX. Tuy nhiên, nó chỉ được áp dụng rộng rãi từ những năm 90 trở lại đây ở các nước phát triển, đặc biệt là các nước châu Âu. Để dễ hình dung, có thể nghiên cứu trường hợp của Ireland, các chương trình hoặc dự án nghiên cứu phải có báo cáo giải trình với nhiều nội dung cụ thể trong đó phải nêu được: Sứ mệnh hoặc mục tiêu nghiên cứu; Các chỉ tiêu có thể đo lường được của từng mục tiêu nghiên cứu; Đối với lĩnh vực quản lý nhà nước thì phải mô tả được sự phát triển của lĩnh vực hoặc chức năng mà bộ hoặc ngành đó chịu trách nhiệm trong tương lai sẽ như thế nào với các chỉ tiêu có thể đo lường được… (ICSTI – Tổ chức quốc tế về thông tin khoa học và kỹ thuật, 1997). Ý tưởng cơ bản của phân bổ và quản lý ngân sách theo đầu ra là: Nhà nước thực hiện quản lý xã hội theo mô hình DN – phải lấy kết quả để đánh giá chất lượng của mỗi tổ chức và cá nhân.
Đặc điểm của lĩnh vực nghiên cứu khoa học và công nghệ là: Có thể phải trải qua nhiều thử nghiệm thất bại mới có thành công, đặc biệt là đối với nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu ứng dụng kỹ thuật; Đối với lĩnh vực khoa học xã hội thì kết quả rất khó đo lường. Như vậy, nếu xét theo kết quả để phân bổ ngân sách thì kết quả thất bại trong nghiên cứu khoa học cũng phải coi là kết quả. Vấn đề là trong điều kiện Việt Nam hiện nay liệu chúng ta có đánh giá, quản lý và kiểm soát được hay không? Bởi vậy, khả thi nhất là chúng ta nên chuyển dần sang phân bổ ngân sách theo đầu ra, kết quả.
Theo đó, với những lĩnh vực nghiên cứu ít rủi ro và có thể đo lường được thì phân bổ ngân sách theo đầu ra. Với những lĩnh vực nhiều rủi ro và chưa thể xây dựng được hệ thống tiêu chí kết quả phù hợp hoặc chưa quản lý được đầu ra thì phải tiếp tục phân bổ ngân sách theo đầu vào. Thực hiện tốt việc đấu thầu các chương trình, dự án nghiên cứu KH&CN cũng là một cách tiếp cận phân bổ ngân sách theo đầu ra, kết quả.
Về thời kỳ phân bổ: Hiện nay Việt Nam chủ yếu phân bổ ngân sách hàng năm, chưa áp dụng phân bổ ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Trong khi đó, những chương trình hoặc dự án lớn về nghiên cứu thường đòi hỏi thời kỳ nghiên cứu dài. Kinh nghiệm một số nước như Ireland, Anh, Đài Loan, Australia… cho thấy xác định kỳ phân bổ ngân sách cho khoa học từ 3 đến 5 năm là hợp lý (ICSTI – Tổ chức quốc tế về thông tin khoa học và kỹ thuật, 1997; Kurt Lambeck, 2006; Alfred Li Peng Cheng, 2010).
Cách thức kiểm soát chi NSNN cho hoạt động khoa học và công nghệ
Thời gian vừa qua, một số nhà khoa học cho rằng họ phải mất quá nhiều thời gian để làm các chứng từ để đối phó với cơ quan tài chính nên không còn thời gian và tâm trí dành cho hoạt động nghiên cứu khoa học. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng, ở mọi quốc gia trên thế giới khi chi tiền NSNN cho mọi hoạt động, trong đó có hoạt động nghiên cứu khoa học thì chính phủ đều phải kiểm soát chi, chỉ có điều cách thức kiểm soát. Ở Mỹ, tất cả các cơ quan có trách nhiệm của chính phủ và quốc hội có quyền kiểm tra chi tiêu, chống tham nhũng và lạm quyền, cũng như kiểm tra các cơ sở nghiên cứu khoa học tự quản có làm theo đúng nguyên tắc/chính sách mà họ đề ra hay không? (Tô Văn Trường, Tạp chí Tia sáng, 2011).
Tương ứng với hai hệ thống tiêu chí phân bổ ngân sách đã nêu trên là hai hệ thống kiểm soát khác nhau. Ở hệ thống quản lý ngân sách theo đầu vào, việc kiểm soát tập trung xem khoản chi đó có đúng mục lục đầu vào được chi đúng định mức không, đúng tiêu chuẩn, đúng thẩm quyền không? Và có chứng cứ chứng minh tính trung thực của khoản chi không?… Ở hệ thống quản lý ngân sách theo đầu ra cần kiểm soát xem khoản chi đó có đạt các kết quả đầu ra theo cam kết hoặc theo yêu cầu, có bị sử dụng cho mục đích khác hay có tham nhũng không?…
Ở phần bàn về cách thức phân bổ ngân sách cho KH&CN, bài viết đã đề xuất ở Việt Nam nên chuyển dần việc phân bổ ngân sách cho nghiên cứu khoa học theo đầu ra và trước mắt có thể chuyển ở một số lĩnh vực thì việc kiểm soát chi cũng cần chuyển tương ứng. Điều này có nghĩa là khi các nhà khoa học tham gia thực hiện một chương trình, đề án, công trình hay dự án nghiên cứu được giao ngân sách theo đầu ra với chỉ tiêu kết quả cụ thể thì cơ quan quản lý nhà nước không cần kiểm soát chi tiêu đầu vào, chỉ cần quan tâm đến kết quả nghiên cứu. Tất nhiên, cơ chế này cũng cần phải giải quyết đồng bộ với nhiều vấn đề khác về cơ chế quản lý của nhà nước như: Biên chế, tiền lương…
Tài liệu tham khảo:
1. Alfred Le Peng Cheng (2010): Evaluation of Science and technology policy mechanism with decision support system: The case of Taiwan;
2. International council for Scientific and Technical information – ICSI (1997): Mechanism for prioritisation of State expenditure on science and technology;
3. Kurt Lambeck (2006): Australia’s Science and Technology priorities for global engagement;
4. Tô Văn Trường (2011): “Suy nghĩ về đổi mới cơ chế quản lý khoa học”, Tạp chí Tia sáng.
Cơ chế quản lý tài chính đối với khoa học và công nghệ: Từ thông lệ quốc tế đến thực tiễn Việt Nam
(Tài chính) Muốn đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế không thể không thúc đẩy khoa học và công nghệ phát triển. Bàn về đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với khoa học và công nghệ không thể không đề cập đến các nội dung cơ bản của cơ chế quản lý tài chính là: Nguồn tài chính, đối tượng sử dụng nguồn tài chính, cách thức phân bổ và kiểm soát nguồn tài chính cho khoa học và công nghệ. Tìm hiểu kinh nghiệm từ những nước tiên tiến là việc làm cần thiết đối với những nước đang phát triển như Việt Nam.
Xem thêm