Tình hình tài khóa toàn cầu

Năm 2012, thâm hụt tài khóa toàn cầu vào khoảng 4,3% GDP, giảm không đáng kể so với mức thâm hụt 4,6% GDP năm 2011, tuy nhiên, dự báo mức thâm hụt tài khóa toàn cầu năm 2013 sẽ được cải thiện nhiều khi giảm xuống còn 3,5% GDP và năm 2014 còn khoảng 3% GDP (Bảng 1).

Thâm hụt tài khóa ở Mỹ đã giảm từ mức 13,3% GDP năm 2009 xuống mức 8,5% GDP năm 2012 và mức dự báo 6,5% GDP năm 2013. Đặc biệt, Đức đạt thăng dư ngân sách là 0,2% GDP vào năm 2012, mức thâm hụt dự báo chỉ còn -0,3% vào năm 2013. Sau thời kỳ khủng hoảng tài chính, thâm hụt ngân sách của Nhật Bản không được cải thiện nhiều do tác động từ việc thực hiện các biện pháp để khắc phục hậu quả của trận động đất và sóng thần hồi tháng 3/2011 khi mức thâm hụt ngân sách năm 2012 là 10% GDP, cao hơn mức này của năm 2011 (9,8% GDP), 2010 (9,4% GDP).

Nỗ lực cải thiện tài khóa ở các nước lớn

Về tổng thể, phần lớn các nền kinh tế phát triển đã có những bước đi hiệu quả trong việc kéo mức thâm hụt ngân sách xuống sau khi đang tăng mạnh do tác động của suy thoái kinh tế và khủng hoảng tài chính toàn cầu. Đáng kể nhất, Mỹ đã chấm dứt một năm bế tắc trong giải quyết các vấn đề liên quan đến “vách đá tài khóa” trị giá 600 tỷ USD khi Hạ viện Mỹ thông qua kế hoạch ngân sách chống lại việc tăng thuế và cắt giảm chi tiêu công ngày 2/1/2013. Theo đó, chính sách giảm thuế đối với tầng lớp trung lưu và giới công nhân của Mỹ sẽ tiếp tục được áp dụng từ thời cựu Tổng thống George W. Bush. Tuy nhiên, Chính phủ Mỹ sẽ tiếp tục phải đối mặt với cuộc chiến nâng trần nợ công.

Trong khi đó, Nhật Bản sẽ vẫn phải đối mặt với tình trạng thâm hụt ngân sách gia tăng khi Chính phủ mới thông qua gói kích thích trị giá khoảng 1,5% GDP giai đoạn 2013-2014. Thực hiện gói kích thích và tăng chi an sinh xã hội dự báo sẽ duy trì thâm hụt điều chỉnh theo chu kỳ của Nhật Bản trên 9% GDP năm 2013, cao gấp hơn 2 lần so với mức trung bình của các quốc gia phát triển. Ở Canada, tình trạng tài khóa dự báo là được cải thiện trên cơ sở thu mạnh hơn và tăng trưởng tương đối bền vững, thêm vào đó là việc thực hiện các thắt chặt chi tiêu. Ở Pháp, các nhà chức trách đã cam kết giảm bớt thâm hụt khoảng hơn 2% GDP trong 2 năm qua. Dự định cải cách tài khóa mà Chính phủ Pháp thực hiện đó là duy trì thắt chặt chi tiêu hơn nữa bắt đầu từ năm 2014.

Các nước khác trong khu vực châu Âu đang nỗ lực thực hiện những củng cố tài khóa đáng kể. Tây Ban Nha điều chỉnh tài khóa nhằm mục đích kiểm soát thâm hụt ngân sách thông qua sự kết hợp tăng thuế gián thu (bao gồm có thuế VAT) và cắt giảm lương, phúc lợi lao động, đồng thời, dự kiến thiết lập quỹ đặc biệt để giúp chính quyền địa phương thực hiện các nghĩa vụ nợ và hỗ trợ cho việc tư bản hóa các ngân hàng. Tại Hy Lạp, suy thoái được dự báo là nghiêm trọng hơn và việc thực hiện các biện pháp cải cách tài khóa sẽ nhằm mục tiêu là giảm thâm hụt. Mặc dù vậy, thâm hụt điều chỉnh theo chu kỳ tiếp tục tăng mạnh ở quốc gia này.

Bên cạnh đó, với tình hình tài khóa tương đối vững chắc, nhiều nền kinh tế thị trường mới nổi vẫn tiếp tục củng cố tài khóa ở mức độ vừa phải trong điều kiện nhu cầu tiêu dùng đang yếu đi và những bất ổn tài chính gia tăng. Chính phủ Ấn Độ đặt mục tiêu kéo thâm hụt xuống khoảng 9% GDP trong năm 2013 mặc dù thu chưa được thực thi tốt và nhu cầu chi cho xã hội tiếp tục gia tăng do số người nghèo tăng. Chính phủ Chi Lê vẫn cam kết mục tiêu thâm hụt cơ cấu là 1% GDP…

Xu hướng chung

Phần lớn các quốc gia đã và đang thực thi các biện pháp điều chỉnh tài khóa phù hợp với bối cảnh của mình, trong đó các nền kinh tế phát triển và các nền kinh tế châu Âu mới nổi cần thiết phải thực hiện những kế hoạch điều chỉnh mạnh mẽ trên cơ sở kiểm soát chi tiêu và tăng cường nguồn thu ngân sách. Ở các nước phát triển, khoảng 60% mức độ điều chỉnh tài khóa được xuất phát từ lĩnh vực chi ngân sách, do các chính sách thu ngân sách đã được điều chỉnh khá hoàn thiện và đồng bộ nên không còn nhiều phạm vi cho tăng thu ngân sách nói chung hay là giới hạn cho tăng thuế hơn nữa. Trong khi đó, ở các nước mới nổi, điều chỉnh tài khóa từ lĩnh vực chi ngân sách chỉ chiếm khoảng 1/3 mức độ điều chỉnh, chủ yếu là chi cho đầu tư công, chi trợ cấp xăng dầu và quy mô chi tiêu gia tăng là do biến động từ giá dầu thô.

Cải cách chính sách chi ngân sách

Cải cách chương trình chi tiêu liên quan đến con người đã được thực thi. Cụ thể, cải cách lương hưu là một trong những cấu phần quan trọng trong nỗ lực củng cố tài khóa ở các nước phát triển do tình trạng già hóa dân số tăng nhanh, tuổi thọ trung bình ngày càng cao. Lựa chọn chính sách đối với cải cách hệ thống lương hưu là tăng độ tuổi nghỉ hưu, tăng mức đóng góp cho quỹ lương hưu và giảm các khoản phúc lợi cho hưu trí. Qua đó, làm giảm thâm hụt do chi cho lĩnh vực này với dự báo chỉ tăng khoảng 1% GDP trong 2 thập kỷ tới tại những nước phát triển so với mức 3% GDP nếu như không thực hiện cải cách.

Ở châu Âu, biện pháp cơ bản tập trung vào việc tăng độ tuổi nghỉ hưu ở các quốc gia Pháp, Hy Lạp, Ireland, Italia, Tây Ban Nha, Anh... Cải cách này có thể tác động hỗ trợ tăng trưởng bằng cách tăng cường lực lượng lao động trong nền kinh tế trong trung hạn. Cải cách đối với lương hưu còn được thực hiện với việc thắt chặt quy định nghỉ hưu sớm (Ở Hy Lạp, Italia, Tây Ban Nha), tăng nghĩa vụ thuế đối với các khoản lương hưu cao (Hy Lạp, Ireland và Italia), giảm trợ cấp hưu trí (Hy Lạp, Italia), tăng thời gian cơ sở để tính lương hưu. Mục tiêu của những cải cách này nhằm cải thiện đáng kể tình trạng thâm hụt ngân sách trung hạn.

Một số nền kinh tế phát triển đã thực thi cải cách đối với hệ thống chăm sóc sức khỏe nhằm nỗ lực một phần giảm bội chi ngân sách trong dài hạn. Ở Mỹ, thực hiện cải cách với việc mở rộng đối tượng tham gia bảo hiểm y tế, cắt giảm chi phí, tăng chi trả và thuế tiêu thụ đặc biệt trong lĩnh vực chăm sóc sức khỏe. Theo đó, tiết kiệm ngân sách, tuy nhỏ do chi phí mở rộng đối tượng thụ hưởng, sẽ được bù đắp bởi việc tăng thu từ cung cấp dịch vụ y tế. Ở các nước châu Âu phát triển, cải cách nhằm mục đích thắt chặt chi tiêu về dược phẩm (Pháp, Đức, Hy Lạp, Anh…), khi khoản chi này chiếm tới 15% chi tiêu y tế công.

Xu hướng già hóa dân số đang tạo nên thách thức lớn đối với chi tiêu công cho y tế ở các nước đang phát triển. Để giảm sức ép gia tăng chi tiêu công cho y tế trong giai đoạn tới, theo Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), các nước có thể sử dụng cơ chế thị trường nhiều hơn, áp dụng mức trần chi tiêu, chú trọng tới cung cấp y tế cho các đối tượng ưu tiên và mở rộng hơn sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ y tế, tăng cường sự chia sẻ chi phí giữa cá nhân sử dụng, nhà nước và các công ty bảo hiểm…. Chi tiêu công cho y tế có xu hướng gia tăng ở các những nước phát triển và những nền kinh tế mới nổi cũng có nguyên nhân cơ bản là giá dịch vụ y tế luôn có xu hướng gia tăng trong giai đoạn gần đây. Thách thức trong lĩnh vực y tế khác nhau giữa các quốc gia, trong khi những nước phát triển cần cải cách giảm áp lực về tăng tỷ lệ chi cho y tế/ GDP thì các nước mới nổi phải tìm biện pháp để mở rộng diện thụ hưởng với chi phí hợp lý mà không gây áp lực cho ngân sách.

Trong bối cảnh thế giới luôn phải đối mặt với những nguy cơ và rủi ro về thảm họa thiên nhiên, nên đã nhiều quốc gia cam kết tăng cường nỗ lực để thực hiện các chiến lược tăng trưởng xanh, trong đó tăng trưởng kinh tế các nước phải đi cùng với phát triển môi trường bền vững. Đã có những cải cách về chính sách thuế như “thuế xanh” hay gia tăng đầu tư cho lĩnh vực nghiên cứu và phát triển (R&D) để phát triển nghiên cứu công nghệ xanh. Nhiều quốc gia đã xây dựng các chương trình hành động cụ thể như “Ngân hàng đầu tư xanh” (Anh), “Đổi mới xanh” (Nhật Bản), “Kế hoạch quốc gia cho tăng trưởng xanh” (Hàn Quốc)… và có sự lựa chọn và cải cách chính sách tài khóa phù hợp để thực hiện các mục tiêu tăng trưởng xanh này.

Cải cách thu ngân sách

Về mặt thu ngân sách, các quốc gia phát triển đã nỗ lực tập trung vào thực hiện cải cách các loại thuế như thế gián thu và thuế tài sản. Phần lớn các nước mới nổi và các nước phát triển đã tăng thuế tiêu thụ đặc biệt và thực hiện các biện pháp để tăng cường tính tuân thủ thuế. Ở châu Âu, nhiều nước đã tăng thu từ thuế tiêu dùng như tăng thuế suất thuế VAT (Pháp, Romania, Tây Ban Nha, Anh), tăng thuế tài sản (Hà Lan, Italia, Bồ Đào Nha).

Một số nước, cụ thể là những nước cần có sự điều chỉnh lớn, đã thông qua các biện pháp tăng thu và tăng thuế đối với lao động và vốn. Tăng thuế TNCN được thực hiện dưới hình thức mở rộng cơ sở thuế (Hy Lạp, Latvia, Bồ Đào Nha) và tăng thuế suất cao nhất (Tây Ban Nha, Anh). Một số quốc gia cũng thực hiện việc tăng thuế TNDN (Pháp, Italia, Mehico, Bồ Đào Nha) và thuế đối với thu nhập từ chuyển giao tài sản (Ireland, Italia, Bồ Đào Nha, Anh), dù những điều chỉnh chính sách thuế này sẽ có tác động tới đầu tư tư nhân.

Theo IMF, ở nhiều nước, vẫn còn không gian cho những mở rộng đối với cơ sở tính thuế bằng cách cắt giảm các khoản chi tiêu thuế và hạn chế tính xói mòn thuế. Chẳng hạn như thuế suất VAT thống nhất, giảm miễn thuế và tăng cường tính tuân thủ thuế có thể sẽ làm tăng thu và cải thiện tính hiệu quả. Ưu đãi thuế doanh nghiệp được mở rộng nhưng về cơ bản là không hiệu quả và có thể gây thất thu đáng kể, do vậy, việc dần xóa bỏ những ưu đãi này có thể mang lại những lợi ích quan trọng, trong đó, chú trọng tới việc điều chỉnh hạn chế ưu đãi về nghĩa vụ thuế đối với thu nhập từ lương hưu. Ở phần lớn các nước có thu nhập thấp, phải tăng cường thu ngân sách trong trung hạn, chẳng hạn như phải thiết lập được hệ thống quản lý thuế và hải quan hiệu quả, giảm bớt những các hình thức miễn thuế, cải cách thuế VAT và thuế TNDN với cơ sở chịu thuế rộng hơn, nhằm tăng cường tính cạnh trạnh quốc tế.

Cải cách thể chế

Nhiều nước đang có bước cải cách thể chế để tăng cường quá trình chấp hành và giám sát ngân sách. Chẳng hạn như việc ban hành Luật Kiểm soát các cam kết mới có hiệu lực ở Bồ Đào Nha. Hy Lạp, Ireland đang thiết lập khuôn khổ ngân sách trung hạn: Hy Lạp đã thông qua Chiến lược tài khóa trung hạn; Ireland đã thiết lập trần chi tiêu ngân sách trong 3 năm cho các bộ; Bồ Đào Nha đã đưa ra trần chi tiêu cho các khoản chi tiêu theo chương trình. Hơn nữa, nhiều quốc gia đang thiết lập các cơ quan độc lập với chức năng là giám sát việc thực thi các chính sách tài khóa và thực hiện các kỷ luật tài khóa, trách nhiệm giải trình đối với các vấn đề tài khóa của công chúng như Văn phòng trách nhiệm ngân sách của Anh đã được thiết lập năm 2010; Hội đồng tài khóa được thành lập ở Ireland và Bồ Đào Nha năm 2011.

Nhìn chung, những điều chỉnh tài khóa cần phải được duy trì liên tục để tạo không gian tài khóa, đảm bảo tính bền vững tài khóa trong dài hạn mặc dù bối cảnh vĩ mô chưa ổn định. Tăng trưởng chưa hồi phục hoàn toàn và những bất ổn toàn cầu vẫn tiếp diễn sẽ làm cho những điều chỉnh tài khóa về mặt kinh tế và chính trị khó có thể bền vững. Tuy nhiên, ở những quốc gia dư nợ và thâm hụt vẫn quá cao gây cản trở cho quá trình củng cố tài khóa cần thực thi các biện pháp cải cách tài khóa mạnh mẽ nhưng linh hoạt.

Tài liệu tham khảo:

1. IMF, “Fiscal Adjustment in an Uncertain World”, Fiscal Monitor, April 2013;

2. IMF, “Taking Stock, A Progress Report on Fiscal Adjustment”, Fiscal Monitor, October 2012;

3. IMF, “Nurturing Credibility While Managing Risks to Growth”. Fiscal Monitor”, July 2012;

4. IMF, “Coping with High Debt and Sluggish Growth”, WEO, October 2012;

5. OECD, 2012, “Fiscal Consolidation: How much, how fast and by what means”.

Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số 5 - 2013