Cải cách tài chính công là 1 trong 4 nội dung quan trọng của Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 -2010. Thực hiện nội dung quan trọng này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 432/ QĐ- TTg ngày 21/4/2003 về việc phê duyệt Báo cáo khả thi Dự án “Cải cách quản lý tài chính công”.

Một trong 4 hợp phần của Dự án này là Hỗ trợ hiện đại hóa lập kế hoạch đầu tư và kế hoạch NSNN thông qua việc thí điểm xây dựng Kế hoạch tài chính (KHTC) và Kế hoạch chi tiêu (KHCT) trung hạn cho 6 bộ và 4 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

Nhìn lại quá trình thực hiện hiện thí điểm

Để triển khai thực hiện thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn, Bộ Tài chính đã thành lập Ban quản lý Dự án để theo dõi, quản lý và điều phối các hoạt động. Các bộ, địa phương tham gia thí điểm cũng đã thành lập các tổ công tác để triển khai thực hiện các hoạt động theo nhiệm vụ được phân công.

Việc phân cấp quản lý, chỉ đạo thực hiện thí điểm KHTC và KHCT trung hạn cũng được xác định cụ thể, trên cơ sở quy định Bộ Tài chính chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch & Đầu tư tổ chức chỉ đạo điều hành chung trong việc thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn cấp quốc gia; các bộ, UBND các tỉnh tham gia thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn trong phạm vi bộ, địa phương mình.

Công tác tuyển chọn chuyên gia tư vấn trong nước và quốc tế có trình độ chuyên môn và kinh nghiệm cũng được tiến hành để tư vấn nghiệp vụ, kỹ thuật cho các bộ, địa phương tham gia thí điểm.

Việc thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn được bắt đầu thực hiện từ năm 2003. Trong 2 năm đầu triển khai, nội dung chủ yếu tập trung vào việc thiết kế xây dựng hệ thống biểu mẫu, mô hình và tổ chức các khóa tập huấn, đào tạo nhằm trang bị kiến thức chuyên môn cho cán bộ làm công tác kế hoạch - tài chính của các bộ, địa phương tham gia.

Năm 2005 bắt đầu tổ chức xây dựng và thực hiện KHTC và KHCT trung hạn theo giai đoạn 3 năm, từ năm dự toán ngân sách tiếp theo thì KHTC và KHCT trung hạn được lập hàng năm theo phương thức cuốn chiếu. Đặc biệt từ năm 2007, việc xây dựng KHTC và KHCT trung hạn đã gắn với việc lập dự toán ngân sách hàng năm.

Tuy nhiên, hiệu lực của Dự án kết thúc vào năm 2010 nên việc áp dụng thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn chỉ thực hiện tới năm 2008. Năm 2009 và 2010, các bộ, địa phương tham gia thí điểm tập trung vào việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống biểu mẫu, mô hình áp dụng, nghiệm thu bộ tài liệu biểu mẫu dưới dạng sổ tay hướng dẫn để phục vụ cho việc đào tạo các nhóm đối tượng khác nhau trong tương lai.

Trải qua 8 năm triển khai thực hiện thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn đã đem lại những kết quả tích cực. Hoạt động và kết quả của Dự án có tác động sâu rộng đối với công tác quản lý tài chính - NSNN và quản lý nợ trên phạm vi cả nước, không chỉ đối với ngành Tài chính mà cả các bộ, ngành, địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả tích cực, trong triển khai thực hiện thí điểm cũng thể hiện những bất cập, tồn tại đòi hỏi phải được khắc phục khi áp dụng thực hiện trong tương lai.

Những kết quả đạt được

Một là, nâng cao chất lượng công tác dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, tài khóa trong trung hạn.

Thông qua việc xây dựng sổ tay hướng dẫn KHTC và KHCT trung hạn, cùng với việc tổ chức các lớp tập huấn, đào tạo về quy trình, phương pháp phân tích các báo cáo; quy trình, phương pháp dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, dự báo chính sách tài khóa cũng như dự báo nguồn lực tài chính công trong trung hạn là một trong những nhân tố góp phần nâng cao chất lượng công tác dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, dự báo tài khóa trong trung hạn.

Ở Trung ương, Bộ Kế hoạch & Đầu tư nghiên cứu xác định và dự báo các chỉ tiêu kinh tế - xã hội trung hạn cùng với việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm, tính toán và xác định các cân đối lớn về nguồn lực phát triển toàn xã hội, về đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó có đầu tư từ nguồn vốn NSNN, xác định mức trần cho chi đầu tư phát triển…

Bộ Tài chính cùng với việc xây dựng dự toán ngân sách hàng năm, tập trung tính toán và dự báo thu ngân sách trong giai đoạn trung hạn, xác lập bảng cân đối NSNN, xác định mức trần ngân sách cho chi tiêu thường xuyên. Ở các bộ thí điểm, xây dựng khung chi tiêu trung hạn trên cơ sở các ưu tiên chiến lược của ngành.

Đối với các địa phương thực hiện thí điểm, Sở Tài chính và Sở Kế hoạch & Đầu tư thực hiện xây dựng KHTC trung hạn trong phạm vi địa phương, các sở phụ trách ngành thực hiện thí điểm dự báo các chỉ tiêu phát triển của ngành, nhu cầu và khả năng huy động nguồn vốn cho phát triển ngành trong trung hạn; đề xuất các phương án chi tiêu ngân sách của ngành trong phạm vi địa phương (bao gồm cả ngân sách đầu tư và ngân sách chi thường xuyên).

Các dự kiến chi tiêu cơ sở được xác định trên cơ sở lựa chọn, sắp xếp các khoản chi tiêu theo các ưu tiên chiến lược; chi tiêu cho sáng kiến mới trong thời kỳ trung hạn của các ngành được căn cứ vào mục tiêu phát triển của ngành, các cơ chế, chính sách mới sẽ đưa vào thực hiện trong thời kỳ trung hạn... cũng góp phần nâng cao chất lượng công tác dự báo.

Hai là, nâng cao hiệu quả phân bổ, quản lý và sử dụng NSNN. KHTC trung hạn yêu cầu phải thể hiện thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực ngân sách trong trung hạn đối với từng ngành, lĩnh vực chi trên phạm vi cả nước hoặc từng địa phương trong khi KHCT trung hạn lại yêu cầu các bộ, ngành chi tiêu phải xác định, sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách và dự kiến kinh phí cho từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách trong tổng mức trần chi tiêu được xác định trước. Do đó, việc thí điểm triển khai thực hiện KHTC và KHCT trung hạn đã giúp cho việc phân bổ chi ngân sách trọng tâm hơn, quản lý và sử dụng nguồn lực ngân sách thực hiện các nhiệm vụ của ngành, íĩnh vực hiệu quả hơn.

Ba là, góp phần hoàn thiện phương pháp luận về KHTC và KHCT trung hạn. Những kinh nghiệm thực tế trong xử lý các vấn đề phát sinh khi thí điểm đã chỉ ra những bài học kinh nghiệm quý báu trong xây dựng và thực hiện KHTC vả KHCT trung hạn. Việc ban hành sổ tay hướng dẫn, xây dựng quy trình cung cấp và xử lý thông tin cũng như thiết lập quy trình lồng ghép KHTC và KHCT trung hạn với kế hoạch ngân sách hàng năm...

Bốn là, nâng cao sự hiểu biết cũng như năng lực lập KHTC và KHCT trung hạn cho các cán bộ làm công tác kế hoạch, tài chính - ngân sách. Quá trình thí điểm, các cán bộ làm công tác kế hoạch, tài chính-ngân sách được tham gia vào các khóa đào tạo, tập huấn, được làm việc cùng với các chuyên gia nước ngoài và cơ quan quản lý cấp trên đã góp phần nâng cao sự hiểu biết cũng như năng lực về lĩnh vực trên. Ngoài ra, việc xử lý những vấn đề phát sinh hay những khác biệt so với các nước khi tham gia thực hiện thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn cũng giúp cho cán bộ làm công tác kế hoạch, tài chính - ngân sách có thêm kinh nghiệm.

Năm là, nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính ngân sách. KHTC trung hạn là kế hoạch ngân sách cấp quốc gia hoặc cấp địa phương trong thời gian trung hạn (từ 3 đến 5 năm) dự kiến sẽ thực hiện trong giai đoạn trung hạn còn KHCT trung hạn thể hiện kể hoạch chi ngân sách của từng ngành, từng cơ quan, đơn vị trong thời gian trung hạn. Do đó, việc xác định khung kế hoạch tài chính ngân sách trung hạn cũng như trần chi tiêu ngân sách của các bộ, ngành chi tiêu được công khai giúp cho công tác quản lý tài chính ngân sách hiệu quả hơn.

Sáu là, thí điểm thực hiện KHTC và KHCT trung hạn đã có sự gắn kết với công tác xây dựng dự toán ngân sách năm. Sự gắn kết giữa KHTC, KHCT trung hạn với lập kế hoạch ngân sách hàng năm khi thực hiện thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn năm 2007 và 2008 có ý nghĩa to lớn trong việc nâng cao chất lượng KHTC, KHCT trung hạn, tăng tính bền vững của ngân sách; nâng cao vai trò cùa KHTC và KHCT trung hạn. Thực tế các bộ, địa phương cũng đã bước đầu sử dụng KHTC và KHCT trung hạn để xem xét, quyết định việc hoạch định chính sách, chế độ trong phạm vi nguồn lực được dự báo.

Một số tồn tại, hạn chế

Một là, cơ sở pháp lý làm căn cứ hỗ trợ cho việc thực hiện KHTC và KHCT trung hạn còn thiếu và hạn chế, gây khó khăn cho công tác triển khai thực hiện thí điểm.

- Luật NSNN hiện hành quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm mà chưa quy định xây dựng KHTC và KHCT trung hạn. Tuy nhiên, trên thực tế khi quyết định các chính sách chi ngân sách, hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc bố trí dự toán ngân sách không chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí ngân sách trong một số năm đề thực hiện chính sách, dự án đó.

- Việc chưa quy định bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật việc xây dựng KHTC và KHCT trung hạn đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn chế tính chủ động của các bộ, ngành, địa phương trong xây dựng kế hoạch và bố trí nguồn lực ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; việc ban hành chính sách, quyết định các dự án nhiều khi vượt quá khả năng cân đối của ngân sách dẫn đến việc phân bổ kinh phí không đáp ứng yêu cầu tiến độ, thời gian thực hiện bị kéo dài, hiệu quả không cao.

Hai là, quá trình triển khai thực hiện thí điểm xây dựng KHTC và KHCT trung hạn cho thấy việc xử lý thiếu hụt giữa nhu cầu chi tiêu ngân sách và trần chi tiêu chủ yếu vẫn dựa vào sự hỗ trợ của NSNN bằng cách đề nghị bổ sung thêm nguồn từ ngân sách, từ nguồn trái phiếu chính phủ hay đề xuất điều chuyển nguồn vốn (từ đầu tư sang thường xuyên) hoặc cấp ngân sách từ ngân sách địa phương (NSĐP) đảm bảo về ngân sách Trung ương (NSTW) đảm bảo; các giải pháp huy động nguồn lực ngoài ngân sách còn chưa được quan tâm, chú trọng. Công tác xã hội hoá các nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội nói chung và phát triển ngành, lĩnh vực nói riêng còn nhiều hạn chế.

Ba là, chất lượng công tác thí điềm xây dựng KHCT trung hạn trong các bộ quản lý ngành, các sở quản lý ngành còn bị hạn chế do:

- Chức năng quản lý ngành của các bộ chủ quản, các sở chủ quản chưa được thực hiện đầy đủ;

- Hệ thống dữ liệu, số liệu cung cấp thông tin cho việc lập KHTC và KHCT trung hạn còn rất thiếu ở các ngành, các cấp, rất khó khăn cho việc tính toán xác lập KHCT trung hạn của ngành, dẫn đến những số liệu được tính toán trong các biểu mẫu báo cáo không chuẩn xác, thường chỉ dự báo theo xu thế; độ tin cậy chưa cao, khiến cho sự hỗ trợ của KHTC và KHCT trung hạn còn hạn chế trong việc nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm như yêu cầu đặt ra đối với công việc thí điểm.

So với mức trần trong cân đối ngân sách, việc đề xuất chi tiêu ngân sách của các ngành (bao gồm chi tiêu cơ sở và chi tiêu cho sáng kiến mới) đều tăng khá cao, trong đó hơn 80% mức đề xuất chi tiêu ngân sách của các ngành là dành cho chi tiêu cơ sở; vốn cho chi tiêu sáng kiến mới không đáng kể. Điều đó chứng tỏ rằng, các chiến lược với những mục tiêu ưu tiên đã được đề ra trong các ngành vẫn chưa được xem xét, chọn lọc một cách kỹ lưỡng. Những phân tích trong ưu tiên chiến lược còn bị xem nhẹ, chưa được chú trọng.

Bốn là, kỷ luật tài khóa trung hạn còn chưa được thực hiện nghiêm, các chế tài còn thiếu và chưa đủ mạnh nên tình trạng đề xuất nhu cầu chi tiêu vượt trần quy định còn phổ biến ở các bộ, ngành và địa phương thực hiện thí điểm.

Nguyên nhân và những vấn đề rút ra qua công tác thí điểm

Về mặt làm được, trước hết đó là do công tác thí điểm đã đi đúng hướng, sát yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn trong lĩnh vực quản lý và lập kế hoạch ngân sách, phù hợp với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế; chọn đúng đối tượng thí điểm là những ngành, những lĩnh vực có tỷ trọng chi ngân sách lớn; nên đã tạo ra sự đồng thuận trong công việc thí điểm.

Mặt khác, sự tập trung chỉ đạo của lãnh đạo các bộ, các địa phương tham gia thí điểm đã đóng góp quan trọng vào sự thành công bước đầu của công tác lập KHTC và KHCT trung hạn.

Về mặt hạn chế, quan niệm cho rằng, việc xây dựng KHTC và chi tiêu trung hạn chỉ là công việc thí điểm trong bối cảnh các văn bản pháp quy, các quy trình xây dựng và xét duyệt kế hoạch ngân sách hiện hành chưa tạo hành lang pháp lý cho việc thúc đẩy công tác thí điểm đã dẫn đến tình trạng thiếu sự tập trung chỉ đạo ở một số bộ và địa phương thí điểm.