Các ngành, lĩnh vực xã hội hoạt động và cung cấp sản phẩm mang tính chất đặc thù riêng, khác với những sản phẩm hàng hoá vật chất thông thường. Các sản phẩm của những ngành, lĩnh vực này được thực hiện dưới dạng dịch vụ gắn liền với cơ sở vật chất - kỹ thuật, lao động của ngành và trực tiếp cung cấp cho người tiêu dùng, phục vụ, đáp ứng nhu cầu của nhân dân. Nhiều sản phẩm dịch vụ mang tính phúc lợi xã hội, thể hiện chính sách xã hội của Nhà nước, nên không thể quản lý theo cơ chế thị trường. Vì vậy, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực kết cấu hạ tầng xã hội phải thể hiện được đặc điểm này, chủ yếu là trong các chính sách đầu tư phát triển và chính sách hỗ trợ thụ hưởng sản phẩm dịch vụ của ngành, lĩnh vực.

Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội là luận chứng phát triển và tổ chức không gian hệ thống các cơ sở kết cấu hạ tầng thiết yếu, cùng với những hoạt động cung cấp các dịch vụ xã hội để đáp ứng nhu cầu của người dân nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển toàn diện con người và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội có những vai trò và ý nghĩa sau:

- Làm căn cứ cho Nhà nước và các tổ chức trong xã hội (trong và ngoài nước) xác định phương hướng xây dựng cơ sở vật chất và tổ chức các hoạt động dịch vụ xã hội (kể cả hoạt động kinh doanh) phù hợp với trình độ phát triển kinh tế của đất nước, đáp ứng nhu cầu của nhân dân và hướng đến thực hiện những mục tiêu phát triển xã hội, phát triển con người cho từng thời kỳ.

- Thể hiện vai trò của Nhà nước trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ đảm bảo phát triển xã hội, song cũng phải huy động một cách tối đa các nguồn lực khác trong xã hội (kể cả nguồn lực ngoài nước) cho xây dựng và phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng xã hội.

Do vậy, yêu cầu đối với quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, chiến lược và quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực của cả nước và quy hoạch tổng thể phát triển vùng. Quy hoạch cũng phải phù hợp với đường lối, chính sách của Nhà nước về phát triển ngành, lĩnh vực xã hội, cũng như tác động của cơ chế thị trường đối với sự phát triển ngành, lĩnh vực xã hội và việc đáp ứng nhu cầu của nhân dân.

Bên cạnh đó, quy hoạch phải có tính thời đại, tính đến những tác động của toàn cầu hoá, hội nhập quốc tế đến phát triển ngành, lĩnh vực và các dịch vụ xã hội; có tính khả thi và phải được điều chỉnh, bổ sung cho phù hợp với hoàn cảnh và yêu cầu mới.

Những mặt còn hạn chế

Qua thực tế công tác lập quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội ở nước ta, có thể rút ra được những mặt hạn chế sau:

- Mặc dù đã có nhiều tiến bộ về nhận thức đối với công tác quy hoạch ngành, lĩnh vực xã hội, song nhận thức về phạm vi, nội dung quy hoạch, phương pháp lập quy hoạch còn chưa thống nhất và còn lúng túng trước sự tác động của cơ chế thị trường.

- Nhìn chung, các quy hoạch đều tập trung xác định và thực hiện những mục tiêu, định hướng xã hội của ngành, xuất phát từ mục tiêu vì sự phát triển của con người, nhưng chưa gắn một cách hữu cơ với năng lực kinh tế, hiệu quả kinh tế. Do đó, tính khả thi của một số mục tiêu không cao.

- Sự thể hiện tính liên ngành, liên vùng trong các quy hoạch còn yếu. Nội dung nhiều quy hoạch mới chỉ phản ánh phạm vi hoạt động thuộc bộ, ngành quản lý. Do đó, những đề xuất về việc thực hiện quy hoạch chủ yếu dựa vào nguồn vốn của Nhà nước là chính, mà chưa chỉ ra được Nhà nước cần làm gì? Làm như thế nào? Các tổ chức hoạt động trong các lĩnh vực này và nhân dân sẽ làm những gì trong quá trình thực hiện mục tiêu quy hoạch? Đồng thời, thiếu vắng sự phối hợp ngành - địa phương trên cùng lãnh thổ (nhất là trong lĩnh vực khám chữa bệnh, đào tạo nguồn nhân lực... dẫn đến tình trạng quá tải, nơi thừa công suất, nơi thiếu cơ sở cung cấp dịch vụ...).

- Luận chứng kinh tế đối với phương hướng và giải pháp (xác định danh mục công trình dự án ưu tiên, giải pháp huy động vốn...) của một số quy hoạch còn sơ sài (chưa tính toán được nhu cầu vốn đầu tư, thiếu danh mục các công trình ưu tiên...). Luận chứng dự báo các nguồn lực và tính toán các cân đối lớn (vốn, lao động, chính sách...) còn thiếu tính thuyết phục. Vì vậy, chưa huy động được các nguồn lực trong xã hội cho việc thực hiện các mục tiêu được đề ra.

- Nội dung về tổ chức hướng dẫn thực hiện quy hoạch còn sơ sài. Các quy hoạch không được xây dựng đồng thời và theo hệ phương pháp thống nhất. Vì vậy, các quy hoạch thiếu sự phối hợp ngay từ trong giai đoạn xây dựng.

-  Việc thực hiện quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội chủ yếu phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và vốn ODA, viện trợ... chưa huy động được nhiều các nguồn vốn khác trong xã hội, chưa tính được tác động cũng như vai trò của thị trường trong phát triển một số ngành, lĩnh vực xã hội.

- Các đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách xã hội của Nhà nước luôn thay đổi, cải tiến, hoàn thiện làm cho những người làm quy hoạch lúng túng trong việc kịp thời phản ánh chủ trương, chính sách vào quy hoạch, dẫn đến có tình trạng vừa ban hành quy hoạch, thì đã bị lạc hậu so với thực tiễn.

Phương hướng đổi mới

Để khắc phục những hạn chế trong công tác xây dựng và lập quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực xã hội nêu trên, việc đổi mới nội dung quy hoạch là yêu cầu bức thiết. Chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp sau:

Thứ nhất, đối với nhiệm vụ dự báo, phân tích và đánh giá các yếu tố phát triển: Yêu cầu là phải xác định được các yếu tố và lượng hoá tác động của những yếu tố đó đến việc hình thành, phát triển và phân bố mạng lưới kết cấu hạ tầng ngành, lĩnh vực xã hội, cũng như việc hình thành các loại dịch vụ của ngành, lĩnh vực xã hội. Các yếu tố bao gồm: (1) Quy mô, cơ cấu dân số (tuổi, giới, thành phần xã hội...) và đặc điểm phân bố dân cư; (2) Hội nhập quốc tế và khoa học - công nghệ; (3) Tình hình kinh tế - xã hội; (4) Chính sách.

Hội nhập quốc tế sẽ tác động đến phong cách sống, lối sống (qua các con đường du lịch, xuất khẩu và nhập khẩu lao động, hoạt động kinh doanh, du học...), làm xuất hiện những nhu cầu mới, yêu cầu đòi hỏi nâng cao chất lượng dịch vụ tiếp cận chuẩn quốc tế...

Phát triển kinh tế sẽ tăng cường tiềm lực kinh tế, tạo nhiều nguồn vốn tích luỹ dành cho việc xây dựng và phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng xã hội. Phát triển kinh tế cũng sẽ nâng cao mức sống, làm tăng nhu cầu (đa dạng hoá về chủng loại), khả năng chi trả và đòi hỏi nâng cao chất lượng dịch vụ xã hội.

Tác động của chính sách thể hiện qua việc sử dụng ngân sách nhà nước cho xây dựng và phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng xã hội, cùng với đó là chính sách xã hội hoá đối với các ngành, lĩnh vực xã hội. Nội dung cũng cần tập trung vào phân tích, đánh giá tác động chính sách xã hội của Nhà nước, như: chính sách phổ cập giáo dục, chính sách việc làm, chính sách an sinh xã hội, chính sách y tế...

Thứ hai, đối với nhiệm vụ phân tích, đánh giá hiện trạng phát triển: Nội dung quy hoạch cần tập trung phân tích, đánh giá hiện trạng, trình độ phát triển hệ thống (mạng lưới) cơ sở vật chất - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực xã hội trong mối quan hệ so sánh với mức độ đáp ứng nhu cầu của nhân dân và so sánh quốc tế (về chủng loại, chất lượng...).

Bên cạnh đó, cần phân tích, đánh giá hiện trạng phát triển nguồn nhân lực của ngành, lĩnh vực trong mối quan hệ với yêu cầu trình độ, chất lượng dịch vụ: Số lượng nguồn nhân lực (số lượng chung và so sánh theo định mức, yêu cầu); Cơ cấu theo trình độ chuyên môn và theo ngành nghề chuyên môn (phân tích những hợp lý và bất hợp lý về trình độ chung, cơ cấu theo trình độ, cơ cấu theo ngành nghề chuyên môn và những vấn đề phát sinh); Mức độ đáp ứng về trình độ và cơ cấu chuyên môn nghề nghiệp; So sánh trình độ của nguồn nhân lực hiện có với yêu cầu đảm bảo chất lượng chuyên môn hiện tại trong nước và so sánh quốc tế.

Ngoài ra, cần phân tích, đánh giá các chính sách phát triển kết cấu hạ tầng ngành, lĩnh vực xã hội đã và đang thực thi, như: chính sách đầu tư phát triển; huy động vốn; đất đai; phát triển nguồn nhân lực; khoa học - công nghệ; hỗ trợ nhân dân trong việc tiếp cận và thụ hưởng các loại dịch vụ xã hội; tăng cường và mở rộng hợp tác quốc tế…

Thứ ba, đối với nhiệm vụ luận chứng mục tiêu phát triển: Yêu cầu xác định được những mục tiêu cần đạt được trong thời kỳ quy hoạch và đề xuất được những giải pháp thực hiện các mục tiêu. Nội dung phải làm rõ nhóm mục tiêu phát triển con người mà ngành, lĩnh vực đảm nhận và nhóm mục tiêu đặc thù của ngành, lĩnh vực để phát triển.

Những mục tiêu cụ thể bao gồm: hệ thống (mạng lưới) cơ sở vật chất, trình độ, chất lượng dịch vụ, phát triển nguồn nhân lực, mức độ đáp ứng nhu cầu về dịch vụ của ngành, lĩnh vực cung cấp cho nhân dân…  Tuỳ từng loại mục tiêu mà có so sánh mức độ đạt được với mức trung bình quốc tế hoặc khu vực.

Thứ tư, đối với nhiệm vụ luận chứng giải pháp phát triển: Về phát triển hệ thống (mạng lưới) cơ sở vật chất, cần có phương hướng và giải pháp mở rộng, nâng cấp, hiện đại hoá những cơ sở hiện có, đầu tư xây dựng những cơ sở mới. Để đa dạng hoá các loại dịch vụ xã hội, nâng cao trình độ và chất lượng dịch vụ, cần các giải pháp khuyến khích phát triển và ứng dụng khoa học - công nghệ.

Về giải pháp phát triển nhân lực, phải dự báo được nhu cầu nguồn nhân lực của ngành, lĩnh vực (tổng số, theo trình độ chuyên môn và các nhóm ngành nghề chính); có luận chứng xây dựng các chương trình (dự án) đào tạo nhân lực; có luận chứng kiến nghị khung chính sách phát triển nhân lực.

Về giải pháp xác định nhu cầu vốn và chính sách huy động vốn, cần phải dự báo được nhu cầu vốn đầu tư. Từ đó, kiến nghị khung chính sách, cơ chế huy động vốn đầu tư cho toàn bộ hệ thống, kiến nghị cơ chế tài chính đối với các công trình trọng điểm, ưu tiên.

Trong giải pháp về đất đai và chính sách sử dụng đất cho việc xây dựng mạng lưới kết cấu hạ tầng xã hội, cần làm rõ nhu cầu diện tích đất (tổng số, nhu cầu cho mở rộng, hiện đại hoá các cơ sở hiện có và nhu cầu xây dựng mới). Sau đó, có các chính sách đảm bảo diện tích đất cho mạng lưới các công trình kết cấu hạ tầng xã hội.

Về hợp tác quốc tế, phải đưa ra được những giải pháp tăng cường và mở rộng hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư xây dựng mạng lưới cơ sở vật chất; hợp tác quốc tế trong đào tạo nguồn nhân lực của ngành (lĩnh vực), đặc biệt tập trung ưu tiên đào tạo nguồn nhân lực trình độ cao và những ngành nghề mới; hợp tác quốc tế trong việc cung cấp dịch vụ của ngành, nhất là những loại hình dịch vụ cao cấp mà trong nước chưa đáp ứng được.

Về quản lý nhà nước, phải có giải pháp hoàn thiện hệ thống khung chính sách xây dựng và phát triển mạng lưới kết cấu hạ tầng xã hội: chính sách đầu tư, xã hội hoá, phát triển nguồn nhân lực, đất đai, thuế, tín dụng, hỗ trợ người tiêu dùng, hợp tác quốc tế... Cải tiến tổ chức quản lý nhà nước đối với các cơ sở của hệ thống kết cấu hạ tầng xã hội (thực hiện giao quyền tự chịu trách nhiệm, tự chủ tài chính, chính sách về thu phí). Nâng cao trình độ chuyên môn về quản lý nhà nước đối với các cơ sở kết cấu hạ tầng xã hội cũng như kỹ năng quản lý đối với lãnh đạo và chuyên gia quản lý làm việc trong các cơ sở của ngành, lĩnh vực xã hội.

Cuối cùng, cần đưa ra các bước thực hiện quy hoạch trong từng thời kỳ: Luận chứng xây dựng danh mục các dự án, công trình ưu tiên; Luận chứng xây dựng nhiệm vụ cho từng giai đoạn; Dự báo nhu cầu vốn đầu tư (tổng số và dự kiến theo các nguồn có khả năng huy động)./.