PPP đã được triển khai ra sao?

Cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa có một dự án PPP nào đã được triển khai theo đúng “chuẩn’’. Tuy nhiên, theo ông Lê Văn Tăng, Cục trưởng Cục Quản lý đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), kiêm Thư ký Ban chỉ đạo của Chính phủ về PPP, trên thực tế, PPP là một hình thức đầu tư chung, trong đó có những dạng thức đầu tư khác nhau, như: xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT); xây dựng - chuyển giao - kinh doanh (BTO); xây dựng - chuyển giao (BT)… Vì thế, có thể khẳng định rằng, PPP hay BOT, BT, BTO… đều là một (An Nhi, 2013).

Theo cách hiểu như vậy, thì theo thống kê của Ngân hàng Thế giới, trước năm 1994, không có một dự án PPP nào được thực hiện ở Việt Nam, nhưng từ năm 1994 - 2009, đã có 32 dự án được thực hiện theo mô hình PPP với tổng mức vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD, trong đó hình thức BOT và Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Vận hành (BOO) chiếm tỷ trọng chủ yếu. Tuy nhiên, tỷ trọng đầu tư vào ngành giao thông vận tải mới chỉ chiếm khoảng 3%, nhưng không có dự án nào về phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải đường bộ.

Theo khảo sát của Dự án “Nâng cấp mạng lưới Đường bộ: Hợp tác Nhà nước - Tư nhân (PPP) trong ngành đường bộ” năm 2009 của Bộ Giao thông vận tải, đã có nhiều dự án BOT về đường bộ ở Việt Nam, đặc biệt là đường cao tốc, quốc lộ và đường đô thị. Đó là:

Thứ nhất, các dự án BOT cầu và đường hầm đang hoạt động: Cầu Yên Lệnh trên quốc lộ 38; Cầu Ông Thìn trên quốc lộ 50; Dự án BOT đường và cầu Bình Triệu II; Cầu Cỏ May trên quốc lộ 51; Dự án cầu và đường Nguyễn Tri Phương, TP. Hồ Chí Minh; Đường Đèo Ngang trên quốc lộ 1A;

Thứ hai, các dự án PPP đường cao tốc đang hoạt động: Chỉ có một dự án đường cao tốc được xác định là đang hoạt động dưới hình thức PPP - đường cao tốc Hà Nội (Pháp Vân) – Cầu Giẽ, sau khi xây dựng đã hoạt động trên cơ sở “sở hữu và vận hành”. Theo đó, công ty tư nhân trả một khoản phí cho Chính phủ về quyền thu và giữ lại phí đường thu được;

Thứ ba, các dự án BOT quốc lộ đang hoạt động: Quốc lộ 1A, An Sương - An Lạc ở TP. Hồ Chí Minh; Quốc lộ 13 từ TP. Hồ Chí Minh đi Thủ Dầu Một ở Bình Dương; Quốc lộ 1K, TP. Hồ Chí Minh - Biên Hòa, kể cả cầu Hóa An;

Thứ tư, dự án BOT đường tránh đang hoạt động: Chỉ một dự án PPP đường tránh được xác định là đang hoạt động, đó là đường tránh Vinh ở Nghệ An;

Thứ năm, các dự án BOT đường đô thị đang hoạt động: Đường Nguyễn Văn Linh, Đường liên tỉnh 15 (TP. Hồ Chí Minh); Dự án đường kéo dài Hùng Vương và đường B. Điện Biên Phủ.

Ông Lê Văn Tăng cũng cho biết, tính đến hết tháng 8/2013, các địa phương đã đề xuất 180 dự án đầu tư theo mô hình PPP, trong đó Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xem xét 10 dự án khả thi. Hiện tại, trong 3 dự án đang trong quá trình triển khai lựa chọn nhà đầu tư, nổi bật là Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết (Bình Thuận), với tổng mức đầu tư 680 triệu USD. Ngoài ra, còn có 7 dự án tiềm năng, đang hoàn thiện hồ sơ nghiên cứu thực hiện đầu tư theo mô hình PPP (Nguyên Đức, 2013).

Những bất cập cần khắc phục

Được đánh giá là có nhiều tiềm năng, nhưng trên thực tế, chưa có dự án PPP đúng nghĩa nào được triển khai xây dựng. Ngay cả Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết, dự án được lựa chọn thí điểm đầu tư theo mô hình PPP đầu tiên, cho đến nay, vẫn đang trong quá trình “chào hàng” cho nhà đầu tư thứ hai, bên cạnh Bitexco là nhà đầu tư thứ nhất đã được lựa chọn. Điều này cho thấy, việc triển khai PPP đã nảy sinh những bất cập và cần được khắc phục ở những vấn đề sau:

Một là, khung pháp lý cho PPP chưa được hoàn thiện. Căn cứ pháp lý cho hình thức đầu tư theo mô hình PPP chưa đạt tính pháp lý cao nhất, đó là điều khiến hình thức đầu tư này, mặc dù được kỳ vọng rất lớn, song các nhà đầu tư tư nhân vẫn chưa thể mặn mà. Trong đó, các dự án PPP đường bộ chưa thành công như mong đợi là do hệ thống pháp lý, chính sách và thể chế quy định hình thức PPP ở Việt Nam chưa được hoàn thiện, nên chưa phát huy được tối đa tiềm năng của hình thức này. Cụ thể là, Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, ngày 09/11/2010 của  Chính  phủ  về  việc  ban hành quy chế thí điểm theo hình thức PPP và Nghị định 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT có sự “vênh’’ nhau và không tương thích, dẫn đến quan ngại của nhà đầu tư khi tham gia các dự án PPP, chẳng hạn:

 (i) Về sự cam kết tham gia của Nhà nước, cơ chế ưu đãi đảm bảo đầu tư theo Quyết định 71 lại không có khác biệt nào so với những ưu đãi dành cho nhà đầu tư như đã được quy định trong Nghị định 108. Trong khi đó, với nhà đầu tư, nhân tố quan trọng nhất để họ góp vốn đầu tư một công trình không phải vì chi phí đầu tư nhiều hay ít, mà nhà đầu tư còn mong chờ ở những chính sách ưu đãi, hỗ trợ mà họ sẽ nhận được cụ thể là gì, để tăng tính hiệu quả của dự án.

(ii) Về sự tham gia góp vốn của Nhà nước vào dự án, Quyết định 71 tỏ ra kém hấp dẫn hơn, bởi chỉ giới hạn phần tham gia của Nhà nước không quá 30% tổng mức đầu tư của dự án, bao gồm cả giá trị của những ưu đãi và chính sách tài chính dành cho dự án. Trong khi đó, nếu nhà đầu tư chọn hình thức BOT hoặc BTO theo Nghị định 108, thì phần vốn của Nhà nước tham gia có thể lên tới 49% tổng đầu tư của dự án. Và phần vốn này của Nhà nước cũng  được dùng để xây dựng các công trình phụ trợ, bồi thường giải phóng mặt bằng, tái định cư…

(iii) Yêu cầu số vốn tự có của nhà đầu tư tư nhân tham gia dự án theo hình thức PPP ngặt nghèo hơn. Trong khi Nghị định 108 chỉ yêu cầu các nhà đầu tư phải có vốn tự có tối thiểu 15% trên tổng giá trị đầu tư của dự án, thì tỷ lệ vốn tự có của nhà đầu tư phải đáp ứng theo quy chế thí điểm PPP lên đến 30%. Với nhiều nhà đầu tư tư nhân trong nước, điều kiện này gây không ít khó khăn cho họ.

Đồng thời, so sánh Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức PPP theo Quyết định 71 của Việt Nam với những khung pháp lý áp dụng cho hình thức này ở các nước trên thế giới cho thấy, khung pháp lý thí điểm của Việt Nam còn rất sơ sài, tồn tại quá nhiều hạn chế, vướng mắc làm cản trở việc triển khai thành công hình thức PPP trong thời gian qua. Cơ chế hợp tác PPP muốn thành công phải đạt được phần “giao thoa’’ giữa: (1) Tính khả thi của các chính sách; (2) Khả năng thực thi các cam kết của Chính phủ phải lớn; (3) Cải cách hành chính; (4) Năng lực đối tác tư nhân.

Nhận thức được những hạn chế trên, ngày 22/8/2013, Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải trong cuộc họp Ban Chỉ đạo về PPP đã đồng ý về chủ trương đề xuất của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hợp nhất Nghị định 108 và Quyết định 71 thành Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP. Về lâu dài, cần nghiên cứu và ban hành Luật PPP để đạt tính pháp lý cao nhất. Theo chúng tôi, khi xây dựng Luật, cần xác định rõ các lĩnh vực đầu tư theo hình thức này, chính sách bù đắp cho nhà đầu tư để bảo đảm sinh lời trong quá trình đầu tư, như: đất đai, thuế, tín dụng ưu đãi, bảo lĩnh tín dụng, tham gia vốn của Nhà nước; cơ chế thu phí hoàn vốn và sinh lời… Luật cũng cần quy định rõ quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư, cũng như quyền và trách nhiệm của cơ quan nhà nước có liên quan, quy định rõ cơ chế vận hành của dự án…

Hai là, chồng chéo khi lựa chọn dự án. Lựa chọn các dự án PPP dường như được thực hiện một cách chồng chéo không tham chiếu với kế hoạch tổng thể cần ưu tiên. Vì vậy, thời gian tới, các tác động tiêu cực về kinh tế và tài chính của việc phát triển các cơ sở hạ tầng mang tính cạnh tranh trong cùng một hành lang cần được chú trọng. Cần có quy trình khắt khe hơn và xác định rõ dự án ưu tiên nhằm tránh chồng chéo trong đầu tư và đảm bảo với nhà đầu tư rằng, một công trình nếu cạnh tranh sẽ không được tiến hành (hoặc một công trình hiện hành được nâng cấp) có tác động tiêu cực đến doanh thu từ phí.

Ba là, quy trình đấu thầu còn chưa đảm bảo minh bạch và chưa tạo được sự cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp nhà nước và các doanh nghiệp tư nhân. Ngoài các ngoại lệ về đấu thầu quyền thu phí trên đường cao tốc, các dự án PPP khác có sự cạnh tranh không đáng kể. Trong những năm gần đây, đa số các dự án đường bộ và đường bộ cao tốc đều do Nhà nước chỉ định và thực thi, trong khi các thành phần kinh tế còn lại vẫn ít được chú ý. Bởi vậy, quy trình đấu thầu cần phải đảm bảo tính minh bạch, tạo sự cạnh tranh công bằng để các công ty tư nhân có thể mang đến các kỹ năng kinh doanh phục vụ phát triển và thực hiện dự án, trở thành những đối tác hữu ích cho các doanh nghiệp nhà nước.

Bốn là, tiến độ giải phóng mặt bằng và huy động vốn còn chậm. Giải phóng mặt bằng chậm là nguyên nhân lớn nhất dẫn đến chậm tiến độ dự án, gây tăng chi phí, giảm hoặc không còn hiệu quả đầu tư và tác động tiêu cực đến nền kinh tế. Vì thế, không nên để giải phóng mặt bằng tiếp tục là rào cản. Đồng thời, vấn đề chậm huy động vốn góp của nhà đầu tư và các khoản vay cũng cần phải được giải quyết khẩn trương, nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án.

Năm là, các nhà đầu tư chưa dự tính được hết chi phí và tăng giá cũng như phân bổ rủi ro. Sự tăng giá đáng kể của nhiều dự án cũng là điều cần phải lưu ý. Nguyên nhân là do sự đánh giá thấp giá trị của đất trong giai đoạn nghiên cứu khả thi dự án, chậm trễ trong đền bù và giải phóng mặt bằng và tác động của lạm phát do tiến độ xây dựng chậm. Ví dụ, nhiều dự án phải chịu chi phí tăng đến 100% hoặc hơn, như: dự án Cầu và Đường Bình Triệu II, đường Nguyễn Tri, đường An Sương - An Lạc... Quy trình áp dụng để tính toán chi phí xây dựng và giải phóng đất cần được rà soát để đảm bảo rằng dự tính của nghiên cứu khả thi và thiết kế sơ bộ phản ánh chính xác hơn chi phí thực tế.

Bên cạnh đó, hiện chưa có sự xác định rõ ràng và phân bổ rủi ro dự án cho 2 bên. Điều này dẫn đến việc Chính phủ đảm nhận phần lớn rủi ro dự án và tạo nên sức ép về ngân sách đối với Chính phủ trong xây dựng và làm chậm trễ dự án. Vì vậy, các lợi ích cơ bản của PPP có thể không đạt được. Ví dụ như: dự án BOT Cầu Ông Thìn trên quốc lộ 50 và BOT cầu và đường Bình Triệu II, cả 2 trường hợp này, bắt buộc Nhà nước phải vào cuộc và mua lại của các nhà đầu tư do các dự án không khả thi về mặt tài chính.

Sáu là, chưa tạo được sự đồng thuận của nhân dân trong việc thu phí sau khi hoàn thành dự án. Nói chung, các dự án liên quan đến thu phí người sử dụng đã được những người tham gia giao thông chấp nhận. Tuy nhiên, cần ghi nhận là mức phí hiện nay tương đối thấp, khoảng 200 VND/km (1,25 UScents/km), nên việc tăng phí là cần thiết để đảm bảo tính khả thi tài chính của các dự án tương lai. Dự án đường liên tỉnh 15 ở TP. Hồ Chí Minh là một ví dụ thất bại về PPP do kết quả của phản ứng công chúng đối với phí thu và tắc nghẽn ở trạm thu phí ở khu vực nội thành. Để đảm bảo việc thu hồi vốn nhanh cho các nhà đầu tư sau khi hoàn thành dự án, Chính phủ cần có sự tuyên truyền để người dân hiểu rằng, việc đóng phí là trách nhiệm của mỗi cá nhân khi sử dụng những công trình giao thông và mức phí đó là phù hợp với chất lượng công trình.

Bảy là, năng lực của các cơ quan quản lý PPP còn hạn chế. Bởi vậy, cần tăng cường năng lực quản lý của các cơ quan có thẩm quyền đối với hình thức đầu tư này, bổ sung và hoàn thiện đội ngũ cán bộ có kinh nghiệm cần thiết để triển khai thực hiện và quản lý dự án theo hình thức PPP. Cần có sự phối hợp chặt chẽ, chia sẻ kinh nghiệm giữa các cơ quan có liên quan, giữa các bộ, ngành.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ (2009). Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, ngày 27/11/2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT

2. Thủ tướng Chính phủ (2010). Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 về  việc  ban hành quy chế thí điểm  theo hình thức đối tác công - tư

3. Bộ Giao thông vận tải (2009). Dự án Nâng cấp Mạng lưới Đường bộ: Hợp tác Nhà nước - Tư nhân (PPP) trong ngành Đường bộ

4. Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF) (2013). Báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu 2012 – 2013

5. An Nhi (2013). PPP: Vì sao vẫn “tắc”?, Tạp chí điện tử Kinh tế và Dự báo, truy cập từ http://kinhtevadubao.com.vn/xuc-tien-dau-tu/ppp-vi-sao-van-tac-1346.html

6. Nguyên Đức (2013). PPP – cú hích dự án hạ tầng miền Trung, Báo Đầu tư điện tử, truy cập từ http://baodautu.vn/news/vn/dau-tu/co-hoi-dau-tu/ppp-cu-huych-du-an-ha-tang-mien-trung.html